III SA/Lu 410/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędziowie: WSA Robert Hałabis (sprawozdawca), WSA Iwona Tchórzewska, Protokolant: Asystent sędziego Radosław Kot, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 27 listopada 2018 r. sprawy ze skargi M. J. F. na akt Zarządu Województwa z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy na cel objęty PROW na lata 2014-2020 I. uchyla zaskarżony akt; II. zasądza od Zarządu Województwa na rzecz M. J. F. kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] kwietnia 2018 r. M. F. złożył w Urzędzie Marszałkowskim Województwa [...] wniosek o przyznanie pomocy na operację: "Podjęcie działalności gospodarczej poprzez zakup urządzenia do wykonywania usług reklamowych" w ramach poddziałania 19.2 "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność". Z opisu operacji wynikało, że ma ona polegać na zakupie urządzenia pozwalającego świadczyć usługi reklamowe. W piśmie z dnia [...] czerwca 2018 r. Urząd Marszałkowski Województwa [...] Departament Programów Rozwoju Obszarów Wiejskich odmówił skarżącemu przyznania pomocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskodawca jako zasoby, które będą wykorzystywane do prowadzenia działalności gospodarczej podał pomieszczenie w budynku mieszkalnym przy ul. [...], [...] J.. Wnioskodawca dysponuje wskazanym pomieszczeniem na podstawie umowy użyczenia lokalu od jego ojca – J. F. (zam. przy ul. [...] w J.). Jest zarejestrowany w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej jako osoba fizyczna prowadząca działalność gospodarczą, zaś adresem głównego miejsca wykonywania działalności jest jego adres zamieszkania. Organ stwierdził, że planowana do utworzenia działalność gospodarcza wnioskodawcy będzie oparta częściowo na składnikach majątkowych ojca biorąc pod uwagę adres oraz będzie się pokrywała z zakresem działalności gospodarczej przez niego prowadzonej. Tym samym, planowana do utworzenia działalność gospodarcza wnioskującego o przyznanie pomocy będzie się pokrywała z zakresem działalności gospodarczej jego ojca, co narusza przepis art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r., poprzez stworzenie sztucznych warunków uzyskania pomocy. Organ podkreślił przy tym, że celem wsparcia w ramach przedmiotowego naboru jest pomoc osobom w zakresie podejmowania działalności gospodarczej, co też zaznaczył wnioskodawca we wniosku, a nie rozwijanie działalności prowadzonej przez inny podmiot, w tym przypadku prowadzonej przez ojca wnioskodawcy. Przyznanie pomocy byłoby możliwe, gdyby to J. F. złożył wniosek w zakresie rozwijania działalności gospodarczej. Zakup określony w zestawieniu biznesplanu przewidzianych wydatków niezbędnych do realizacji operacji rodzi ryzyko, że to ojciec wnioskodawcy będzie ją wykorzystywał w swojej działalności, przez co nastąpi rozwój jego firmy. W tej zaś sytuacji nie można przyznać pomocy, gdyż niewątpliwie doprowadziłoby to do uzyskania przez podmiot trzeci nieuzasadnionej korzyści, co byłoby sprzeczne z celem poddziałania 19.2, jakim jest pomoc w rozpoczęciu nowej działalności gospodarczej nowemu podmiotowi, a więc z § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 września 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach poddziałania "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 772, z późn. zm.). W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżący M. F. zaskarżył informację zawartą w piśmie organu z dnia [...] czerwca 2018 r. Skarżący zarzucił organowi nieuzasadnioną odmowę przyznania pomocy, błędne przyjęcie, że stworzył on sztuczne warunki w celu uzyskania wsparcia. Podkreślił, że celem przyznania pomocy jest ułatwianie różnicowania działalności, zakładania i rozwoju małych przedsiębiorstw, a także tworzenie miejsca pracy. Według skarżącego spełni on ten cel, bowiem powstanie nowy i samodzielny podmiot gospodarczy. Jednocześnie wyjaśnił, że firma jego ojca nie posiada żadnych maszyn oraz sprzętu służącego do znakowania materiałów reklamowych. Nie zatrudnia też pracowników, którzy by się tym zajmowali. Tym samym, nie posiada żadnych składników majątkowych, na których skarżący opierałby swoją