III SA/Lu 411/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Strzelec (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędzia WSA Iwona Tchórzewska, , po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. W. i R. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 12 czerwca 2025 r. nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie na rzecz E. W. i R. W. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 12 czerwca 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie (dalej "Kolegium", "organ odwoławczy"), po rozpatrzeniu zażalenia E. i R. małżonków W. od postanowienia Wójta Gminy K. z dnia 8 kwietnia 2025 r. w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego uchyliło zaskarżone postanowienie w zakresie terminu uiszczenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego i wyznaczyło termin do ich uiszczenia. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy: Wnioskiem z dnia 11 grudnia 2023 r. ówcześni współwłaściciele działki położonej w miejscowości Z. W., gm. K., oznaczonej jako działka nr [...], M. F. i B. S. zwrócili się do Wójta Gminy K. (dalej "Wójt", "organ I instancji") o przeprowadzenie rozgraniczenia ich nieruchomości z nieruchomością sąsiednią oznaczoną jako działka nr [...] stanowiącą współwłasność E. i R. małżonków W.. Postanowieniem z dnia 21 lutego 2023 r. Wójt wszczął postępowanie rozgraniczeniowe, pismem z dnia 25 kwietnia 2024 r. powiadomił strony postępowania o wyborze uprawnionego geodety do przeprowadzenia czynności rozgraniczenia nieruchomości, a w dniu 6 maja 2024 r. upoważnił uprawnionego geodetę do przeprowadzenia czynności rozgraniczenia. Dnia 28 lutego 2025 roku do urzędu wpłynęła, wykonana przez geodetę uprawnionego, dokumentacja dotycząca wyżej opisanego rozgraniczenia nieruchomości oraz przedłożony został rachunek nr [...] za wykonaną pracę, zgodnie z umową z dnia 6 maja 2024 roku, na kwotę 4 900,00 zł, który został opłacony przez Gminę K. . W trakcie postępowania organ I instancji ustalił, iż w dniu 4 lipca 2024 r. (akt notarialny numer [...] r.) doszło do zniesienia współwłasności pomiędzy współwłaścicielami działki [...], na skutek, którego wyłącznym właścicielem przedmiotowej nieruchomości stała się M. F.. Dnia 19 marca 2025 r. Wójt wydał decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości położonych w miejscowości Z. W., gm. K. stanowiącej działkę nr [...] z nieruchomością sąsiednią stanowiącą działkę nr [...]. Następnie postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2025 r. organ I instancji ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego na kwotę 4 900,00 zł, obciążając nimi po połowie tj. w kwocie po 2 450,00 zł właścicieli rozgraniczanych nieruchomości: M. F. (wnioskodawcę postępowania i właściciela działki nr [...]) oraz E. i R. małżonków W. (uczestników postępowania i właścicieli działki nr [...]). Jednocześnie organ I instancji określił termin (14 dni od daty dręczenia postanowienia) i sposób (na rachunek bankowy UG [...]) uregulowania przez strony kosztów postępowania. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ I instancji powołał się na regulację art. 152-153 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2025 r., poz. 1071 ze zm.), dalej "k.c." i uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06 i uzasadniał, że postępowanie rozgraniczeniowe toczy się w istocie w interesie wszystkich podmiotów uczestniczących w rozgraniczeniu bez względu na to, którzy z nich żądali wszczęcia tego postępowania. Tym samym zarówno w stadium administracyjnym, jak i sądowym, koszty postępowania rozgraniczeniowego obciążają strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, z uwagi na ich interes w postępowaniu. Organ I instancji podkreślił, że w niniejszej sprawie niesporne jest, że postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte na wniosek i M. F., a zatem istniał spór graniczny uzasadniający wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego, mającego na celu ustalenie przebiegu granic między spornymi działkami oraz zakończenie tego sporu. Na powyższe postanowienie E. i R. małżonkowi W. (dalej "skarżący", "strona skarżąca"), reprezentowani przez pełnomocnika, wnieśli zażalenie, w którym zarzucili organowi I instancji naruszenie art. 262 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.), dalej "k.p.a.", poprzez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że koszty postępowania zostały poniesione w ich interesie lub na ich żądanie, podczas gdy wniosek o rozgraniczenie złożyli M. F. i B. S. mający interes prawny polegający na tym, że przeprowadzone rozgraniczenie umożliwia im w istocie ustalenie granicy działek nr [...] i [...], których aktualnie są właścicielami ([...] własność M. F., a [...] własność B. S.). Zarzucono pochopne wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego działek nr [...] i [...]