III SA/Lu 402/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Sadurski, Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Anna Gilowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2006 r. sprawy ze skargi D. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] nr [...], po rozpatrzeniu odwołania D. O. od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta z dnia [...] nr [...] w sprawie przyznania dodatku mieszkaniowego w wysokości 172,11 zł miesięcznie w okresie od 1 września 2002 r. do 28 lutego 2003 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji podniesiono, że wysokość dodatku mieszkaniowego ustalona została zgodnie z zasadami określonymi w art. 3-6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. D. O. zajmuje mieszkanie spółdzielcze przy ul. Ż. wyposażone w centralne ogrzewanie, ciepłą wodę i instalacje gazu przewodowego. Z uwagi na treść § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz. 1817) za podstawę obliczenia dodatku mieszkaniowego należy przyjąć następujące wydatki: opłaty za energię cieplną, wodę, odbiór nieczystości stałych i płynnych oraz koszty eksploatacji i remontów z wyłączeniem ubezpieczenia, podatku od nieruchomości i opłaty za wieczyste użytkowanie gruntu. Wprawdzie skarżący w uiszczanych opłatach za mieszkanie opłaca ryczałt za gaz, to jednak z uwagi na treść powyższego przepisu nie podlega on uwzględnieniu przy wykazaniu podstawy do ustalenia wysokości dodatku mieszkaniowego. D. O. zaskarżył tę decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie, wnosząc o jej uchylenie i zarzucając naruszenie art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych i § 2 ust. 7 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych poprzez niezasadne pominięcie przy ustaleniu podstawy obliczenia dodatku mieszkaniowego opłaty za gaz. Wyrokiem z dnia 11 lutego 2004 r. (sygn. akt 3 II SA/Lu 1634/02) Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję. Z motywów wyroku wynikało, że zasadniczą przesłanką takiego rozstrzygnięcia sądowego było niepełne zebranie materiału dowodowego przez organy obu instancji. Nie ustalono, jakiego rodzaju wydatki na lokal mieszkalny i w jakiej wysokości organ administracji przyjął jako podstawę do wyliczenia wysokości dodatku mieszkaniowego. W opisywanym wyroku Sąd jednocześnie dokonał wykładni przepisów prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. 2001 r. Nr 71 poz. 734 ze zm.) i § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych. Zdaniem Sądu na opłaty eksploatacyjne w spółdzielni mieszkaniowej składają się nie tylko opłaty związane bezpośrednio z zajmowanym przez skarżącego lokalem, ale także wydatki ponoszone przez członków spółdzielni na eksploatację i utrzymanie części wspólnych nieruchomości. Jeżeli zatem opłata za gaz, której uiszczeniem spółdzielnia mieszkaniowa obarcza swojego członka, należy do kategorii opłat eksploatacyjnych i nie jest związana z eksploatacją konkretnego lokalu mieszkalnego członka, to tego rodzaju opłata jest wydatkiem stanowiącym podstawę obliczenia dodatku mieszkaniowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając ponownie sprawę decyzją nr [...] z dnia [...] utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta z dnia [...] Nr [...]. Organ stwierdził, że pomimo trzykrotnego wezwania strona nie przedłożyła zestawienia miesięcznego świadczeń obciążających jego lokal. Ponadto w uzasadnieniu decyzji odwołano się do wydanego w podobnym stanie faktycznym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2004 r. (OSK 674/04). Orzeczeniem tym uchylono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, a w uzasadnieniu stwierdzono, że opłata za gaz nie może być przyjęta do podstawy obliczania dodatku mieszkaniowego i to wbrew stanowisku zawartemu w zaskarżonym wyroku niezależnie od formy rozliczeń za dostawę tego czynnika energetycznego. Skład orzekający organu podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "na charakter prawny opłaty za gaz nie wpływa sposób wyliczenia jej wysokości czy według wskazań indywidualnego licznika w lokalu, czy w formie ryczałtu lub w inny sposób, ale kryterium decydującym o zaliczeniu określonych opłat do podstawy obliczania dodatku mieszkaniowego jest tylko ich charakter prawny, to znaczy wymienienie lub nie w przepisach rozporządzenia określających rodzaje wydatków, które brane być mogą do podstawy obliczenia przedmiotowego dodatku". Z uwagi na powyższe organ uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami prawa i wykładnią sądu administracyjnego. Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, D. O. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego powyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że sprawa dodatku mieszkaniowego za okres od 1 września 2002 r. do 28 lutego 2003 r. była przedmiotem rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który wyrokiem z dnia 11 lutego 2004 r. sygn. akt 3 II SA/Lu 1634/02 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Orzeczenie Sądu może być poddane kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w trybie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji w tej konkretnej sprawie wiążąca staje się wykładnia przyjęta przez Naczelny Sąd Administracyjny w jego orzeczeniu; wykładnią tą jest związany Wojewódzki Sąd Administracyjny przy ponownym rozpoznaniu tej konkretnej sprawy (art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Jeżeli nie została wszczęta procedura weryfikacji orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, to orzeczenie takie staje się prawomocne i organy administracji są zobowiązane do stosowania prawa i wskazań co do dalszego postępowania zgodnie z oceną dokonaną przez ten Sąd. Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 ustawy powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem ciążący na organie administracji obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w orzeczeniu Sądu może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 lutego 1998 r. III RN 130/97 OSP 1999, z. 3, poz. 101 z glosą B. Adamiak, tamże, s. 263 i in. wyroki: NSA z dnia 22 września 1999 r., I SA 2019/98, ONSA 2000, nr 3, poz. 129, NSA w Rzeszowie z dnia 1 października 2001 r., SA/Rz 434/00, Palestra 2000, nr 9-10, s. 199). W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wyjaśniło w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego oraz nie zastosowało się do oceny prawnej przedstawionej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2004 r. sygn. akt 3 II SA/Lu 1634/02. Z naruszeniem art. 7, 9 kpa organ administracji nie przyczynił się w niezbędnym zakresie do usunięcia stwierdzonych wątpliwości i dostatecznego wyjaśnienia przedmiotu sprawy. Przerzucił zaś ciężar dowodu na stronę postępowania i to jej nakazał ustalić, czy i jakiego rodzaju opłata za gaz stanowiła podstawę do wyliczenia wysokości dodatku mieszkaniowego za okres od 1 września 2002 r. do 28 lutego 2003 r. Nadto organ w rozstrzygnięciu swoim nie uwzględnił zmienionych przepisów materialnoprawnych stanowiących podstawę obliczania dodatku mieszkaniowego. Otóż w dniu 8 października 2004 r. została uchwalona ustawa o zmianie ustawy o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 240 poz. 2406). Nadała ona nowe brzmienie art. 6 ust. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Zgodnie z treścią tego przepisu wydatkami poniesionymi przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy, włączonymi do podstawy obliczenia dodatku mieszkaniowego są: 1) czynsz; 2) opłaty związane z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości w częściach przypadających na lokale mieszkalne w spółdzielni mieszkaniowej; 3) zaliczki na koszty zarządu nieruchomością wspólną; 4) odszkodowanie za zajmowanie lokalu bez tytułu prawnego; 5) inne niż wymienione w pkt. 1-4 opłaty za używanie lokalu mieszkalnego; 6) opłaty za energię cieplną, odbiór nieczystości stałych i płynnych; 7) wydatek stanowiący podstawę obliczenia ryczałtu na zakup opału. Dodany do ustawy został art. 6 ust. 4a, zgodnie z którym nie stanowią wydatków uwzględnionych przy obliczeniu podstawy dodatku mieszkaniowego wydatki poniesione z tytułu ubezpieczeń, podatku od nieruchomości, opłat za wieczyste użytkowanie gruntów, opłat za gaz przewodowy i energię elektryczną dostarczonych do lokalu mieszkalnego (domu jednorodzinnego) na cele bytowe. Ustawa z dnia 8 października 2004 r. weszła w życie 23 listopada 2004 r. Jednakże zgodnie z jej art. 3 do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem 23 listopada 2004 r. stosuje się przepisy dotychczasowe. A