III SA/Lu 404/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2008 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M.O. na pismo Wojewody z dnia [...] sierpnia 2008r., znak [...], w przedmiocie wprowadzenie zmian w dowodzie osobistym postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia 29 września 2008r. pełnomocnik M.O. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na pismo Kierownika Oddziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców Urzędu Wojewódzkiego działającego z upoważnienia Wojewody z dnia [...] sierpnia 2008r., znak [...] oraz poprzedzające je pismo Wójta Gminy z dnia [...] września 2007r., dotyczące niewłaściwego adresu zamieszkania w dowodzie osobistym skarżącej. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Pismem z dnia 4 września 2007r., skierowanym do Urzędu Gminy, M.O. zwróciła się wyjaśnienie sprawy jej dowodu osobistego, podnosząc iż w dowodzie został wpisany błędny adres zameldowania. W odpowiedzi Wójt Gminy pismem z dnia 12 września 2007r., znak [...] poinformował skarżącą, iż dowód osobisty został wydany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W oparciu o posiadaną przez organ dokumentację – w szczególności rejestr mieszkańców, system informatyczny oraz kartę osobową mieszkańca ustalono, że M.O. jest zameldowana na pobyt stały w miejscowości A. nr [...], taki zatem numer został prawidłowo wpisany w dowodzie osobistym, w wyniku weryfikacji wniosku o wydanie dowodu z danymi zawartymi w dokumentacji, jaką dysponuje organ. Skarżąca pismem z dnia 8 listopada 2007r. zażądała rozpoznania sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, organ ten zaś, postanowieniem z dnia [...] listopada 2007r. przekazał wniosek M.O. do rozpatrzenia Wojewodzie jako organowi właściwemu. Wojewoda odpowiadając na pismo M.O. w sprawie zamieszczenia jej zdaniem nieprawidłowego wpisu w dowodzie osobistym stwierdził, iż z prowadzonego przez Urząd Gminy rejestru stałych mieszkańców wynika, iż Pani O. jest zameldowana na pobyt stały od dnia 17 lutego 1930r. pod adresem A. i nie miało miejsca uchylenie czynności zameldowania Pani O. na pobyt stały pod tym adresem ani też nie doszło do wydania decyzji w przedmiocie uchylenia tego meldunku. W tych okolicznościach należy uznać, że organ wydający dowód osobisty jest związany dokonanym wcześniej zameldowaniem i bez wzruszenia prawidłowości dotychczasowego zameldowania, nie może ono być kwestionowane i podważane. Pismem z dnia 22 stycznia 2008r. pełnomocnik M.O. wniósł do Wójta Gminy o niezwłoczne wyjaśnienie sprawy dotyczącej wydania M.O. dowodu osobistego, w którym został wpisany niewłaściwy adres zameldowania i wpisania w nim właściwego adresu zameldowania, tj. A. Nr [...], zgodnie z istniejącym stanem faktycznym. W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącej podniósł m.in., że budynek w którym mieszka stale skarżąca, położonego na działce Nr [...], jest oznaczony numerem [...] i taki wpis winien widnieć w dowodzie osobistym. W odpowiedzi Wójt Gminy stwierdził, iż sprawa wpisu w dowodzie osobistym M.O. została w pełni wyjaśniona w piśmie Wojewody z dnia 10 grudnia 2007r., co oznacza, że sprawa jest ostatecznie załatwiona. W dniu 21 kwietnia 2008r. pełnomocnik skarżącej złożył kolejny wniosek do Wojewody, w którym zażądał wyjaśnienia sprawy adresu miejsca zameldowania M.O. i wydania decyzji w tej sprawie. W odpowiedzi Wojewoda wskazał, iż sprawa adresu miejsca zameldowania M.O. została już wyjaśniona w piśmie z 10 grudnia 2007r., a żądanie wydania w sprawie decyzji nie ma podstaw prawnych, gdyż ustawa z 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych nie przewiduje w takiej formy załatwienia sprawy wpisu danych do dowodu osobistego. Dnia 21 lipca 2008r. pełnomocnik skarżącej złożył kolejne pismo do Wojewody, stwierdzając, iż dotychczasowe odpowiedzi na kierowane przezeń pisma nie stanowią właściwego wyjaśnienia w przedmiotowej sprawie. Pismem z dnia 26 sierpnia 2008r. wydanym z upoważnienia Wojewody poinformowano pełnomocnika skarżącej, iż organ podtrzymuje w całości stanowisko zawarte we wcześniejszych pismach kierowanych do skarżącej i jej pełnomocnika. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, w której jako przedmiot zostało wskazane pismo Wojewody z dnia 26 sierpnia 2008r. oraz pismo Wójta Gminy z 12 września 2007r. pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie obydwu pism. Zarzucił organom administracji publicznej naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną interpretację art. 9 ust. 2a i 2b ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych oraz naruszenie prawa procesowego poprzez niedopełnienie obowiązków spoczywających na organach administracji publicznej z mocy art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez pominięcie i nieustosunkowanie się do zebranych w sprawie dowodów. Pełnomocnik powtórzył w uzasadnieniu swoje wcześniejsze stwierdzenie, iż wbrew zapisowi w dowodzie osobistym, budynek, w którym mieszka stale skarżąca, jest oznaczony numerem [...]. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał w całości stanowisko zawarte w zaskarżonym piśmie i wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Zakres kognicji sądu administracyjnego wyznacza art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm., dalej jako: p.p.s.a.), który wskazuje, jakie akty i czynności organów administracji publicznej podlegają kontroli sądu administracyjnego. Katalog tych aktów i czynności jest następujący: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Skoro treść art. 3 § 2 wyznacza przedmiotowy zakres kompetencji sądu administracyjnego do kontroli legalności działań administracji publicznej, skarga mająca za przedmiot akt nie wymieniony w katalogu zwartym w tym przepisie musi być uznana za niedopuszczalną. Pełnomocnik skarżącej wskazał jako przedmiot skargi pismo Kierownika Oddziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców Urzędu Wojewódzkiego działającego z upoważnienia Wojewody z dnia [...] sierpnia 2008r., znak [...] oraz poprzedzające je pismo Wójta Gminy z dnia 12 września 2007r., dotyczące niewłaściwego adresu zamieszkania w dowodzie osobistym skarżącej. Ocena dopuszczalności skargi przy tak określonym jej przedmiocie, wymaga ustalenia, jaki charakter mają wskazane pisma. Z pewnością pismom tym nie można przypisać charakteru decyzji administracyjnej. W świetle ugruntowanego stanowiska zarówno doktryny, jak i orzecznictwa decyzja administracyjna stanowi władcze i jednostronne oświadczenie woli organu administracji publicznej, rozstrzygające indywidualną, konkretną sprawę z zakresu administracji publicznej, skierowane do indywidualnego, konkretnego adresata spoza struktury ustrojowej administracji publicznej, wydane na podstawie przepisów powszechnie obowiązującego prawa, w formie określonej przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w celu wywołania określonych skutków prawnych. Istotny jest również kolejny niekwestionowany pogląd doktryny i orzecznictwa, że organ może rozstrzygać sprawy w drodze decyzji administracyjnej, tylko mając do tego wyraźne upoważnienie w przepisach prawa. Odnosząc te uwagi do pism będących przedmiotem skargi trzeba stwierdzić, że w żadnym wypadku nie mogą być one uznane za decyzję administracyjną. Treścią tych pism nie jest władcze i jednostronne rozstrzyganie o sytuacji prawnej ich adresata, lecz jedynie poinformowanie skarżącej, że organ nie widzi podstaw prawnych do zakwestionowania czynności polegającej na dokonaniu wpisu w dowodzie osobistym. Oczywiście sposób sformułowania odpowiedzi na żądanie skierowane wobec organu nie może przesądzać o charakterze podjętej czynności – wadliwe sformułowanie rozstrzygnięcia sprawy nie odpowiadające wymogom formalnym decyzji administracyjnej może być uznane za taką decyzję, lecz tylko w sytuacji, kiedy przepis prawa przewiduje taką formę rozstrzygnięcia o żądaniu strony. Tymczasem żaden przepis ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006r., Nr 139, poz. 993, z późn. zm.) nie daje podstaw do rozstrzygania w drodze decyzji administracyjnej spraw związanych z zamieszczaniem danych w dowodach osobistych i wydawaniem tych dokumentów. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko wyrażone w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 31 października 1991 r. (III AZP 6/91, OSNC 1992/4/51), w świetle którego wpis w dowodzie tożsamości o zameldowaniu lub wymeldowaniu nie jest decyzją administracyjną; stanowi potwierdzenie dopełnienia obowiązku meldunkowego. Kwestie wpisu danych w dowodzie osobistym mają zatem charakter czynności materialno technicznej, nie są rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej. W tym stanie rzeczy wniesienie skargi na pismo zawierające jedynie informację co do prawidłowości dokonania czynności materialno-technicznej, przy braku podstaw do rozstrzygania tej kwestii w drodze decyzji administracyjnej, musi skutkować uznaniem takiej skargi za niedopuszczalną. W ocenie sądu zasadne jest dokonanie oceny, czy istnieje możliwość przyjęcia, iż przedmiotem skargi była w rzeczywistości czynność materialno-techniczna polegająca na zamieszczeniu danych w dowodzie osobistym. Taka czynność mogłaby zostać uznana za dopuszczalny przedmiot skargi na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jako inna niż decyzja lub postanowienie czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższa zmiana "kwalifikacji" przedmiotu skargi, o ile w ogóle dopuszczalna wobec jasno określonego przedmiotu skargi, na dodatek dokonanego przez pełnomocnika będącego adwokatem, a więc z założenia profesjonalistą, nie zmieniłaby niczego jeżeli chodzi o dopuszczalność wniesienia skargi. Warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest co do zasady uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Z kolei jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a., można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 p.p.s.a.). Jeżeli nawet przyjąć, iż przedmiotem skargi jest w rzeczywistości czynność materialno-techniczna polegająca na wpisaniu danych odnośnie zameldowania do dowodu osobistego, skargę w niniejszej sprawie należy uznać za niedopuszczalną ze względu na niedopełnienie wymogów, o których mowa w art. 54 § 3 p.p.s.a. Skarga na taką czynność powinna zostać poprzedzona wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa, przy czym wezwanie to powinno nastąpić w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżąca dowiedziała się lub mogła dowiedzieć się o podjęciu czynności. Ponadto trzeba zwrócić uwagę na treść art. 53 p.p.s.a., wyznaczającego termin wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W świetle § 2 tego przepisu w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. W ocenie Sądu okoliczności badanej sprawy w żaden sposób nie pozwalają na przyjęcie, iż skarżąca dopełniła warunków wniesienia skargi określonych w art. 52 oraz 53 p.p.s.a. Jeżeli potraktować jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa polegającego na wpisaniu niewłaściwych danych w dowodzie osobistym pismo skarżącej z 4 września 2007r. skierowane do Urzędu Gminy, to należałoby w konkluzji przyjąć, iż skarżąca nie zachowała terminu do wniesienia skargi wynikającego z art. 52 § 2 p.p.s.a. Odpowiedzią na wspomniane pismo skarżącej było pismo Wójta Gminy z 12 września 2007r., a zatem skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, złożona 29 września 2008r. musiałaby zostać uznana za wniesioną z ponad rocznym przekroczeniem terminu. Z kolei pismo pełnomocnika M.O. z dnia 22 stycznia 2008r., w którym wniósł do Wójta Gminy o niezwłoczne wyjaśnienie sprawy dotyczącej wydania M.O. dowodu osobistego, w którym został wpisany niewłaściwy adres zameldowania i wpisania w nim właściwego adresu zameldowania, nie spełniałoby warunku prawidłowego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a., gdyż zostało wniesione ponad rok po tym, gdy skarżąca dowiedziała się o podjęciu skarżonej czynności, a zatem z rażącym przekroczeniem 14-dniowego terminu wskazanego w tym przepisie. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji postanowienia.