. Skarżący podnosili brak sporu co do prawidłowego przebiegu granicy i wskazywali, że gdy granice między nieruchomościami można wznowić na podstawie istniejących materiałów geodezyjnych, czynności rozgraniczenia nie przeprowadza się. W ich ocenie z pisma Starostwa Powiatowego kierowanego do Wójta gminy z dnia 14 lutego 2024 r. – wprost wynika, że "Powiatowy zasób geodezyjny i kartograficzny dysponuje dokumentami z danymi liczbowymi, które mogą pozwolić na odtworzenie granicy pomiędzy ww. działkami". Do zażalenia dołączyli również kopie pisma z dnia 27 marca 2025 r. skierowanego do Wójta, przez ich pełnomocnika A. W., w którym wskazano na szereg nieprawidłowości przeprowadzonego postępowania. W ocenie skarżących dołączone pismo z dnia 27 marca 2025 r. stanowi istotny materiał dowodowy dla zrozumienia całej sprawy. W ocenie skarżących prawdziwym celem wniosku o rozgraniczenie nie było rozgraniczenie działek [...] i [...], lecz ustalenie granicy działek [...] i [...], które aktualnie mają różnych właścicieli, a jedyna zmiana naniesiona w terenie przez geodetę to wkopanie betonowego słupka na granicy między działkami [...] i [...]. Skarżący podkreślili, że wszystkie granice działki [...] na całej długości zostały oznakowane w sposób trwały w terenie i wynikają z operatu technicznego wykonanego przy podziale działki nr [...] w 1998 r., co potwierdza także protokół graniczny sporządzony obecnie przez geodetę. Postanowieniem z dnia 12 czerwca 2025 r. Kolegium uchyliło zaskarżone postanowienie w zakresie terminu uiszczenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego i wyznaczyło stronom termin 14 dni od daty otrzymania postanowienia na ich uiszczenie. Kolegium odwołało się do regulacji art. 30 ust. 1 i art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2024 r., poz. 1151 ze zm.) oraz art. 262 § 1 pkt 2, art. 263 § 1 i art. 264 § 1 k.p.a. Następnie wskazało, że ustalenie przez organ I instancji wysokości kosztów przedmiotowego postępowania, stanowiących wynagrodzenie wyłonionego w procedurze ofertowej geodety w wysokości 4 900,00 zł nie odbiega od przyjętej na rynku kwoty wynagrodzenia za podobne czynności rozgraniczeniowe, odpowiada nakładowi zleconych i wykonanych prac geodezyjnych i wynika z wystawionego przez geodetę rachunku z dnia 28 lutego 2025 r. oraz umowy z dnia 6 maja 2024 r. W ocenie Kolegium prawidłowym jest również obciążenie przedmiotowymi kosztami wszystkich stron niniejszego postępowania (właścicieli rozgraniczanych nieruchomości) po połowie. Kolegium podkreśliło, że rozgraniczenie nieruchomości leży w interesie wszystkich właścicieli nieruchomości rozgraniczanych, zatem koszty rozgraniczenia powinny obciążyć wszystkie strony postępowania rozgraniczeniowego Podkreśliło, że w administracyjnym postępowaniu rozgraniczeniowym ma zastosowanie norma materialnoprawna wynikająca z art. 152 k.c. Organ II instancji wyjaśnił, że mający w sprawie zastosowanie przepis art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. ustala zasady rozdziału kosztów postępowania pomiędzy strony a organ administracyjny, co oznacza, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony, a więc w przypadku rozgraniczenia koszty te obciążają strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w powołanym wyżej art. 152 k.c. Kolegium odwołało się również do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r. sygn. akt I OPS 5/06, wskazując, że interes prawny jest kategorią obiektywną, oraz że należy uznać, iż w interesie prawnym wszystkich właścicieli leży ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości, ponieważ granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Kolegium wskazało, że w badanej sprawie zaistniał spór co do przebiegu granicy (wątpliwość co do przebiegu granicy), który został zażegnany poprzez wydanie decyzji o rozgraniczeniu na podstawie art. 33 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Podkreśliło, że