III SA/Lu 400/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędziowie Sędzia WSA Robert Hałabis (sprawozdawca), Sędzia WSA Ewa Ibrom, Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Bałaban, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 11 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi R. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia przebiegu drogi gminnej oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. po rozpatrzeniu wniosku skarżącego R. Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy o ustalenie przebiegu drogi gminnej, utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] r. (nr [...]) o odmowie wszczęcia postępowania. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym sprawy: Skarżący we wniosku z dnia [...] marca 2018 r. ponownie zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. ze skargą na bezczynność Burmistrza Miasta F. w przedmiocie nierozpoznania jego żądania o ustalenie przebiegu drogi gminnej oznaczonej jako działka o nr ewidencyjnym [...], z działką o nr ewidencyjnym [...], położonych w miejscowości K. Podniósł, że przebieg drogi gminnej został uchwalony niekorzystnie dla użytkowników, ponieważ jest ona bardziej stroma i przesunięta w pagór, zaś słup energetyczny jest posadowiony w drodze. Zakwestionował również uchwałę Rady Miejskiej we F. z dnia [...] r. w sprawie wyrażenia zgody na zamianę nieruchomości gruntowych położonych w K. Z uwagi na to wniósł o zobowiązanie Burmistrza F. do zakończenia czynności rozgraniczeniowych i wyznaczenie w tym celu stosownego terminu do załatwienia sprawy. Postanowieniem z dnia [...] r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie, ze względu na jej ostateczne rozstrzygnięcie postanowieniem z [...] r. (nr [...]), którym nie uznało bezczynności Burmistrza F. i odmówiło wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy. Jako podstawę odmowy wszczęcia postępowania organ wskazał zaistnienie jednej z przesłanek, o których mowa w art. 61 a k.p.a., odnoszącej się do innych uzasadnionych przyczyn. Kolegium uznało, że w sprawie występuje "powaga rzeczy osądzonej", bowiem okoliczność istnienia w obrocie prawnym wcześniejszego postanowienia ostatecznego rozstrzygającego sprawę nieuznania bezczynności w przedmiotowej sprawie, zamyka drogę do prowadzenia kolejnego postępowania w przedmiocie tego samego zarzutu, mającego za przedmiot to samo postanowienie wydane w postępowaniu zwykłym. Kolegium stwierdziło, że ten sam skarżący w dniu [...] stycznia 2018 r. złożył wniosek o tożsamej treści dotyczącej bezczynności Burmistrza Miasta F. w przedmiocie ustalenia przebiegu drogi gminnej nr [...] z działką nr [...] w K. Treścią rozstrzygnięcia postanowienia wydanego w poprzednio prowadzonym na wniosek skarżącego postępowaniu skargowym też była ocena uznania, czy organ pozostaje w bezczynności i ewentualnego wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy. Przy zachowaniu tożsamości przedmiotowej brak jest zdaniem Kolegium podstaw do uznania, że doszło do istotnej zmiany kręgu stron. Nie uległ też zmianie stan faktyczny i stan prawny sprawy. Od powyższego postanowienia skarżący wniósł pismo nazwane przez niego "odwołaniem", skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z., stanowiące w istocie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postanowieniem z dnia [...] r. (nr [...]) organ na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 123 k.p.a. utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] r. (nr [...]) o odmowie wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu postanowienia wyjaśniono, że art. 16 k.p.a. ustanawia ogólną zasadę trwałości decyzji administracyjnych, zgodnie z którą uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w k.p.a. lub ustawach szczególnych. Wydanie decyzji w sprawie już załatwionej wcześniej decyzją ostateczną w administracyjnym toku instancji powoduje, że późniejsza decyzja obarczona będzie wadą nieważności. W sprawach administracyjnych obowiązuje zasada tzw. "powagi rzeczy osądzonej", która uniemożliwia ponowne rozpatrzenie tej samej sprawy rozstrzygniętej już ostatecznym orzeczeniem. Skoro rozstrzygnięcie organu w poprzednio prowadzonym postępowaniu zainicjowanym przez skarżącego dotyczyło też oceny uznania, czy organ jest w bezczynności i ewentualnego wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy, to nie jest możliwe wszczęcie kolejnego postępowania w takiej samej sprawie. Pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powyższe postanowienie. Podniósł, że Burmistrz F. nadal pozostaje w bezczynności, ponieważ nie podjął żadnych działań w sprawie przesunięcia słupa elektrycznego, który stoi w drodze gminnej i utrudnia przejazd. Jego zdaniem Burmistrz F. pozostaje również bezczynny w sprawie przeniesienia działek o nr [...], [...], [...],[...]