więc także przepis art. 6 ust. 4 w dotychczasowym brzmieniu. Przepis ten, jak i przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156 poz. 1817 z 2001 r.) stanowiły podstawę merytorycznego rozstrzygnięcia decyzji pierwszoinstancyjnej z dnia 16 sierpnia 2002 r. Decyzję tę Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia [...] utrzymało w mocy nie zważając na fakt, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 1 lutego 2005 r. w sprawie sygn. U 14/02 ogłoszonym w Dz. U. z 2005 r. Nr 25 poz. 216 z dnia 11 lutego 2005 r. uznał, że po 1. "§ 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156 poz. 1817) w zakresie, w jakim wyłącza ubezpieczenie, podatek od nieruchomości i opłaty za wieczyste użytkowanie gruntów stanowiących podstawę obliczenia dodatku mieszkaniowego i w zakresie, w jakim znajduje zastosowanie do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem 23 listopada 2004 r.: a) jest niezgodny z art. 6 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71 poz. 734, z 2002 r. Nr 216 poz. 1826 oraz z 2003 r. Nr 203 poz. 1066) w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 8 października 2004 r. o zmianie ustawy o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 240 poz. 2406) oraz z art. 92 ust. 1 zd. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; b) jest zgodny z art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy powołanej w punkcie 1a. Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji orzeczenia Trybunału mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Z kolei art. 190 ust. 3 zd. 1 Konstytucji stanowi, że orzeczenie Trybunału wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. W świetle przepisów konstytucyjnych wyrok Trybunału stwierdzający niezgodność badanego przepisu z konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą pociąga za sobą utratę mocy obowiązującej tego przepisu. Jeżeli Trybunał stwierdzi, że badany przepis jest niezgodny z aktem wyższego rzędu w określonym zakresie, przepis ten traci moc obowiązującą w zakresie wskazanym w sentencji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w swoim rozstrzygnięciu w ogóle nie ustosunkowało się do kwestii będącej przedmiotem rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego. Dlatego, przy braku zestawienia miesięcznych świadczeń obciążających lokal mieszkalny skarżącego nie wiadomo, czy opłata za wieczyste użytkowanie gruntów, ubezpieczenie i podatek od nieruchomości stanowiły podstawę do obliczenia dodatku mieszkaniowego za okres od 1 września 2002 r. do 28 lutego 2003 r. Powyżej przedstawione uchybienia popełnione przez organ II instancji przy wydawaniu decyzji w przedmiotowej sprawie, a przede wszystkim niezastosowanie się przy ponownym rozpoznaniu sprawy do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowań wyrażonych w poprzednim orzeczeniu Sądu, a także naruszenie przepisów materialnoprawnych będących podstawą ustalenia wysokości dodatku mieszkaniowego skutkowały uchyleniem zaskarżonej decyzji. Sąd wydając orzeczenie w sprawie niniejszej był świadomy, że w stosunku do skarżącego wystąpiło uchybienie w doręczeniu mu zawiadomienia o ostatnim terminie rozprawy. Jednakże uchybienie to nie pozbawiło strony możności faktycznego działania w całym postępowaniu przed sądem. Również zwrócić uwagę należy na treść art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną; ma obowiązek rozpatrywać sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego. Oznacza to, że sąd może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wniósł o jego uchylenie (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 1998 r., II SA 915/97 i 919/97, OSP 1999, z. 4, poz. 79 oraz A. Kabat w Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi", str. 319, Zakamycze 2005). Właśnie w niniejszej sprawie Sąd orzekał, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, bowiem D. O. w swoim piśmie procesowym skierowanym do Sądu ogólnie wyraził niezadowolenie z decyzji podjętej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Dlatego zdaniem Sądu uchybienie wykazane powyżej nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia oraz nie pozbawiało strony możności obrony jego prawa w postępowaniu przed Sądem. Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji wyroku.