działalność. W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa [...] wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się zaś do zawartych w skardze zarzutów organ podniósł, że w celu weryfikacji i wykluczenia, że z pomocy nie będą korzystać nieuprawnione do tego podmioty trzecie, wykorzystując elektroniczny portal CEiDG wykazano, że działalność o takim samym kodzie PKD i pod tym samym adresem prowadzi osoba fizyczna, która jak wynika z pełnomocnictwa udzielonego w dniu [...] lutego 2018 r., jest ojcem wnioskodawcy. Odnosząc się natomiast do wyjaśnień skarżącego, że z dniem [...] lipca 2018 r. jego ojciec zaprzestał prowadzonej działalności w ramach PKD 73.11 organ wyjaśnił, iż wnioskodawca winien złożyć wszystkie załączniki, w tym również informację o wykreśleniu z działalności ojca skarżącego kodu 73.11 z dniem złożenia wniosku do LGD, czyli do dnia [...] marca 2018 r. Nadto organ stwierdził, że powoływanie nowego podmiotu gospodarczego do wykonywania działalności przez powiązane osoby w świetle dokumentacji aplikacyjnej daje uzasadnione podstawy do stwierdzenia, iż stanowi to próbę obejścia przepisów dotyczących wykorzystania wnioskowanej kwoty pomocy. Organ wielokrotnie w trakcie weryfikacji wniosków ma wątpliwości co do podstaw jej przyznania. Jednakże w analogicznych sytuacjach – po szczegółowym zbadaniu wszelkich informacji – postępuje jak w tej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona przy uwzględnieniu, że według art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm. – dalej jako "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była ocena legalności informacji Zarządu Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. o odmowie przyznania skarżącemu pomocy, wydana na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 627), dalej także jako "ustawa PROW". Zgodnie z art. 35 ust. 1 tej ustawy, w przypadku gdy nie są spełnione warunki przyznania pomocy w ramach działań i poddziałań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1, 3 lit. b, pkt 4, 5, 6 lit. d, pkt 7, 13 i 14, podmiot właściwy w sprawie o przyznanie pomocy informuje podmiot ubiegający się o przyznanie pomocy, w formie pisemnej, o odmowie jej przyznania z podaniem przyczyn odmowy. W przypadku, o którym mowa w ust. 1, podmiotowi ubiegającemu się o przyznanie pomocy przysługuje prawo wniesienia do sądu administracyjnego skargi na zasadach i w trybie określonych dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 35 ust. 2 ustawy PROW). Powołany przepis art. 35 ust. 1 ustawy PROW wskazuje, że odmowa przyznania pomocy powinna zawierać precyzyjne, szczegółowe i zrozumiałe wyjaśnienie, dlaczego w ramach danego działania wniosek strony nie został skierowany do uzyskania pomocy. Ocena taka nie może ograniczać się do ogólnikowych stwierdzeń, lecz musi odnosić się do twierdzeń wnioskodawcy wskazanych w dokumentacji aplikacyjnej. W niniejszej sprawie w uzasadnieniu zaskarżonej informacji organ użył ogólnikowych sformułowań, nie odnosząc ich do konkretnych pozycji wniosku oraz dokumentów aplikacyjnych. Uzasadnienie odmowy przyznania pomocy ogranicza się do stwierdzenia, że skarżący jako zasoby, które będą wykorzystywane do prowadzenia działalności gospodarczej podał pomieszczenie w budynku mieszkalnym przy ul. [...], [...] J.. Wnioskodawca dysponuje wskazanym pomieszczeniem w budynku mieszkalnym na podstawie umowy użyczenia lokalu od jego ojca, który zarejestrowany jest w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej jako osoba fizyczna prowadząca działalność gospodarczą, zaś adresem głównego miejsca wykonywania działalności jest jego adres zamieszkania. Organ stwierdził, że planowana do utworzenia działalność gospodarcza skarżącego będzie oparta częściowo na składnikach majątkowych ojca biorąc pod uwagę adres oraz będzie się pokrywała z zakresem działalności gospodarczej przez niego prowadzonej. Tym samym, planowana do utworzenia działalność gospodarcza skarżącego będzie się pokrywała z zakresem działalności gospodarczej jego ojca, przez co narusza art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r., poprzez stworzenie sztucznych warunków uzyskania pomocy. Tymczasem stosownie do art. 34 ust. 2 ustawy PROW, do postępowań w sprawach o przyznanie pomocy w ramach działań i poddziałań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1, 3 lit. b, pkt 4, 5, 6 lit. d, pkt 7, 13 i 14, prowadzonych przez agencję płatniczą i podmioty wdrażające nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących właściwości miejscowej organów, wyłączenia pracowników organu, doręczeń i wezwań, udostępniania akt, skarg i wniosków, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Przepisy art. 27 ust. 1 i 2 stosuje się odpowiednio. Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy PROW, w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. W ocenie Sądu pomimo tego, że zaskarżona informacja formalnie zawiera uzasadnienie, to jednak organ nie przedstawił argumentacji, która uzasadniałaby podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Tym samym uzasadnienie w tej materii należało uznać jest dowolne i arbitralne z uwagi na jego lakoniczność. Ocena wniosku o przyznanie pomocy ze swej istoty opiera się na swobodnej ocenie, ale nie dowolnej, gdyż jej granice wyznaczają zasady równego dostępu i przejrzystości reguł oceny. Brak należytego uzasadnienia odmowy przyznania pomocy przez instytucję pośredniczącą narusza zasadę praworządności, a przez to uniemożliwia wnioskodawcy zrozumienie przyczyn, dla których wniosek nie został wybrany do dofinansowania. Uniemożliwia również sądowi administracyjnemu dokonanie prawidłowej kontroli, czy ocena wniosku nie narusza prawa. Sąd nie jest uprawniony do weryfikacji merytorycznej operacji, np. poprzez odmienną ocenę jej założeń, lecz uprawniony jest do kontroli dokonanej i sporządzonej oceny w kontekście przestrzegania kryteriów tej oceny, takich jak równość, przejrzystość, bezstronność, niezmienność i rzetelność, wywodzonych z przepisów ustawy PROW, a także z punktu widzenia kompletności tej oceny oraz jasności przyjętych kryteriów. W świetle powyższego zaskarżona informacja o odmowie przyznania pomocy nie spełnia ustawowego wymogu przewidzianego art. 35 ust. 1 ustawy PROW i w konsekwencji została wydana z naruszeniem art. 27 ust. 1 tej ustawy. Odmowa przyznania pomocy zawsze powinna zawierać wyjaśnienie okoliczności, które zadecydowały o takim, a nie innym rozstrzygnięciu. Wnioskodawca powinien uzyskać ocenę ze szczegółową, jasną, rzetelną i przejrzystą analizą. Informacja musi zawierać należycie umotywowane powody, które zadecydowały o odmowie przyznania pomocy. Natomiast argumentacja przytoczona w odpowiedzi na skargę nie może zastąpić uzasadnienia zaskarżonej informacji o odmowie przyznania pomocy, a do usunięcia defektów informacji w tej sprawie w istocie zmierzała. Odpowiedź na skargę jest pismem procesowym skierowanym do Sądu i nie stanowi uzupełnienia zaskarżonej informacji, ani też nie służy wyjaśnieniu motywów stanowiska organu, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu informacji. Wymaga również zwrócenia uwagi, że organ przyjął ponad wszelką wątpliwość, że czynności związane z ubieganiem się o dofinansowanie świadczą o sztucznym stworzeniu warunków w celu uzyskania wsparcia. Jednak zdaniem Sądu, organ dokonał oceny wniosku w tym zakresie co najmniej przedwcześnie. Zauważyć bowiem należy, że skarżący wobec braku wezwania go do ewentualnego uzupełnienia danych lub wyjaśnienia istotnych wątpliwości mających wpływ na ocenę operacji, dopiero na etapie skargi do sądu administracyjnego faktycznie mógł odnieść się do sformułowanych przez organ tez. Jeszcze raz wymaga podkreślenia, że ocena projektu opiera się na swobodnej ocenie, ale nie dowolnej, gdyż jej granice wyznaczają zasady równego dostępu i przejrzystości reguł oceny. Zaś wynik takiej oceny powinien zawierać uzasadnienie, które wyjaśnia wyczerpująco i precyzyjnie okoliczności podniesione we wniosku. Skoro skarżącemu na etapie oceny wniosku uniemożliwiono odniesienia się do wątpliwości jakie wskazał organ, to ocenę co do prowadzenia działalności, organizacyjnie i technicznie powiązanej z innym podmiotem skutkujące stworzeniem sztucznych warunków określonych w art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r., należy uznać za co najmniej