. Skarżący wezwany do jednoznacznego wskazania, czy skarży bezczynność Burmistrza F., czy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] r. (nr [...]), w piśmie z dnia [...] czerwca 2018 r. wskazał, że skarży wymienione postanowienie. Oświadczył, że decyzja o zaskarżeniu wymienionego postanowienia wynika z tego, iż Burmistrz F. nadal pozostaje bezczynny w sprawach, które przedstawił w piśmie z dnia [...] czerwca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. 2017 r. poz. 2188) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm. –dalej jako "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Sąd uchyla decyzję (postanowienie) w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Jednocześnie sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia według wskazanych wyżej zasad stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie zawiera usprawiedliwionych postaw. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] r. (nr [...]), utrzymujące w mocy własne postanowienie z dnia [...] r. (nr [...]) o odmowie wszczęcia postępowania. Spór w rozpatrywanej sprawie sprowadzał się więc do rozstrzygnięcia, czy organ prawidłowo uznał, iż wobec funkcjonowania w obrocie prawnym postanowienia z dnia [...] r. (nr [...]), nieuznającego bezczynności Burmistrza F. i odmawiającego wyznaczenia dodatkowego terminu do załatwienia sprawy, bezpodstawne jest wszczynanie kolejnego postępowania w tym przedmiocie. Przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego zostały określone w art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks Postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm. – dalej jako "k.p.a."). Zgodnie z tym unormowaniem, gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z przepisu tego wynika, że ustawodawca wprowadził dwie różne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwsza, to wniesienie żądania przez osobę, która nie jest stroną, druga, to zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. W niniejszej sprawie chodzi o zastosowanie przez organ drugiej z przesłanek, której ustawodawca nie konkretyzuje wskazując jedynie, że są to inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania. Według ugruntowanej judykatury, odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. z innych uzasadnionych przyczyn, może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy akt sprawy i przeprowadzenia dowodów, a więc gdy na "pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania. (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2671/13 i wyrok NSA z dnia 20 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 1706/17). Taki przypadek zachodzi m.in. w sytuacji, gdy ponowne żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sprawy już rozstrzygniętej. Przy tym, warunkiem koniecznym wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. z powodu zaistnienia takiej uzasadnionej przyczyny jest stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem decyzji (postanowienia), a powtórnym podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego. Taka tożsamość zachodzi, gdy zostaną spełnione następujące warunki: w sprawie występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego, a nadto istnieje niezmieniony stan faktyczny sprawy. Tożsamość podmiotowa będzie miała miejsce wtedy, gdy w sprawie występują te same strony lub ich następcy prawni. Tożsamość w zakresie przedmiotowym sprawy wyznaczona jest treścią rozstrzygnięcia organu w decyzji (postanowieniu) wydanym w poprzednio prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Z kolei przez stan faktyczny sprawy należy rozumieć stan faktyczny mający znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc mieszczący się w ramach hipotezy normy prawnej, która stanowiła podstawę do rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną. W ocenie Sądu organ prawidłowo uznał, że w sprawie wszczętej wnioskiem skarżącego z dnia [...] marca 2018 r. zachodzi przesłanka innej uzasadnionej przyczyny, o której mowa w art. 61a § 1 k.p.a., której zaistnienie zobowiązywało do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Organ słusznie stwierdził istnienie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem postanowienia z dnia [...] r., a powtórnym wnioskiem skarżącego z dnia [...] marca 2018 r. o wszczęcie postępowania administracyjnego. Zauważyć bowiem należy, że wniosek skarżącego z dnia [...] marca 2018 r. był kolejnym (drugim) wnioskiem złożonym jako skarga na bezczynność Burmistrza F. w przedmiocie nierozpatrzenia sprawy ustalenia przebiegu drogi gminnej nr ewidencyjny [...], położonej w miejscowości Komodzianka. Wniosek tożsamej treści skarżący złożył już wcześniej, to jest w dniu [...] stycznia 2018 r. Nie ulega więc wątpliwości, że postępowanie wszczęte wnioskiem z dnia [...] stycznia 2018 r. zostało zakończone wydaniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. postanowienia z dnia [...] r. (nr [...]). Postanowieniem tym Kolegium odmówiło uznania skargi za zasadną i nie uznało bezczynności Burmistrza F. w przedmiotowej sprawie oraz odmówiło wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy. Kolegium ustaliło, że kwestia ustalenia przebiegu drogi gminnej nr ewidencyjny [...], w tym przeniesienia słupa energetycznego z drogi została ostatecznie załatwiona przez Burmistrza F. Powyższe prowadzi do wniosku, że w obu sprawach – wszczętych pismami skarżącego z dnia [...] stycznia 2018 r. i z dnia [...] marca 2018 r. – zachodzi tożsamość podmiotowa (te same strony, to jest skarżący i Burmistrz Miasta F.) oraz tożsamość przedmiotowa w zakresie rodzaju sprawy (ocena uznania, czy Burmistrz F. pozostaje w bezczynności w przedmiocie nierozpatrzenia wniosku skarżącego o ustalenie przebiegu drogi gminnej nr ewidencyjny [...] i ewentualnego wyznaczenia mu dodatkowego terminu załatwienia sprawy). W dalszej kolejności podnieść należy, że nie uległ zmianie stan prawny, ani stan faktyczny sprawy. We wniosku z dnia [...] marca 2018 r. skarżący nie przedstawił żadnych nowych okoliczności wskazujących na zasadność zawartych tam zarzutów. Wyrażone we wniosku niezadowolenie skarżącego z uchwały Rady Miejskiej we F. z dnia [...] r. w sprawie wyrażenia zgody na zamianę nieruchomości gruntowych położonych w K. – nie jest nową okolicznością w sprawie skargi na bezczynność Burmistrza Miasta F. Nie zmieniło to bowiem stanu faktycznego sprawy, który jest tożsamy ze stanem faktycznym, jaki istniał w sprawie zakończonej prawomocnym postanowieniem organu z dnia [...] r. (nr [...]), którym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. nie uznało bezczynności Burmistrza F. Powyższe przesądza o tożsamości sprawy zakończonej prawomocnym postanowieniem Kolegium z dnia [...] r. ze sprawą zainicjowaną nowym wnioskiem skarżącego z dnia [...] marca 2018 r., a w konsekwencji wskazuje na zasadność zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. W ocenie Sądu prawidłowe jest zatem stanowisko organu, że ponowne wszczęcie postępowania w sprawie skargi na bezczynność Burmistrza Miasta F. w przedmiocie nierozpatrzenia sprawy ustalenia przebiegu drogi gminnej nr ewidencyjny [...] w K., wkraczałoby w zakres powagi rzeczy osądzonej. Tym samym naruszałoby zasadę trwałości decyzji administracyjnej wynikającej z art. 16 § 1 k.p.a. i pewność obrotu prawnego. Trafnie bowiem organ przyjął, że dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje postanowienie z dnia [...] r. rozstrzygające merytorycznie sprawę skargi na bezczynność Burmistrza F. we wskazanym przedmiocie, to kolejne postanowienie dotyczące tego samego przedmiotu jest niedopuszczalne, niezależnie od jego poprawności merytorycznej. Postanowienie wydane w trybie art. 61a § 1 k.p.a. ma bowiem charakter rozstrzygnięcia formalnego, w którym zadaniem organu administracji jest zbadanie wyłącznie przesłanek dopuszczalności wszczęcia postępowania. Mając powyższe rozważania na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie znalazł podstaw do wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego, dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, o czym orzekł w sentencji wyroku.