granica prawna przedmiotowych nieruchomości nie była wcześniej ustalona, zatem możliwym było uruchomienie postępowania rozgraniczeniowego. Samo zaś wytyczenie granicy nastąpiło w oparciu o dokumenty geodezyjne. Dopiero w efekcie wydanej decyzji rozgraniczeniowej doszło w istocie do ustalenia granicy na tych nieruchomościach. Tym samym organ administracji publicznej, w oparciu o przepis art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., powinien był w drodze postanowienia orzec o kosztach przedmiotowego rozgraniczenia i obciążyć nimi wszystkie strony, będące właścicielami gruntów sąsiadujących objętych rozgraniczeniem. Z tych względów zarzuty zażalenia Kolegium uznało za chybione. Za nieprawidłowe natomiast Kolegium uznało określenie przez organ I instancji terminu na uregulowanie przez strony kosztów postępowania, który to termin już wyekspirował. Dlatego też Kolegium postanowiło uchylić zaskarżone postanowienie w tym zakresie i orzec co do istoty sprawy. Na ostateczne postanowienie Kolegium E. i R. małżonkowie W. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj.: 1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a także zaniechanie zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazującego na fakt błędnego działania Wójta poprzez pochopne wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania o rozgraniczenie działek nr [...] i [...], co spowodowało nieuzasadnione i niepotrzebne wygenerowanie kosztów; 2) art. 12 § 1 k.p.a. - poprzez zaniechanie wnikliwego i szybkiego załatwienia sprawy. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu zarzutów podtrzymali swoje dotychczasowe stanowisko, że z dołączonych do zażalenia dokumentów w postaci pisma Starostwa Powiatowego w L. z 8 lutego 2024 r. znak: [...] oraz prawomocnej decyzji Wójta Gminy z 28 kwietnia 1998 r. w sprawie podziału działki [...], znak: [...], w sposób jednoznaczny i niebudzący żadnych wątpliwości wynika, że: "została wydana decyzja zatwierdzająca granice podziałowe pomiędzy działkami nr [...] i [...] położonymi w obrębie ewidencyjnym [...] – Z. W., jednostka ewidencyjna K. , granica ta jest granicą prawną", co jest sprzeczne ze stanowiskiem Kolegium, co do braku wcześniejszego ustalenia granicy. Skarżący ponownie podkreślali, że z pisma Starostwa Powiatowego wynika, że stosowne dokumenty z wszelkimi informacjami dotyczącymi tych działek, w tym operat techniczny z podziału działki nr [...], w wyniku którego powstały między innymi działki numer [...] i [...], znajdują się w Wydziale Geodezji Starostwa Powiatowego i istnieje możliwość, w oparciu o dane z nich wynikające, wznowienia znaków granicznych. Fakt ten, w ocenie skarżących, ostatecznie potwierdził geodeta, który w protokole granicznym z dnia 3 sierpnia 2024 r. na stronie 13 w punkcie 11.1 wpisał, że przebieg granicy na całej długości pomiędzy działkami wyznaczył w oparciu o dane z operatu [...] z podziału działki [...] w 1998 r. Zatem wskazana obecnie linia graniczna jest tożsama z linią graniczną ustaloną w 1998 r. Skarżący zwrócili nadto uwagę, że w kilku miejscach protokołu granicznego, w tym na stronie 12 tego protokołu na szkicu granicznym geodeta wskazał linię graniczną niebieskim kolorem i wyraźnie wskazał na całej długości granicy w wielu punktach granicznych odległości ogrodzenia od tej linii sugerując, że to ogrodzenie jest skarżących i postawione bezprawnie na działce sąsiada, co mogłoby wskazywać na domniemany spór. Tymczasem z dokumentów dołączonych do zażalenia jasno wynika, że ogrodzenie jest własnością sąsiada i zostało zbudowane przez niego, kiedy jeszcze nie było działek nr [...] i [...], a działka nr [...] została dokupiona tylko w tym celu, aby to ogrodzenie znalazło się na działce, której będzie właścicielem. Skarżący ponownie akcentowali brak sporu granicznego. Skarżący wyjaśnili, że działka [...] w punktach załamania ma wkopane w 1998 r. słupki betonowe, które istnieją do dziś. Jeden z tych betonowych słupków znajdujący się na granicy działek nr [...] i [...] został odkopany przez geodetę, który potwierdził, że położenie słupka jest zgodne z operatem technicznym z 1998 r., ale stwierdził (w punkcie 9.3 protokołu granicznego), że słupek pochodzi z pomiarów późniejszych (drogowych), co nie jest prawda, gdyż rozgraniczenie administracyjne działki drogowej nr [...] z działkami przyległymi wg operatu [...] wykonano w 1992 r., a granica między działkami [...] i [...] powstała w wyniku podziału działki nr [...] w 1998 r., a więc później. Podsumowując skarżący wskazali, że biorąc pod uwagę materiał dowodowy w ich ocenie brak było podstaw, aby zostało przeprowadzone rozgraniczenie, gdyż granica prawna istniała od momentu jej powstania w 1998 r., działka nr [...] w punktach załamania posiada cztery słupki betonowe trwale utwardzone w ziemi, i żadnego sporu nie było. