III SA/Lu 408/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędzia WSA Grzegorz Wałejko, Protokolant Stażysta Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 22 października 2013 r. sprawy ze skargi W. B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w L. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...]marca 2013 r., nr [...], odmawiającą W. B. umorzenia należności z tytułu składek wraz z odsetkami na Fundusz Ubezpieczenia Społecznego. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ przywołał treść art. 28 ust. 1, 2 i 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 205, poz. 1585 ze zm.; dalej u.s.u.s.) normującego instytucję umorzenia składek, podnosząc jednocześnie, że może ono nastąpić w sytuacji, gdy nie ma możliwości ich dochodzenia lub gdy strona wykaże, że nie jest w stanie ich opłacić, ponieważ powodowałoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie wynika, że zaległość z tytułu składek została od dnia [...] marca 2013 r. objęta postępowaniem egzekucyjnym prowadzonym przez Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, co świadczy o braku możliwości stwierdzenia całkowitej nieściągalności zadłużenia. Organ ustalił, że wnioskodawczyni jest wdową i prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Z bazy danych Zakładu wynika, że posiada uprawnienie do emerytury i z tego tytułu uzyskuje dochód w wysokości brutto 831,15 zł miesięcznie. Świadczenie obciążone jest zajęciem komorniczym w wysokości 207,78 zł miesięcznie. Wnioskodawczyni określiła koszty związane z leczeniem w kwocie 200 zł miesięcznie, nie wskazała natomiast wysokości wydatków związanych ze stałymi miesięcznymi opłatami dotyczącymi utrzymania. Organ zwrócił uwagę, że informacja zobowiązanej o korzystaniu z pomocy finansowej rodziny w zakresie zakupu żywności, nie została w żaden sposób udokumentowana. Posiadane zadłużenie w Banku Spółdzielczego [...] oraz z tytułu kredytu komercyjnego nawozowego regulowane jest przez skarżącą w łącznej wysokości 300 zł miesięcznie. Zakład uznał, że spełnienie warunków niezbędnych do uzyskania kredytu wskazuje, że wnioskodawczyni posiadała środki finansowe na spłacenie należności, a powoływanie się na konieczność spłaty kredytu w banku stanowi przykład ewidentnego faworyzowania wierzycieli. Dokonując analizy dochodów uzyskiwanych przez zobowiązaną w kontekście ponoszonych wydatków związanych ze stałymi miesięcznymi opłatami Zakład stwierdził, że obciążają one w znacznym stopniu jej budżet, jednak nie mogą stanowić dla Zakładu przesłanki do umorzenia należności z tytułu składek. Organ podkreślił, że uciążliwość i trudność w regulowaniu bieżących zobowiązań jest oczywista i powszechna, a osoba prowadząca działalność pomimo niewątpliwych kłopotów finansowych, musi liczyć się z konsekwencjami zapłaty składek i odsetek, bez względu na wynik prowadzonej działalności gospodarczej. W ocenie Zakładu także argumentacja skarżącej odnosząca się do stanu zdrowia nie może skutkować pozytywnym dla strony rozpatrzeniem wniosku. Przedłożona dokumentacja medyczna niewątpliwie świadczy o problemach zdrowotnych, ale wnioskodawczyni nie przedłożyła dokumentów wskazujących na brak możliwości wykonywania pracy bądź konieczność sprawowania stałej bezpośredniej opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny i tym samym byłaby czasowo pozbawiona możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Organ podniósł także, że decyzją z dnia [...] września 2011 r. określono wysokość podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie zdrowotne. Odwołanie skarżącej od ww. decyzji zostało odrzucone przez Sąd Okręgowy [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Lublinie mocą postanowienia z dnia [...] stycznia 2012 r., co jest równoznaczne z koniecznością opłacania przez zobowiązaną składki na ubezpieczenie zdrowotne z tytułu prowadzonej działalności. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Zakład podkreślił, że decyzje w sprawach umorzenia składek oparte są na uznaniu administracyjnym, co oznacza, że nawet zaistnienie przesłanki całkowitej nieściągalności, czy też ważnego interesu strony, nie musi prowadzić do pozytywnego dla niej rozstrzygnięcia. W skardze W. B. wniosła o uchylenie powyższej decyzji. Podniosła, że jest osobą schorowaną, posiada zadłużenie wobec banków i nie jest w stanie spłacić należności z tytułu składek wraz z odsetkami na Fundusz Ubezpieczenia Społecznego. Podkreśliła, że zadłużenie wobec ZUS powstało ze względu na znikome dochody z działalności gospodarczej. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl przepisu art. 28 ust. 1 u.s.u.s., należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części. Zgodnie natomiast z art. 28 ust. 2 należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem jednak ust. 3a, który stanowi, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. W ustawie nie określono bliżej uzasadnionych przypadków w rozumieniu art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Zgodnie natomiast z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wydanego na podstawie art. 28 ust. 3b u.s.u.s., Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Podkreślić należy, że użycie sformułowania w "szczególności" wskazuje, że nie jest to zamknięty katalog sytuacji, które można uznać za spełniające przesłankę umorzenia składek opisaną w § 3 ust. 1 rozporządzenia in principio, a przechodząc na grunt ogólnego sformułowania z art. 28 ust. 3a ustawy - przesłankę uzasadnionego przypadku. Trzeba w tym miejscu wyraźnie zaznaczyć, że decyzja administracyjna wydana w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy, jeżeli ustalone zostanie zaistnienie przesłanek określonych w art. 28 u.s.u.s. - co nie oznacza jednak, że może być ona dowolna. Uznanie oznacza przyznanie organowi administracji przy podejmowaniu decyzji pewnego stopnia swobody, pozwalającej na wybór spośród kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięć tego, który organ uważa za najbardziej właściwy. Od oceny organu zależy więc, czy wydana zostanie decyzja umarzająca należność w całości lub w części. Cechą specyficzną instytucji uznania jest to, że decyzja wydana w tym trybie nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia celowości. Nie oznacza to jednak wyłączenia decyzji uznaniowych całkowicie spod kontroli sądowej. W orzecznictwie podkreśla się, że kontrola legalności decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego dotyczy prawidłowości postępowania organu administracji, poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności kontrola ta polega na sprawdzeniu, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zgodnie z regułami postępowania zawartymi w przepisach art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.). W myśl przepisu art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie natomiast z przepisami art. 77 § 1 i 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że kontrolą sądu objęta została decyzja z dnia [...] maja 2013 r. i prowadzące do wydania tej decyzji postępowanie, w którym Zakład Ubezpieczeń Społecznych ustalił, że nie ma podstawy do umorzenia składek, ponieważ nie zachodzi całkowita nieściągalność składek, o której mowa w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Ustalenie to - brak całkowitej nieściągalności składek ze względu na możliwość egzekucji ze świadczenie emerytalnego, nie budzi zastrzeżeń, ponieważ znajduje potwierdzenie w ustaleniach faktycznych. W dalszej kolejności organ wywiódł, że w przypadku skarżącej nie zachodzi przesłanka umorzenia składek określona w art. 28 ust 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia. Zakład stwierdził, że wprawdzie analiza dochodów uzyskiwanych przez skarżącą w kontekście ponoszonych wydatków związanych ze stałymi miesięcznymi opłatami wskazuje na znaczne obciążenie jej budżetu, a co za tym idzie brak możliwości spłaty zadłużenia jednorazowo, jednak nie stanowi to dostatecznej argumentacji do umorzenia. Zakład podniósł, że skarżąca nie korzysta ze świadczeń ośrodka pomocy społecznej udzielanych osobom znajdującym się w trudnej sytuacji finansowej i materialnej, co dowodzi, że nie znajduje się w sytuacji zagrażającej zaspokojeniu niezbędnych potrzeb życiowych. W ocenie sądu to ustalenie nie zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zgodnie z regułami postępowania zawartymi w przepisach art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Oznacza to, że organ nie ustalił w sposób prawidłowy i nie rozważył wszystkich okoliczności istotnych dla oceny spełnienia omawianej przesłanki. Powyższych wymogów nie spełnia zaskarżona decyzja, bowiem Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie uzasadnił w przekonujący i logiczny sposób swojego wniosku, że w niniejszej sprawie nie występuje sytuacja kiedy zobowiązana ze względu na stan majątkowy i sytuacją zdrowotną nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niej (art. 28 ust. 3a i 3b u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia). Wymaga zaznaczenia, że w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie umorzenia należności organ, ustalając sytuację majątkową dłużnika, powinien między innymi porównać stwierdzoną aktualną sytuację materialną skarżącej z wysokością zaległej należności i wskazać dochody zobowiązanej (uzyskiwane rzeczywiście czy możliwe realnie do uzyskania), które w ocenie organu byłyby wystarczające na pokrycie zadłużenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2007 r. w sprawie