III SA/Lu 405/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Protokolant Stażysta Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 26 listopada 2013 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012 oddala skargę. Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR) w R. P. odmówił przyznania M. S. na rok 2012 jednolitej płatności obszarowej (JPO), uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO), uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na pasze uprawianych na trwałych użytkach zielonych (PZ). W uzasadnieniu decyzji wskazano, że przyczyną odmowy przyznania płatności obszarowych były stwierdzone różnice pomiędzy powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych we wniosku o płatności a powierzchnią stwierdzoną w wyniku kontroli, kwalifikującą się do objęcia płatnościami. W odwołaniu od decyzji M. S. powołała się na fakt, że "ustnie" zgłaszała wycofanie z wniosku o płatności jednej z działek o pow. 2,85 ha, a ponadto złożyła oświadczenie, że nie użytkuje tej działki. Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ obszernie przedstawił podstawy prawne oraz przesłanki warunkujące przyznanie płatności objętych wnioskiem strony, jak również zasady kontroli wniosków. Organ podniósł m.in., że przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego Dz. U. z 2012 r., poz. 1164, ze zm.; dalej: ustawa o płatnościach), odchodząc od zasady prawdy obiektywnej, zwalniają organ z obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnień wnioskodawcy do otrzymania pomocy. Jedną z obligatoryjnych przesłanek uzyskania płatności w ramach wsparcia bezpośredniego jest posiadanie gruntów rolnych, przy czym chodzi o cywilnoprawne rozumienie posiadania. Oznacza to, że wnioskodawca nie musi wykazywać, że przysługuje mu prawo do gruntu, a jedynie że faktycznie go posiada. W trakcie kontroli administracyjnej wniosku złożonego przez M. S. wykryto błąd kontroli krzyżowej, dotyczący działki ewidencyjnej nr [...], polegający na tym, że ta sama działka została zgłoszona we wniosku o płatności na rok 2012 przez innego producenta rolnego – S. M. W toku postępowania, w dniu 9 listopada 2012 r. M. S. złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR oświadczenie, w którym stwierdziła, że w roku 2012, na dzień 31 maja 2012 r., nie użytkowała przedmiotowej działki nr [...]. Z kolei S. M. w dniu 8 listopada 2012 r. złożył oświadczenie, że na dzień 31 maja 2012 r. sporną działkę użytkował. Powołując się na stanowisko orzecznictwa sądowego organ stwierdził, że warunkiem uzyskania płatności jest posiadanie gruntów w znaczeniu ich rolniczego użytkowania przez cały rok kalendarzowy. Organ uznał za wiarygodne oświadczenie M. S. z dnia 9 listopada 2012 r. oraz S. M. z dnia 8 listopada 2012 r., stwierdzając, że są one spójne i korelują z pozostałym materiałem zgromadzonym w sprawie. Nie uznał natomiast oświadczenia M. S. z dnia 12 marca 2013 r. w którym powoływała się na fakt użytkowania spornej działki w 2012 r. Zdaniem organu oświadczenie to pozostaje w sprzeczności z oświadczeniem złożonym wcześniej, a ponadto strona nie przedstawiła żadnych dowodów potwierdzających fakt użytkowania działki. W związku z tym sporna działka (działka rolna X), o pow. 2,85 ha została wykluczona z płatności. Ponadto wykluczono z płatności deklarowaną we wniosku działkę D, o pow. 0,07 ha, gdyż nie spełnia ona kryterium obszarowego uznania za działkę rolną na potrzeby przepisów o płatnościach (0,10 ha). W związku z powyższymi ustaleniami, w odniesieniu do jednolitej płatności obszarowej (JPO) powierzchnia zadeklarowana we wniosku wyniosła 17,72 ha, zaś powierzchnia stwierdzona w wyniku kontroli administracyjnej – 11,87 ha. Różnica wyniosła 2,92 ha, co stanowi 24,01% powierzchni stwierdzonej w stosunku do deklarowanej. Przepisy rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE, seria L, nr 316, s. 65, ze zm.) stanowią, że w takiej sytuacji, gdy różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną i stwierdzoną wynosi więcej niż 20%, ale nie przekracza 50%, w odniesieniu do danej grupy upraw nie przyznaje się żadnej pomocy obszarowej. W związku z tym odmówiono stronie przyznania płatności JPO na rok 2012. W odniesieniu do uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na pasze uprawianych na trwałych użytkach zielonych (PZ) organ wskazał, że płatności te przysługują rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej. W związku z powyższym odmówiono również przyznania płatności UPO i PZ. Odnosząc się do argumentów podnoszonych w odwołaniu organ wskazał, że płatności przyznawane są na wniosek rolnika, który ma obowiązek wykazać, że faktycznie posiada grunt. Zadaniem Agencji nie jest rozstrzyganie sporów pomiędzy wnioskodawcami, co należy do właściwości sądów cywilnych. W skardze do sądu administracyjnego M. S. zarzuciła, że organy nie uwzględniły złożonego przez nią zgłoszenia o wycofaniu działki S. M., o pow. 2,85 ha. Ponadto podniosła, że złożone przez nią oświadczenie z 12 marca 2013 r. dotyczyło działek o nr [...] i [...], które dopisała do wniosku, już po złożeniu podstawowego wniosku o dopłaty. W odpowiedzi na skargę Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem organu skarżąca nie kwestionuje ustaleń faktycznych, ale zasady przyznawania płatności, w tym i zasadę wynikającą z rozporządzenia nr 1122/2009, zgodnie z którą jeśli właściwy organ poinformował rolnika o nieprawidłowościach we wniosku, nie są dozwolone poprawki wniosku odnośnie działek, których dotyczą nieprawidłowości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie jest dotknięta wadami prawnymi, które skutkowałyby koniecznością jej uchylenia (stwierdzenia nieważności). Wniosek skarżącej za rok 2012 obejmował trzy rodzaje płatności: jednolitą płatność obszarową, uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych oraz uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni roślin przeznaczonych na pasze uprawianych na trwałych użytkach zielonych. Z treści art. 7 ust. 1 i 1a ustawy o płatnościach wynika, że kluczowymi warunkami przyznania jednolitej płatności obszarowej jest posiadanie danej działki rolnej, objętej wnioskiem o płatność oraz utrzymywanie jej zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym złożono wniosek o płatność. Pozostałe płatności objęte wnioskiem skarżącej (UPO i PZ) są ściśle związane z płatnością JPO. Przyznawane są jedynie tym rolnikom, którzy w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej (art. 7 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o płatnościach). Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem orzecznictwa, na które powołuje się organ, posiadanie gruntów rolnych jako warunek przyznania płatności powinno być interpretowane zgodnie z cywilistycznym rozumieniem tego pojęcia. Istotny jest zatem fakt uprawiania gruntu, posiadania w sensie faktycznym, niezależnie od tytułu prawnego do tego gruntu. Spór w badanej sprawie dotyczy działki rolnej oznaczonej w ewidencji numerem [...], położonej w Gminie C., obręb ewidencyjny N., o pow. 2,85 ha. Skarżąca objęła tą działkę wnioskiem o płatności w efekcie zmiany pierwotnego wniosku, dokonanej w dniu 23 kwietnia 2012 r. (k. 27-29 akt adm.). Działkę oznaczono we wniosku znakiem X i zadeklarowano jako uprawę jabłoń domową. W wyniku tzw. kontroli krzyżowej organy ARiMR wykryły błąd we wniosku w zakresie dotyczącym ww. działki, wynikający z faktu, że tożsama działka została zgłoszona przez innego producenta rolnego – S. M. W związku z tym ustaleniem pismem z dnia 2 listopada 2012 r. organ wezwał skarżącą do złożenia wyjaśnień w tym względzie. W odpowiedzi na wezwanie skarżąca w dniu 9 listopada 2012 r. złożyła korektę wniosku (formularz został wypełniony tylko na pierwszej i ostatniej stronie – k. 47-49 akt adm.) oraz oświadczenie, zgodnie z którym w roku gospodarczym 2012, na dzień 31 maja 2012 r. nie użytkowała działki nr [...]. Skarżąca złożyła w toku postępowania jeszcze jedno oświadczenie – z dnia 12 marca 2013 r., w którym podnosi, że uprawiała działkę o pow. 2,85 ha. Treść oświadczenia nie pozwala jednak ustalić, o jaką działkę chodzi, natomiast w skardze do sądu skarżąca sprecyzowała, że oświadczenie dotyczy innych działek – o nr [...] i [...]. Zarówno w odwołaniu od decyzji organu I instancji, jak i w skardze do sądu administracyjnego skarżąca przyznawała, że nie użytkowała działki [...], zgłaszała jej wycofanie z wniosku, dwukrotnie, najpierw ustnie, potem na piśmie. W skardze zawarte są stwierdzenia, że skarżąca nie wykonywała żadnych prac na tej działce, uzgadniała jedynie ze S. M., że może zebrać w sadzie jabłka. Z treści tych dokumentów wynika, że skarżąca kwestionuje nie sam fakt nieużytkowania działki, który sama przyznaje, lecz fakt nieuwzględnienia wycofania działki z pierwotnego wniosku. Oczywistym jest, że po złożeniu wniosku o płatność może zachodzić konieczność dokonania przez wnioskodawcę korekty, np. z powodu nieużytkowania działki pierwotnie objętej wnioskiem. Na takie zmiany pozwala przytaczane wyżej rozporządzenie nr 1122/2009, zastrzegając jednak konieczność przestrzegania pewnych zasad odnośnie korekt. Po pierwsze, zmiany mogą być notyfikowane właściwym organom rozpoznającym wnioski najpóźniej do dnia 31 maja danego roku kalendarzowego (art. 14 ust. 2). Po drugie, jeśli właściwy organ poinformował już rolnika o nieprawidłowościach w pojedynczym wniosku lub jeśli powiadomił go o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu, jeśli kontrola ta ujawni nieprawidłowości, poprawki nie są dozwolone odnośnie do działek rolnych, których dotyczą nieprawidłowości (art. 14 ust. 3). W badanej sprawie skarżąc powołuje się na ustne zgłoszenie wycofania działki nr [...], nie podaje jednak żadnych szczegółów, kiedy i w jakich okolicznościach miało to nastąpić. Należy też zwrócić uwagę, że sporna działka została dopisana dopiero w wyniku zmiany wniosku (23 kwietnia 2012 r.). Skarżąca wypełniając wniosek powinna być świadoma, jakie działki użytkuje. Zasadnicze wątpliwości budzi sytuacja, w której najpierw skarżąca wpisuje działkę do wniosku (na etapie jego uzupełnienia), a następnie twierdzi, że działkę ta wycofała składając ustne oświadczenie. W aktach sprawy nie ma niczego, co mogłoby potwierdzać, że skarżąca wycofywała działkę wcześniej. W tej sytuacji skuteczne wycofanie działki nastąpiło w wyniku złożenia przez skarżącą oświadczenia z dnia 9 listopada 2012 r. o tym, że spornej działki nie użytkowała. Należy nadmienić, że oświadczenie to zostało złożone dopiero po wezwaniu skarżącej przez organ do złożenia wyjaśnień w związku z wykrytymi w wyniki kontroli krzyżowej nieprawidłowościami. W tej sytuacji należy uznać, że korekta wniosku była już niedopuszczalna, gdyż byłaby sprzeczna z treścią art. 14 ust. 2 i 3 rozporządzenia nr 1122/2009. W tej sytuacji należy zgodzić się z ustaleniami organów odnośnie rozbieżności pomiędzy powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku o płatności a powierzchnią uprawnioną, stwierdzoną w wyniku kontroli administracyjnej. W konsekwencji organy prawidłowo zastosowały art. 58 rozporządzenia nr 1122/2009. Skoro różnica przekraczała 20% a była mniejsza niż 50%, należało odmówić przyznania płatności, zgodnie z art. 58 ust. 2 rozporządzenia. Skoro, jak wyżej wspomniano, płatności UPO i PZ są uwarunkowane przyznaniem jednolitej płatności obszarowej JPO, konsekwencją musiała być odmowa przyznania również i tych płatności. Podnoszone w skardze argumenty dotyczące złej sytuacji finansowej skarżącej nie mogą mieć wpływu na treść decyzji dotyczącej dopłat. Jeszcze raz należy podkreślić, że w momencie dopisywania spornej działki do wniosku o płatność skarżąca powinna być świadoma czy użytkuje ją czy też nie. Mając powyższe na uwadze sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.).