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zwarte w uzasadnieniu zaskarżanego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje Skarga okazała się uzasadniona, albowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie w zakresie kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Zaskarżonym postanowieniem Kolegium uznało, że zarówno ustalona przez organ I instancji wysokość kosztów postępowania rozgraniczeniowego oraz ich obciążenie właścicieli nieruchomości rozgraniczanych działek po połowie jest stanowiskiem prawidłowym. Za wadliwe jedynie Kolegium uznało określenie przez organ I instancji terminu na uregulowania przez strony kosztów postępowania, który to termin już wyekspirował. Dlatego też Kolegium postanowiło uchylić zaskarżone postanowienie w tym zakresie i orzec co do istoty sprawy. W związku z opisanym przedmiotem sprawy w pierwszym rzędzie wskazać należy, że rozgraniczenie nieruchomości w postępowaniu administracyjnym normują przepisy powołanej wyżej ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (dalej: "p.g.k." lub "ustawa"), a także przepisy rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. Nr 45, poz. 453). Rozgraniczenie ma na celu ustalenie przebiegu granic nieruchomości (art. 29 ust. 1 p.g.k.). Organem przeprowadzającym rozgraniczenie z urzędu lub na wniosek strony – stosownie do art. 29 ust. 3 i art. 30 ust. 1 powołanej ustawy – jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), zaś czynności ustalania przebiegu granic – zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy – wykonuje geodeta upoważniony przez wymienione organy. Rodzaje dokumentów stanowiących podstawę ustalania przebiegu granic oraz sposób i tryb wykonywania przez geodetę czynności ustalania przebiegu granic i sporządzania dokumentacji przy rozgraniczaniu nieruchomości określają przepisy rozporządzenia wykonawczego z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości. Powołane przepisy wskazują na zasadę udziału geodety w postępowaniu dotyczącym rozgraniczenia nieruchomości. Zatem koniecznymi kosztami postępowania rozgraniczeniowego są koszty związane z czynnościami geodety w tym postępowaniu. Nie budzi też wątpliwości, że koszty czynności związanych z rozgraniczeniem należą do kosztów postępowania administracyjnego. Przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz przepisy rozporządzenia wykonawczego z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości nie zawierają norm dotyczących kosztów administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego i sposobu ich rozliczenia. W tej kwestii znajdują zastosowanie przepisy działu IX k.p.a. Zgodnie z art. 263 § 1. k.p.a. do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, koszty spowodowane oględzinami na miejscu, koszty doręczenia stronom pism urzędowych, a także koszty mediacji. Organ administracji publicznej może zaliczyć do kosztów postępowania także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy (art. 263 § 2 k.p.a.). Przepis art. 262 § 1 k.p.a. stanowi zaś, że stronę obciążają te koszty postępowania, które: 1) wynikły z winy strony, 2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Ustalenie wysokości kosztów postępowania, osób zobowiązanych do ich poniesienia oraz terminu i sposobu ich uiszczenia następuje w drodze postanowienia wydawanego przez organ jednocześnie z wydaniem decyzji. Na postanowienie w sprawie kosztów postępowania osobie zobowiązanej do ich poniesienia służy zażalenie (art. 264 § 1 i 2 k.p.a.). W odniesieniu do sposobu rozdziału kosztów postępowania administracyjnego wskazać należy, że uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r., podjęta w sprawie o sygn. akt I OPS 5/06 (opubl. W ONSAiWSA 2007, nr 2, poz. 26), rozstrzygnęła występujące w orzecznictwie rozbieżności dotyczące zagadnienia czy organ administracji publicznej, orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, może kosztami tymi obciążyć każdą ze stron postępowania, czy też koszty postępowania rozgraniczeniowego powinien ponieść tylko wnioskodawca. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale wskazał, że organ administracji publicznej, orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 152 k.c.), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Uzasadniając takie stanowisko, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony (art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.), a w wypadku kosztów rozgraniczenia obciążają one strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w przepisie art. 152 k.c., stanowiącej, że właściciele gruntów sąsiadujących koszty rozgraniczenia ponoszą po połowie. Pogląd o zasadności obciążenia kosztami postępowania rozgraniczeniowego właścicieli rozgraniczanych nieruchomości utrwalony jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. przykładowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach I OSK 1744/17, I OSK 2885/15 i I OSK 48/16, I OSK 2341/20, I OSK 1563/20, I OSK 1967/20, I OSK 931/21). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale, udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że toczy się ono w interesie każdej ze stron postępowania. Interes prawny jest bowiem kategorią obiektywną. Twierdzenie, że posiada go jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, bo postępowanie toczy się w jej interesie, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. Ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Podnieść przy tym należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się również, iż treść przytoczonej uchwały nie oznacza, że w każdym przypadku organ, prowadząc postępowanie rozgraniczeniowe, musi jego kosztami obciążyć wszystkie osoby, biorące w nim udział. We wspomnianej wyżej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił bowiem jedynie możliwość obciążenia właścicieli sąsiadujących nieruchomości takimi kosztami, nie stwierdzając jednak kategorycznie, że tego rodzaju rozstrzygnięcie musi zawsze zapaść w takim postępowaniu (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach I OSK 2211/14 i I OSK 3014/14). Orzeczenie o kosztach postępowania następuje zawsze na podstawie oceny stanu faktycznego sprawy i zgromadzonego w jej toku materiału dowodowego. W okolicznościach niniejszej sprawy organy obu instancji uznały, że istniał spór (wątpliwość co do przebiegu granicy), który został zażegnany dopiero poprzez wydanie decyzji o rozgraniczeniu. Skarżący konsekwentnie zaś podtrzymywali, że sporu co do przebiegu granicy między przedmiotowymi działkami nie było, a granica został ustalona przy podziale nieruchomości nr [...], na mocy decyzji podziałowej z 28 kwietnia 1998 r., znak: [...] W ocenie skarżących, w okolicznościach niniejszej sprawy można było ewentualnie wznowić znaki graniczne a przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego było zbędne. Na etapie postępowania administracyjnego, jak i w zażaleniu skarżący przedstawili szeroką argumentację na poparcie swojego stanowiska i stawianych zarzutów, do których jednak organ odwoławczy się nie ustosunkował. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie wskazuje, w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, aby organ odwoławczy ponownie rozpoznał całą sprawę zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania. Nie jest rolą organu odwoławczego kontrola zaskarżonego postanowienia, lecz ponowne, merytoryczne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie, co oznacza również rozpatrzenie wszystkich żądań strony i ustosunkowanie się do podnoszonych w środku odwoławczym kwestii. W ocenie sądu, organ odwoławczy naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 124 § 2 k.p.a., poprzez zaniechanie przez organy wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, a także brak wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia powodów, dla których organ uznał zarzuty zażalenia za nieuzasadnione. Zdaniem sądu organ odwoławczy naruszył także art. 15 k.p.a., ponieważ nie poczynił własnych ustaleń faktycznych i nie dokonał wszechstronnej oceny materiału dowodowego sprawy, a przynajmniej nie dał temu wyrazu w treści badanego postanowienia. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarczy bowiem stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia organów różnych stopni. Konieczne natomiast jest, aby wydanie tych rozstrzygnięć zostało poprzedzone ustaleniem stanu faktycznego sprawy i dokonaniem jego oceny przez każdy z organów postępowania. Zgodnie z art. 124 § 2 k.p.a. postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego lub służy od niego sprzeciw oraz gdy zostało wydane na skutek zażalenia na postanowienie. Uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie rozstrzygnięcia wydawanego przez organ odwoławczy powinno nadto zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w środku odwoławczym. Wadliwość organu w tym zakresie skutkuje naruszeniem jednej z podstawowych zasad postępowania, jaką jest zasada przekonywania, wyrażona w art. 11 k.p.a. Przepis ten nakłada na organy powinność wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania przez strony decyzji (postanowienia) bez stosowania środków przymusu. Pamiętać bowiem należy, że uzasadnienie postanowienia jest tak samo ważne, jak jego rozstrzygnięcie, zarówno dla strony, jak i dla sądu administracyjnego kontrolującego postanowienie pod względem zgodności z prawem, gdyż powinno odzwierciedlać stanowisko organu i tłumaczyć przebieg rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Rozstrzygniecie organu administracji jest źródłem praw jego adresatów albo nałożonych na nich obowiązków, gdyż ostatecznie kształtuje treść stosunku administracyjnoprawnego. Z kolei motywy oraz tok rozumowania organu, przedstawiające ocenę i proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie, powinny zostać przedstawione w uzasadnieniu w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący, aby możliwe było poznanie przez stronę i w miarę możliwości zaakceptowanie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy, a w dalszej kolejności - by umożliwić pełną i rzetelną kontrolę takiego rozstrzygnięcia przez sąd. Ponadto zasada przekonywania nabiera szczególnego znaczenia w przypadku podejmowania przez organy negatywnych dla strony rozstrzygnięć, które powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do prawidłowości oceny stanu faktycznego, jak i prawnego, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z zasady przekonywania, a także z wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a. zasady działania w zaufaniu do organów. Zaniechanie przez organ odwoławczy uzasadnienia rozstrzygnięcia w sposób przekonujący, a więc odnoszący się do wszystkich podnoszonych przez stronę zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 6, art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a., stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonego postanowienia (por. orzeczenia w sprawach sygn. akt: III SA/Kr 1571/22, III OSK 5519/21, III SA/Lu 582/1 i powołane tam orzecznictwo). W ocenie sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, zaskarżone postanowienie Kolegium nie spełnia opisanych powyżej wymogów, wynikających ze znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów proceduralnych. Wydając zaskarżone postanowienie organ odwoławczy nie rozpoznał sprawy w jej całokształcie, w szczególności nie wyjaśnił w pełni podstaw swojego stanowiska oraz nie odniósł się w sposób rzeczywisty do argumentów podnoszonych przez skarżących oraz stanu faktycznego sprawy. Zauważyć należy, że organ I instancji w postanowieniu z dnia 8 kwietnia 2025 r. wskazał, że "W niniejszej sprawie niesporne jest, że postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte na wniosek Pani M. F., a zatem istniał spór graniczny uzasadniający wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego, mającego na celu ustalenie przebiegu granic między spornymi działkami oraz zakończenie tego sporu." Tymczasem oczywistym jest, że o istnieniu sporu granicznego nie przesądza wyłącznie wniosek o rozgraniczenie, ale całokształt okoliczności sprawy tj. przebieg czynności rozgraniczeniowych, charakter dokumentów odzwierciedlających prawny przebieg granicy znajdujących się w zasobie geodezyjnym, postawa stron postępowania rozgraniczeniowego podczas czynności rozgraniczenia i ich stosunek do wskazanego przez geodetę przebiegu granicy w świetle dokumentacji prawnej, łatwość odnalezienia punktów osnowy geodezyjnej w terenie oraz reakcja stron postępowania na końcowy wynik rozgraniczenia. Potrzeba rozgraniczenia nieruchomości powstaje wtedy, gdy granice gruntów nie zostały ustalone albo stały się sporne, a wznowienie znaków granicznych nie może nastąpić. Przesłanką