II GSK 176/07). Jednocześnie obowiązkiem organu jest porównać wysokość dochodu uzyskiwanego przez dłużnika z niezbędnymi kosztami jego utrzymania w celu ustalenia, czy strona jest w stanie faktycznie spłacić istniejące zadłużenie bez pozbawienia siebie możliwości zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych. W ocenie sądu Zakład dokonując ustaleń w zakresie sumarycznego zestawienia dochodów i wydatków skarżącej, nie ustalił, jaką kwotą faktycznie dysponuje na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych oraz nie rozważył czy spłata zobowiązań z tytułu składek jest w tej sytuacji możliwa bez wywołania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanej, w szczególności czy opłacenie należności z tytułu składek nie pozbawiłoby jej możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Zakład nie skonfrontował sytuacji materialnej skarżącej z wysokością zaległej należności i nie wskazał dochodów wnioskodawczyni, które zdaniem Zakładu byłyby wystarczające na pokrycie zadłużenia. Zakład określił wysokość miesięcznych kosztów ponoszonych przez skarżącą w związku z zakupem leków, pomijając, że wydatki te nie stanowią jedynych kosztów, które wiążą się z utrzymaniem zobowiązanej. Nie może bowiem budzić wątpliwości konieczność ponoszenia choćby wydatków na wyżywienie i ubranie. Zakład podniósł ponadto, że skarżąca nie korzysta ze świadczeń z zakresu pomocy społecznej udzielanych osobom znajdującym się w trudnej sytuacji finansowej i materialnej, co zdaniem organu, dowodzi, że zobowiązana nie znajduje się w sytuacji zagrażającej zaspokojeniu niezbędnych potrzeb życiowych. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Zakładu, że korzystanie przez osobę zobowiązaną ze takiego wsparcia stanowi dodatkowe potwierdzenie, że jej dochody nie pozwalają na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. Jednak na tej podstawie nie można wyciągać przeciwnego wniosku, że nie korzystanie ze świadczeń pomocy społecznej świadczy o znajdowaniu się dłużnika w sytuacji nie zagrażającej zaspokojeniu niezbędnych potrzeb życiowych. Zaniechanie korzystania z takiej pomocy może być konsekwencją korzystania z innej formy pomocy, na co wskazywała sama skarżąca - pomocy członków dalszej lub bliższej rodziny. Zwrócić należy uwagę, że skarżąca posiada uprawnienie do emerytury, które to świadczenie obciążone jest zajęciem komorniczym. Po odliczeniu potrąceń jego wysokość stanowi kwotę 509,57 zł netto. Już ta wartość, bez uwzględnienia obciążeń finansowych związanych ze spłacaniem kredytów i pożyczek, uprawdopodabnia, że opłacenie należności z tytułu składek może pozbawić zobowiązaną możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Kwota ta, nawet przy braku innych wydatków niż koszty wyżywienia, leczenia, koniecznej odzieży, czy środków czystości, zwykle nie jest wystarczająca lub być może jest ledwie wystarczająca do zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych osoby prowadzącej samodzielne gospodarstwo domowe. Wreszcie, trzeba zauważyć, że w myśl art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane przez Zakład w całości lub w części. Zatem wszechstronnie rozpatrując sprawę z wniosku o umorzenie należności Zakład Ubezpieczeń Społecznych winien rozważyć czy w sytuacji, gdy uznaje brak podstaw do ich umorzenia w całości, nie zachodzą przyczyny, dla których zasadnym byłoby częściowe umorzenie należności składkowych, których łączna kwota w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wynosi ponad 21.000 zł. Dopiero tak przeprowadzona ocena będzie stanowiła ocenę pełną z punktu widzenia normy art. 28 ust. 1 u.s.u.s. W niniejszej sprawie Zakład nie przedstawił jednak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji tego rodzaju oceny mimo, że stwierdził trudną sytuację finansową wnioskodawczyni. Ubocznie należy odnotować, że działania, których skutkiem może być doprowadzenie zobowiązanej do stanu ubóstwa i konieczności zwrócenia się o wsparcie z systemu pomocy społecznej z pewnością nie leżą w interesie publicznym. Ponownie rozpatrując sprawę Zakład Ubezpieczeń Społecznych powinien w sposób wszechstronny rozważyć czy w istocie istnieje możliwość poniesienia przez skarżącą ciężaru uiszczenia należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenia wraz z odsetkami na Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego, czy też zachodzą podstawy do umorzenia należności z tego tytułu w całości lub w części, mając na względzie przesłanki wynikające z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Podstawę dla wymienionych rozważań powinny przy tym stanowić ustalenia istotnych w sprawie okoliczności aktualne na dzień wydania ponownej decyzji. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł jak w wyroku.