przedwczesną i dokonaną w sposób arbitralny. Skoro możliwość złożenia takich wyjaśnień przez wnioskodawcę przewiduje ustawa PROW, rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 września 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach poddziałania "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, wreszcie Instrukcja wypełniania wniosku o przyznanie pomocy na operacje w ramach poddziałania 19.2, to brak tego rodzaju wyjaśnień narusza reguły oceny wniosku o dofinansowanie. Na zakończenie trzeba też zauważyć, że z zaskarżonej informacji nie wynika jasno, jaki podmiot wydał rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. W części nagłówkowej zaskarżonej informacji widnieje oznaczenie "Urząd Marszałkowski Województwa [...] w [...] Departament Programów Rozwoju Obszarów Wiejskich", a z uzasadnienia informacji wynika, że to Samorząd Województwa [...] odmówił przyznania pomocy. W pouczeniu wskazano, że skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem Samorządu Województwa [...]. Pod informacją widnieje zaś własnoręczny podpis złożony na pieczęci "Z up. Zarządu Województwa [...] Zastępca Dyrektora Departamentu Programów Rozwoju Obszarów Wiejskich M. W.". Według art. 5 ust. 1 ustawy PROW, minister właściwy do spraw rozwoju wsi jest instytucją zarządzającą, w tym również w zakresie rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność. Zgodnie z art. 5 ust. 5 ustawy PROW, zadania instytucji zarządzającej w zakresie rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność, określone w rozporządzeniu nr 1303/2013 oraz w przepisach wydanych w trybie tego rozporządzenia, wykonuje samorząd województwa jako instytucja pośrednicząca na podstawie przepisów o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności. Przepis § 20 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 45 ust 1 pkt 1 ustawy PROW stanowi, że postępowanie w sprawie przyznania pomocy prowadzi właściwy zarząd województwa. Zgodnie zaś z § 20 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego, załatwianie spraw związanych z przyznaniem pomocy, w tym dokonywanie czynności o przyznanie pomocy, może być realizowane przez upoważnionych przez zarząd województwa pracowników urzędu marszałkowskiego albo wojewódzką samorządową jednostkę organizacyjną. Właściwym organem samorządu województwa w przedmiotowej sprawie jest Zarząd Województwa [...]. W świetle powołanego przepisu § 20 rozporządzenia wykonawczego, informację może podpisać Zarząd Województwa [...] lub pracownik urzędu marszałkowskiego, imiennie upoważniony przez ten organ. Zarówno nagłówek pisma, jak i jego treść powinny precyzyjnie określać rodzaj działającego organu. Tymczasem z części nagłówkowej zaskarżonej informacji wynika, że została wydana nie przez Zarząd Województwa [...], lecz przez Urząd Marszałkowski Województwa [...] Departament Programów Rozwoju Obszarów Wiejskich. Wskazany urząd nie jest organem administracji publicznej. Stanowi on jedynie aparat pomocniczy Zarządu Województwa [...], zapewniający wykonywanie jego zadań, jako organu wykonawczego Województwa. Urząd sprawuje obsługę merytoryczną, organizacyjną, prawną, techniczną i kancelaryjno-biurową sejmiku, zarządu i marszałka (§ 5 Regulaminu organizacyjnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w [...]). Wskazania co do ponownej oceny wniosku wynikają wprost z treści niniejszego uzasadnienia i sprowadzają się przede wszystkim do rozważenia przez Zarząd Województwa zweryfikowania przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia ustaleń faktycznych, przy uwzględnieniu możliwości wezwania skarżącego do złożenia dodatkowych wyjaśnień istotnych z punktu widzenia rozwiania wątpliwości, czy w sprawie tej rzeczywiście zachodziła podstawa do stwierdzenia, że ubiegający się o dofinansowanie sztucznie stworzył warunki do uzyskania dofinansowania. Mając powyższe rozważania na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżony akt na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., o czym orzekł w pkt I sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania uzasadnią przepisy art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku).