III SA/Lu 403/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędziowie: WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant: Asystent sędziego Katarzyna Sugier, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi T. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2019 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania T. S. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Ł., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. P. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. P. z [...] stycznia 2019 r., nr [...] o nałożeniu na Spółkę kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi, pasa powierzchni drogi ulicy [...] oraz ulicy [...] w B. P. w celu prowadzenia robót budowlanych związanych z umieszczeniem w pasie drogowym światłowodowego przyłącza telekomunikacyjnego. Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie sprawy. Decyzją nr [...] z [...] lipca 2018 r. Prezydent Miasta B. P. (dalej jako "organ I instancji") zezwolił T. S. Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. (dalej jako "skarżąca" lub "spółka"), na zlokalizowanie w pasie drogowym ulicy [...] oraz ulicy [...] w B. P., przyłącza telekomunikacyjnego światłowodowego na odcinku od istniejącej studni kablowej zlokalizowanej na działce w obrębie 0002 numer ewidencyjny 766/3 w pasie drogowym ulicy [...] do budynku handlowo-usługowego na działce w obrębie 0002 numer ewidencyjny 503 przy ul. [...] w B. P., przy zachowaniu określonych w decyzji warunków szczególnych, dotyczących umieszczenia w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. We wniosku z [...] lipca 2018 r. skarżąca zwróciła się do Prezydenta Miasta o uzyskanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ulicy [...] oraz ulicy [...] w B. P. w celu zlokalizowania przyłącza telekomunikacyjnego światłowodowego. Prowadzone przez zarządcę drogi postępowanie nie zakończyło się udzieleniem spółce zezwolenia, a jej wniosek organ pierwszej instancji pozostawił bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., ponieważ spółka wezwana do uzupełnienia wniosku, m.in. o zatwierdzony projekt czasowej organizacji ruchu nie przedłożyła żądanych przez organ dokumentów. W toku przeprowadzonej 22 listopada 2018 r. kontroli stanu drogi pasa drogowego ulicy [...] oraz ulicy [...] w B. P. organ pierwszej instancji stwierdził, że nastąpiło zajęcie części pasa drogowego, ulicy [...] i ulicy [...] w B. P. o szerokości 2 m i łącznej długości 440 m, co daje 880 m2 powierzchni zajętej wzdłuż krawędzi jezdni tych ulic - stanowiącej trawnik. Organ ustalił, że w dniach 14-15 listopada 2018 r. spółka, nie czekając na zakończenie postępowania w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, przystąpiła do wykonania prac związanych z umieszczeniem doziemnego przyłącza światłowodowego w pasie drogowym na wyżej wskazanym odcinku, a tym samym zajęła pasy drogowe tych ulic bez zezwolenia zarządcy i wniesienia opłaty, w celu położenia przyłącza telekomunikacyjnego światłowodowego. Decyzją z [...] stycznia 2019 r. organ I instancji wymierzył skarżącej karę w wysokości 17 600 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi łącznie 800 m2 powierzchni pasa drogowego ulicy [...] oraz ulicy [...] w B. P. w celu prowadzenia robót budowlanych związanych z umieszczeniem w pasie drogowym przyłącza telekomunikacyjnego światłowodowego na odcinku od istniejącej studni kablowej zlokalizowanej na działce nr 766/3 w pasie drogowym ulicy [...] do posesji położonej na działce nr 503 przy ulicy [...] w B. P.. Organ wyjaśnił, że w niniejszej sprawie doszło do samowolnego zajęcia pasa drogowego, co uzasadniało wymierzenie kary zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6 tego przepisu. Decyzją z [...] maja 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. P. (dalej jako "organ II instancji" lub "organ odwoławczy") utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wyjaśnił, że zasadą, wynikającą z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, jest zakaz dokonywania w pasie drogowym jakichkolwiek czynności niesłużących drodze i urządzeniom z nią związanym, a mogących powodować ich zniszczenie czy zmniejszenie trwałości, bądź też mogących zagrozić bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zabronione jest m.in. lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych, urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy). Tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydanym w formie decyzji administracyjnej. Organ II instancji