III SA/Lu 402/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Robert Hałabis Sędzia NSA Jerzy Marcinowski Protokolant Starszy asystent sędziego Małgorzata Olejowska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 28 maja 2019r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Dyrektora Zakładu Karnego z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję personalną Dyrektora Aresztu Śledczego w L. z dnia [...] stycznia 2018r., nr [...]. III SA/Lu 402/18 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2018 r. (nr [...]) Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 218 ust. 1 pkt 4 i ust. 4 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2017 r. poz. 631, z późn. zm.) – utrzymał w całości w mocy decyzję personalną nr [...] Dyrektora Aresztu Śledczego w L. z dnia [...] stycznia 2018 r. (nr [...]) o zwolnieniu plut. P. K. z dniem [...] stycznia 2018 r. ze służby w Służbie Więziennej. Decyzje organów obu instancji zostały wydane w następującym stanie sprawy: W dniu [...] listopada 2017 r. Dyrektor Aresztu Śledczego w L. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zwolnienia plut. P. K. ze służby w Służbie Więziennej z powodu niewywiązywania się z obowiązków służbowych w okresie odbywania służby stałej. Niewywiązywanie się z obowiązków służbowych stwierdzono w dwóch kolejnych i ostatecznych opiniach kierownika działu ochrony (z dnia [...] lutego 2017 r. i [...] sierpnia 2017 r.). Po przeprowadzeniu postępowania w tej sprawie, uwzględnieniu wspomnianych wyżej negatywnych opinii, zastosowanych wobec skarżącego kar dyscyplinarnych (wyznaczenia na niższe stanowisko służbowe oraz obniżenia stopnia) oraz specyficznego charakteru Służby Więziennej, wymagającej dyspozycyjności (o braku dyspozycyjności świadczyła długotrwała nieobecność skarżącego spowodowana chorobą oraz koniecznością osobistego sprawowania opieki nad dzieckiem) orzekające organy uznały, że zasadnym jest zwolnienie skarżącego ze służby w trybie art. 96 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie P. K. wniósł o uchylenie w całości zarówno zaskarżonej decyzji, jak też decyzji personalnej organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: - naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 96 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej, przez błędne zastosowanie tego przepisu w sytuacji, kiedy skarżący faktycznie pełnił służbę w okresie 22 dni pomiędzy wydaniem jednej i drugiej opinii; - art. 7, 77 i art. 80 k.p.a. zw. z art. 218 ust. 4 ustawy o Służbie Więziennej, a także naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego sformułowanych w przepisach art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1 i art. 11 k.p.a., co w efekcie doprowadziło do naruszenia art. 2 Konstytucji RP przez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z fundamentami praworządności w państwie prawnym; - art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. polegające na odmowie zawieszenia postępowania przez organ wydający zaskarżoną decyzję do czasu zakończenia postępowania dyscyplinarnego pomimo, że rozstrzygnięcie w sprawie dyscyplinarnej mogło stanowić zagadnienie mające wpływ na wynik niniejszego postępowania; - art. 75 § 1 w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. polegające na oddaleniu wniosków dowodowych zgłoszonych przez skarżącego, które miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i których przeprowadzenie wykazałoby, że opinie służbowe wydane wobec skarżącego są wewnętrznie niespójne i nielogiczne; - art. 107 § 3 w zw. z art. 8 k.p.a., polegające na nienależytym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ograniczeniu się organu do wyjątkowo ogólnikowego uzasadnienia stanu faktycznego i prawnego, całkowitym przemilczeniu argumentów strony podniesionych w odwołaniu i innych pismach składanych w toku postępowania, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji; - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., przez jego błędne zastosowanie polegające na bezpodstawnym wydaniu przez Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej decyzji utrzymującej w całości w mocy decyzję organu I instancji w sytuacji, gdy na gruncie niniejszej sprawy nie istniały ku temu żadne obiektywne przesłanki prawne. W uzasadnieniu zarzutów i wniosków skarżący argumentował m. in., że w dniu [...] i [...] stycznia 2018 r. na terenie Aresztu Śledczego w L. został pobity i niezależnie od oceny moralnej i prawnokarnej tego zdarzenia, od orzekania w sprawie powinna być wyłączona osoba uczestnicząca w tym zajściu. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm. – dalej jako "p.p.s.a.") polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Sąd uchyla decyzję organu w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Jednocześnie sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Materialnoprawną podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w Służbie Więziennej stanowił art. 96 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1542, z późn. zm.). Z przepisu tego wynika, że funkcjonariusza Służby Więziennej można zwolnić ze służby w przypadku niewywiązywania się z obowiązków służbowych w okresie odbywania służby stałej, stwierdzonego w dwóch kolejnych opiniach, między którymi upłynęło co najmniej 6 miesięcy. Przepis ten (art. 96 ust. 2 pkt 1 ustawy) w zakresie tak określonych przesłanek zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Służbie Więziennej wskazuje, że są to przesłanki fakultatywne. Zatem wydana na jego podstawie decyzja personalna ma charakter uznaniowy, a to oznacza, że organ może, ale nie musi zwolnić funkcjonariusza. Podstawową kwestię przy podejmowaniu decyzji uznaniowej jest prawidłowość dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych, które nie mogą budzić wątpliwości odnośnie tego, czy organ wydający decyzję nie naruszył obowiązujących reguł proceduralnych, obowiązujących przy wydawaniu tego rodzaju rozstrzygnięć. Dwie kolejne negatywne opinie nie zobowiązują więc organu do zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Innymi słowy, przeciwny pogląd prowadziłby do wniosku, że organ musiałyby dokonać obligatoryjnego zwolnienia funkcjonariusza ze służby, a tak w świetle przepisów ustawy o Służbie Więziennej, nie jest. W świetle art. 218 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy, sprawy dotyczące zwolnienia ze służby rozstrzyga się w formie decyzji. Z przepisu art. 218 ust. 4 ustawy o Służbie Więziennej wynika, że do spraw, o których mowa w ust. 1 (w tym zwalniania ze służby) stosuje się wprost - czyli bezpośrednio - przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm. – dalej jako "k.p.a."), a te wprowadzają określone wymogi proceduralne, jakie muszą być spełnione przy załatwianiu tego rodzaju spraw przez organ administracji publicznej. Takim organem jest Dyrektor Aresztu Śledczego (co wynika z art. 7 pkt 3 ustawy o Służbie Więziennej) oraz Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej (art. 7 pkt 2 cyt. ustawy). Z akt sądowych oraz akt administracyjnych wynikało, że podjęcie w dniu [...] stycznia 2018 r. decyzji personalnej nr [...] o zwolnieniu skarżącego z dniem [...] stycznia 2018 r. ze służby więziennej (pełnionej w Areszcie Śledczym w L.) nastąpiło w okolicznościach, których nie można było pominąć – przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji z dnia [...] maja 2018 r., wydanej przez Dyrektora Okręgowy Służby Więziennej. Okoliczności te związane były z ostrym konfliktem, w jakim znalazł się skarżący nie tylko z Zastępcą Dyrektora Aresztu (ppłk M. S. ), ale także Dyrektorem tego Aresztu (ppłk A. F.), który w imieniu organu był autorem decyzji wydanej w pierwszej instancji. Można przyjąć, że naocznym świadkiem zdarzenia z dnia [...] stycznia 2018 r. (napaści na Zastępcę Dyrektora Aresztu Śledczego w L. przez skarżącego i zepchnięcie go ze schodów mógł być Dyrektor Aresztu Śledczego w L., ppłk A. F... Wynika to głównie z wyjaśnień i wniosków dowodowych składanych przez skarżącego. Do tego zdarzenia i jego znaczenia dla kwestii prawidłowości zaskarżonej decyzji nawiązuje strona w uzasadnieniu wniosków i zarzutów skargi (str. 3), gdzie skarżący mówi o z góry powziętym zamiarze zwolnienia go ze służby, o pobiciu w dniu [...] stycznia 2018 r. na terenie Aresztu Śledczego w L., w tym przez Dyrektora Aresztu. Znamienną w tej sytuacji była kwestia wyłączenia Dyrektora Aresztu Śledczego w L., jak i wszystkich pracowników "biorących udział w pobiciu i szykanowaniu" od udziału w postępowaniu administracyjnym (wszczętym w dniu [...] listopada 2017 r. w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby). Skarżący zarzuca, że rozpoznanie jego sprawy nastąpiło w sposób niezgody z fundamentalnymi zasadami praworządności. Podnosi, że naruszono przepisy art. 6, art. 7 , art. 8, art. 10, art. 11 oraz art. 2 Konstytucji RP (zasadę demokratycznego państwa prawnego). W odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący wnosił o wyłączenie organu, który wydał tę decyzję (k. 147 akt adm.) oraz pracowników tego organu. Z uwagi na opisywany konflikt i ingerowanie przełożonego w życie prywatne skarżącego (k.151 akt adm.), pobicia skarżącego w dniu [...] i [...] stycznia 2018 r. (k. 152 akt adm.) strona domagała się wyznaczenia innego organu do rozpoznania sprawy. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w swoich rozważaniach przemilczał to zagadnienie. W orzecznictwie sądów administracyjnych sygnalizuje się, że obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę - w ramach uzasadnienia podjętego orzeczenia - jest ustosunkowanie się do wszystkich okoliczności podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Odzwierciedlenie tego obowiązku winno znaleźć się w uzasadnieniu orzeczenia. Brak odniesienia się przez organ rozstrzygający sprawę do podnoszonych przez stronę kwestii stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonego orzeczenia. Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez stronę za istotne dla sposobu załatwienia sprawy lub czyni to ogólnikowo, uchybia swym obowiązkom wynikającym z art. 8 i art. 11 k.p.a. w sposób, który ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż sprawa nie zostaje załatwiona zgodnie z wynikającymi z tych przepisów zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego. Nie ustosunkowanie się do zarzutów narusza przepis art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 9 stycznia 2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 561/17). Obowiązkiem organu przy sporządzaniu uzasadnienia decyzji jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania, w tym odpowiednie odniesienie się do nich w ramach przepisów prawa materialnego, które znajdują zastosowanie w sprawie lub na które strona się powołuje. Nie wykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (tak WSA w Łodzi w wyroku z dnia 17 sierpnia 2017 r. sygn. akt III SA/Łd 280/17). W świetle powyższych rozważań organ odwoławczy powinien był odnieść się do podniesionych w odwołaniu zarzutów i wniosków skarżącego. Zaniechanie tego obowiązku świadczy o braku rozpoznania sprawy w jej całokształcie. Rzeczą Sądu nie było dokonywanie ustaleń odnośnie wszystkich okoliczności faktycznych niniejszej sprawy i wyręczanie organu z tego obowiązku. Powoduje to, że niemożliwą jest w chwili obecnej ocena kwestii ewentualnego wyłączenia od rozpoznania sprawy zwolnienia skarżącego ze służby i dopuszczalności orzekania w tym przypadku przez Dyrektora Aresztu Śledczego w L. (jeżeli był on rzeczywiście świadkiem zdarzenia z dnia [...] stycznia 2018 r.) w świetle przepisów art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 24 § 3 k.p.a. regulujących instytucję wyłączenia pracownika organu. Okoliczności te uszły uwadze organom obu instancji, a jako naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy skutkują uznaniem zarzutów skargi w tej części za uzasadnione, tym bardziej w sytuacji, kiedy decyzje w istocie nie poddają się w pełni sądowej kontroli ich legalności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.), a w oparciu o akta administracyjne nie sposób wiążąco stwierdzić, czy w realiach niniejszej sprawy zaistniała, bądź też nie, podstawa do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.). Ostatni ze wskazanych przepisów określa, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27. Rozpoznając sprawę ponownie, organy uwzględnią powyższe uwagi, co pozwoli na ostateczne rozwianie wątpliwości, czy Dyrektor Aresztu Śledczego w L., który jest w tej sprawie organem właściwym do wydania decyzji w pierwszej instancji, mógł być w tej sprawie reprezentowany przez osobę pełniącą funkcję dyrektora (ppłk A. F.), czy też decyzja organu pierwszej instancji winna zostać podpisana przez inną upoważnioną osobę. Nadto organ dokona dodatkowych ustaleń faktycznych w oparciu o konieczne do przeprowadzenia dowody, które wyeliminują wątpliwości co do wiarygodności tych okoliczności. Z tych też względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżoną decyzję na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ i c/ p.p.s.a. Na podstawie art. 135 p.p.s.a. uchyleniu podlegała również decyzja Dyrektora Aresztu Śledczego w L. z dnia [...] stycznia 2018 r.