odwołując się do treści art. 40 ust. 12 pkt 1 wyżej powołanej ustawy wskazał, że za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia zarządca drogi wymierza karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6 ustawy. Organ odwoławczy wyjaśnił, że wysokość rocznej stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego ustalono na podstawie § 3 uchwały Nr X/102/11 Rady Miasta Biała Podlaska z dnia 5 września 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2011 r. Nr 148, poz. 2428). Kolegium stwierdziło, że decyzja w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego ma charakter związany, co oznacza, że odpowiedzialność ma charakter zobiektywizowany i zależy wyłącznie od spełnienia przesłanek przewidzianych przepisami. W takim przypadku organ nie może badać przyczyn zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, oceniać stopnia winy strony, czy miarkować kary. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji organu I instancji. Zarzuciła naruszenie: 1. art. 85 § 1 k.p.a. i art. 68 § 1 i 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że czynność organu pierwszej instancji z [...] listopada 2018 r. nie stanowi oględzin w rozumieniu k.p.a., tylko "rutynową kontrolę pasa drogowego", a protokół i notatki z tej czynności nie są dokumentami w rozumieniu k.p.a., podczas gdy czynność ta była wcześniej zaplanowana przez organ pierwszej instancji i została podjęta na skutek zawiadomienia skarżącej; 2. art. 79 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji nakładającej karę pieniężną na podstawie oględzin, protokołu i notatek z oględzin z [...] listopada 2018 r. mimo, że czynność ta została przeprowadzona bez wiedzy i udziału skarżącej i bez uprzedniego zawiadomienia skarżącej o miejscu i terminie przeprowadzenia tej czynności, co spowodowało naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu i dokonanie nieprawidłowego ustalenia, że skarżąca zajęła w dniach 14-15 listopada 2018 r. pas drogowy o wymiarach 2 m x 440 m i łącznej powierzchni 880 m2; 3. art. 40 ust. 12 i 4-6 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 138 § 1 i 2 k.p.a. przez błędne zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy decyzji nakładającej na skarżącą karę pieniężną ustaloną w oparciu o inną niż rzeczywista powierzchnia zajętego pasa drogi; 4. art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 138 § 1 i 2 k.p.a. przez błędne zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy decyzji nakładającej na skarżącą kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, podczas gdy skarżąca zgłosiła do organu kompletny wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i spełniła wszystkie wymogi, jednak na skutek bezprawnego działania organu zezwolenie nie zostało wydane; 5. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 i 2 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji wydanej przedwcześnie, bez podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, mimo zakwestionowania przez skarżącą bezprawnych oględzin dokonanych przez organ pierwszej instancji, co spowodowało błędne ustalenie powierzchni zajętego pasa drogowego; 6. art. 8 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 i 2 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji w sprawie, w której organ pierwszej instancji "przeprowadził postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej", prowadząc oględziny bez zawiadomienia, wiedzy i udziału skarżącej. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że szerokość zajętego pasa wyniosła około 0,2 m dzięki zastosowanie mniejszych rozmiarów sprzętu kopiącego. Biorąc pod uwagę rzeczywistą szerokość i długość zajętego pasa drogowego skarżąca wyliczyła, że wysokość kary za zajęcie pasa drogowego za dwa dni powinna wynieść 880 zł, a nie 17600 zł. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 z późn. zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa" oraz przepisów postępowania. W myśl przepisu art. 40 ust. 1 ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie zajęcia pasa drogowego i dacie wydania zaskarżonej decyzji, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 40 ust. 2 ustawy, zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym, 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam oraz 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (ust. 3). Stosownie natomiast do art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, przewidzianej za zajęcie pasa drogowego za zezwoleniem. W rozpoznawanej sprawie fakt zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi jest bezsporny. Skarżąca powiadomiła organ pismem z 13 listopada 2018 r., (przesłanym w tym dniu pocztą elektroniczną), że w dniach 14-15 listopada 2018 r. przystępuje do wykonywania prac związanych z budową doziemnego przyłącza światłowodowego (k. 61 akt adm.). Fakt zajęcia pasa drogowego w związku z wykonywaniem robót budowlanych, stwierdzony został w dniu 15 listopada 2018 r. przez pracowników Straży Miejskiej w B. P. (k. 68 akt adm.). Na okoliczność tę w tym samym dniu sporządzona została notatka służbowa. Natomiast [...] listopada 2018 r. przeprowadzona została kontrola stanu drogi pasa drogowego ulicy [...] oraz ulicy [...], która potwierdziła zajęcie pasa drogowego. Kontrolujący stwierdzili, że w pasie drogowym wymienionych ulic prowadzone były roboty budowlane. Podczas kontroli wykonana została dokumentacja fotograficzna (k. 62-80 akt adm.) oraz załącznik w postaci mapy z naniesionymi wymiarami zajętego pasa drogowego (k. 81 akt adm.). Zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym to pasie zlokalizowana jest droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Drogą jest - zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy - budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Część drogi przeznaczona do ruchu pojazdów to jezdnia (art. 4 pkt 5), natomiast część drogi przeznaczoną do ruchu pieszych to chodnik (art. 4 pkt 6). Ulicą w rozumieniu ustawy jest droga na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy (art. 4 pkt 3). Z treści art. 4 pkt 22 tej ustawy wynika, że zieleń przydrożna to roślinność umieszczona w pasie drogowym, mająca na celu w szczególności ochronę użytkowników drogi przed oślepianiem przez pojazdy nadjeżdżające z kierunku przeciwnego, ochronę drogi przed zawiewaniem i zaśnieżaniem, ochronę przyległego terenu przed nadmiernym hałasem, zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby. W skład pasa drogowego wchodzi zatem, nie tylko droga, ale także chodnik oraz pas zieleni oddzielający drogę od chodnika. W postępowaniu przed organem odwoławczym do akt dołączony został ponadto wypis z rejestru gruntów oraz kopia mapy zasadniczej, na której zaznaczony został przebieg pasa drogowego z uwzględnieniem lokalizacji poszczególnych działek w obrębie ulicy [...] i ulicy [...] (k.104 akt administracyjnych). Usytuowanie pasa drogowego zostało zatem potwierdzone urzędowym dokumentem geodezyjnym. Z protokołu kontroli dokonanej [...] listopada 2018 r. wynika, że szerokość zajętego pasa wynosiła 2 m, natomiast długość – 440 m (k. 82 akt adm.). W ocenie sądu ustalenie powierzchni zajętego pasa drogowego jest prawidłowe, znajduje bowiem potwierdzenie w materiale dowodowym sprawy, zgromadzonym i ocenionym zgodnie z wymogami określonymi w przepisach art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, że powierzchnia zajętego pasa drogowego była inna niż wskazana przez organ. Na żadnym etapie postępowania skarżąca nie przedstawiła dowodów potwierdzających dokonanie błędnych ustaleń przez organ w powyższym zakresie. Nie został przedstawiony jakikolwiek dowód potwierdzający, fakt zajęcia pasa drogowego o mniejszej powierzchni. Skarżąca miała możliwość zgłoszenia wszelkich dowodów na tę okoliczność. Przystępując do robót budowlanych w pasie drogowym przed zakończeniem postępowania w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, powinna była skarżąca liczyć się możliwością wymierzenia kary za zajęcie pasa bez zezwolenia. Mogła zatem dokumentować przebieg prac, a w szczególności wykonać dokładne pomiary zajętej części pasa drogowego i zgromadzić dokumentację fotograficzną. Organ dokonał dokładnych pomiarów zajętego pasa drogowego i wykonał zdjęcia obrazujące stan pasa po wykonaniu robót. Skarżąca nie przedstawiła natomiast żadnego dowodu, który mógłby podważyć wyniki pomiarów wykonanych przez organ. Całkowicie nieuzasadnione jest powoływanie się przez skarżącą na harmonogram prac. Skarżąca nie przedstawiła bowiem żadnego dowodu na okoliczność, że prace wykonywane były zgodnie z tym harmonogramem oraz że zajęta część pasa drogowego miała wymiary wskazane w harmonogramie. To rzeczą skarżącej było przedstawienie dokumentacji robót, z której wynikałoby, że prace prowadzone były etapami, na odcinkach wskazanych w harmonogramie. Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia przez organ przepisów art. 85 § 1 oraz art. 68 § 1 i 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że czynność organu pierwszej instancji z [...] listopada 2018 r. nie stanowi oględzin w rozumieniu k.p.a. Z akt sprawy wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że kwestionowana przez skarżącą czynność stanowiła kontrolę dokonaną na podstawie art. 20 pkt 10 ustawy o drogach publicznych, a nie oględziny, przewidziane w art. 85 § 1 k.p.a. Kontrola ta i sporządzony na jej podstawie protokół stanowiły wystarczającą podstawę do dokonania ustaleń w sprawie niniejszej. Jak już wyjaśniono, fakt zajęcia pasa drogowego jest bezsporny i został stwierdzony także przez pracowników Straży Miejskiej. Z przepisów ustawy o drogach publicznych nie wynikał obowiązek zawiadamiania skarżącej o kontroli. Bez znaczenia jest też okoliczność, z jakiego powodu uprawniony organ dokonał kontroli, w szczególności zaś dla uznania wyników kontroli za wiarygodne nie ma znaczenia podnoszona przez skarżąca okoliczność, że nie była to okresowa, rutynowa kontrola, lecz kontrola dokonana na skutek zawiadomienia przez skarżącą o przystąpieniu do robót budowalnych w pasie drogowym. W konsekwencji bezpodstawne są także zarzuty naruszenia art. 79 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji nakładającej karę pieniężną na podstawie oględzin, protokołu i notatek z oględzin z [...] listopada 2018 r. mimo, że czynność ta została przeprowadzona bez wiedzy i udziału skarżącej i bez uprzedniego zawiadomienia skarżącej o miejscu i terminie przeprowadzenia tej czynności. W ocenie sądu wymienione dowody, szczegółowo omówione w zaskarżonej decyzji, dawały organom wystarczającą podstawę do dokonania ustaleń w sprawie i wymierzenia skarżącej opłaty za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia. Kara za zajęcie pasa drogowego wymierzona została w wysokości przewidzianej w ustawie w art. 40 ust. 12, zgodnie ze stawkami określonymi w Uchwale Rady Miasta Biała Podlaska z dnia 5 września 2011 r. w sprawie wysokości stawek za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych zaliczonych do kategorii: dróg krajowych, dróg wojewódzkich, dróg powiatowych i dróg gminnych, których zarządcą jest Prezydent Miasta Biała Podlaska, na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Stosownie do art. 40 ust. 4 opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. Sąd nie podziela zarzutów podnoszonych w skardze, które w istocie rzeczy nie dotyczą zgodności z prawem wydanej decyzji, ale okoliczności mających w ocenie skarżącej usprawiedliwić zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Skarżąca podnosi, że złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, jednak organ przewlekle prowadził postępowanie, a następnie bezpodstawnie pozostawił ten wniosek bez rozpoznania, mimo że skarżąca przedstawiła wszystkie wymagane prawem dokumenty. Należy więc w pierwszej kolejności wyjaśnić, że skarżąca mogła wnieść do organu wyższej instancji ponaglenie w trybie art. 37 § 1 k.p.a., a następnie skargę do sądu administracyjnego na bezczynność organu. Niedopuszczalne było natomiast zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Podkreślić należy, że odpowiedzialność za zajmowanie pasa drogowego bez zezwolenia jest niezależna od jakichkolwiek innych okoliczności, niż te, które zostały wskazane w ustawie o drogach publicznych. Nie ma zatem znaczenia kwestia winy podmiotu dopuszczającego się zajęcia pasa drogowego, czy też innych czynników, które mogły mieć na to wpływ. Odpowiedzialność z tego tytułu ma charakter obiektywny. Samo stwierdzenie zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia zobowiązuje właściwy organ do wszczęcia w tej sprawie postępowania i wydania decyzji nakładającej karę pieniężną. Postępowanie w rozpoznawanej sprawie nie było prowadzone z naruszeniem art. 8 k.p.a., zobowiązującego organy administracji publicznej do prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i kierowania się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Zarzuty skarżącej dotyczące przerzucania na stronę skutków błędów popełnionych przez organy są całkowicie nieuzasadnione. Kwestionując działania organu w sprawie o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, skarżąca nie skorzystała z przysługujących jej środków prawnych, dopuściła się natomiast działania samowolnego i bezprawnego. Powoływanie się przez skarżącą na ważną decyzję zezwalającą na lokalizację przyłącza jest nieuzasadnione. Decyzja ta nie uprawniała skarżącej do rozpoczęcia robót mających na celu umieszczenie w pasie drogowym przyłącza, o czym skarżąca wiedziała. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.).