rozgraniczenia gruntów jest zasadniczo spór w sprawie przebiegu granicy. Spór w sprawie o rozgraniczenie ma zawsze miejsce na etapie postępowania sądowego. Natomiast na etapie administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego mogą mieć miejsce zarówno przypadki wystąpienia obiektywnych przesłanek uzasadniających jego wszczęcie, jak i ich brak (zob. wyrok w sprawie III SA/Kr 1574/24 i powołane tam stanowisko doktryny). W zażaleniu skarżący podnosili brak podstaw do przeprowadzenia rozgraniczenia w przedmiotowej sprawie. W ich ocenie można było, na co wskazywał zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, co najwyżej przeprowadzić wznowienie znaków granicznych. Wskazywali, że z pisma Starostwa Powiatowego kierowanego do Wójta z dnia 8 lutego 2024 r. w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że "Powiatowy zasób geodezyjny i kartograficzny dysponuje dokumentami z danymi liczbowymi, które mogą pozwolić na odtworzenie granicy pomiędzy ww. działkami". Wskazywali, że wszystkie granice działki [...] na całej długości zostały oznakowane w sposób trwały w terenie i wynikają z wykonanego operatu technicznego wykonanego przy podziale działki nr [...] w 1998 r., co potwierdza protokół graniczny sporządzony obecnie przez geodetę. Zarzucili, iż jedyna zmiana naniesiona w terenie przez geodetę to wkopanie betonowego słupka na granicy między działkami [...] i [...]. W związku z powyższym właściciele działki [...] nie mają jakiegokolwiek interesu prawnego, aby umożliwić ustalenie granicy działek [...] i [...]. Podnosili również, że mimo sugerowania przez Wójta Gminy sporu co do przebiegu granicy żadnego sporu nie ma, zważywszy chociażby na fakt, że skarżący na tej nieruchomości fizycznie nie zamieszkują i nie mają kontaktu z właścicielką działki sąsiedniej wnioskującej o przeprowadzenie rozgraniczenia. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy do tych zarzutów w ogóle się nie odnosi. Kolegium wskazało jedynie, że "W badanej sprawie zaistniał spór co do przebiegu granicy (wątpliwość co do przebiegu granicy), który został zażegnany poprzez wydanie decyzji o rozgraniczeniu na podstawie art. 33 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. W tym miejscu należy podkreślić, iż granica prawna przedmiotowych nieruchomości nie była wcześniej ustalona, zatem możliwym było uruchomienie postępowania rozgraniczeniowego. Samo zaś wytyczenie granicy nastąpiło w oparciu o dokumenty geodezyjne". Kolegium nie wyjaśnia jednak, dlaczego podziela stanowisko organu I instancji co do istniejącego sporu lub wątpliwość co do przebiegu granicy i z jakich okoliczności takie wnioski wyprowadza. Nie wyjaśnia, dlaczego w sprawie nie można było dokonać czynności z art. 39 p.g.k. - wznowienia w znaków granicznych, jak sugeruje strona skarżąca. Ne odnosi się do dokonanych przez uprawnionego geodetę czynności, w kontekście stawianych w zażaleniu zarzutów. Wadliwość uzasadnienia postanowienia organu odwoławczego w tym zakresie jest o tyle istotna, iż do wątpliwości skarżących i przedstawianych przez nich argumentów co do błędnego zastosowania procedury rozgraniczenia nie odniósł się w żaden sposób organ I instancji. Z akt sprawy wynika natomiast, że przed wydaniem postanowienia przez organ I instancji do organu wpłynęło pismo z dnia 27 marca 2025 r., które złożył A. W. (ojciec skarżącego), podpisując pismo z upoważnienia E. i R. W.. Organ I instancji nie udzielił merytorycznej odpowiedzi na wątpliwości i zarzuty strony przedstawione w przedmiotowym piśmie wskazując (pismo organu z dnia 7 kwietnia 2025 r.), że A. W. nie jest stroną postępowania i w aktach brak umocowania prawnego upoważniającego A. W. do reprezentowania którejkolwiek ze stron. Organ I instancji nie wezwał jednak składającego pismo do uzupełnienia braku formalnego tego pisma, poprzez złożenie stosownego pełnomocnictwa do działania w imieniu skarżących, jeżeli akta postępowania takiego dokumentu nie zawierały. Takie działanie organu było oczywiście działaniem wadliwym. Niedołączenie bowiem dokumentu pełnomocnictwa do pisma złożonego w imieniu mocodawcy, stanowi brak formalny podania, który podlega usunięciu zgodnie z przepisem art. 64 § 2 k.p.a. W takiej sytuacji obowiązkiem organu pozostaje skorzystanie z mechanizmu zapisanego w powołanym przepisie, tj. wezwanie pełnomocnika do usunięcia braku formalnego pisma pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania. W sprawie nie budzi również wątpliwości, co też sygnalizował pełnomocnik skarżących w zażaleniu, że A. W., jako pełnomocnik strony skarżącej, brał udział w czynnościach rozgraniczenia w dniu 3 sierpnia 2024 r., na podstawie pełnomocnictwa z dnia 7 kwietnia 2023 r. poświadczonego notarialnie. Nadmienić również wypada, że w świetle regulacji art. 33 § 4 k.p.a. w sprawach mniejszej wagi organ administracji publicznej może nie żądać pełnomocnictwa, jeśli pełnomocnikiem jest członek najbliższej rodziny lub domownik strony, a nie ma wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania w imieniu strony. Skoro zatem organ I instancji bezpodstawnie uchylił się od przedstawienia swojego stanowisko w zakresie stawianych w piśmie z dnia 27 marca 2025 r. zarzutów, to powinien to uczynić organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę, w rozumieniu wyżej przedstawionym, zwłaszcza, że skarżący dołączyli przedmiotowe pismo do zażalenia, podkreślając, że jest to istotny materiał dowodowy "dla zrozumienia całej sprawy." Przedmiotowe pismo stanowi zatem integralną część zażalenia. W piśmie z dnia 27 marca 2025 r. skarżący także wskazywali, że postanowienie Wójta o wszczęciu administracyjnego postępowania o rozgraniczenie działek nr [...] i nr [...] było nieuzasadnione, co w ich ocenie zostało potwierdzone w protokole granicznym na stronie 13 w punkcie 11.1, gdzie geodeta napisał: "przebieg granicy na odcinkach oznaczonych na szkicu graficznym w następujący sposób, na całej długości granicy od pkt 17-2265 do pkt 17-2291 w linii prostej ustalono na podstawie wznowionych znaków graficznych dok. danych (...) operatu [...] podziału nieruchomości [...] w 1998 r." Podnosili, że wytyczona przez geodetę granica jest tożsama z linią graniczną wynikającą z map geodezyjnych znajdujących się w Starostwie Powiatowym. Podkreślali, że z powyższego wynika, że granica działki nr [...] od strony południowej na całej jej długości jest granicą ustaloną w wyniku podziału działki nr [...] w 1998 r. i jest trwale oznaczona w terenie dwoma betonowymi słupkami oraz nie jest przez nikogo kwestionowana. Umożliwia to przesunięcie ogrodzenia do granicy z działką [...] dla wszystkich ww. działek [...], [...] i [...], bez wyznaczania punktów pośrednich. W świetle stawianych zarzutów, obowiązkiem organu odwoławczego było wskazanie, dlaczego stanowisko strony skarżącej jest niezasadne, zwłaszcza, że z protokołu granicznego nie wynika, aby strony wskazywały różny przebieg granicy pomiędzy przedmiotowy działkami. Z protokołu granicznego wynika wprawdzie, że wzdłuż granicy istnieje ogrodzenie z siatki na słupkach stalowych, które nie pokrywają się z granicą, jednakże do tej okoliczności odnieśli się skarżący. Skarżący w skardze wskazali, iż ogrodzenie jest własnością sąsiada, nie ich i zostało zbudowane, kiedy jeszcze nie było działek nr [...] i [...]. Skarżący w skardze konsekwentnie w swojej argumentacji odwoływali się do istnienia decyzji podziałowej z 28 kwietnia 1998 r. i stanowiska wyrażonego w piśmie Starosty z dnia 8 lutego 2024 r., że została wydana decyzja zatwierdzająca granice podziałowe pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] położonymi w obrębie ewidencyjnym [...] – Z. W., jednostka ewidencyjna Konopnica i granica ta jest granicą prawną. Te dokumenty, w ocenie skarżących, świadczą o tym, że stanowisko Kolegium, iż granica prawna przedmiotowych nieruchomości nie była wcześniej ustalana co umożliwiło przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego jest nieprawidłowe. Odniesienie się do tych zarzutów powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Organ administracji publicznej ma nie tylko obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy niezbędnego do jej wyjaśnienia i zbadania wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla jej wyniku, których zakres określają przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w sprawie, ale w uzasadnieniu swojego rozstrzygniecie powinien też wskazać dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a.). W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia brak natomiast jakikolwiek wywodów, dlaczego decyzja podziałowa z 28 kwietnia 1998 r. i sporządzona wówczas dokumentacja geodezyjna, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie stoją na przeszkodzie w przeprowadzeniu postępowania rozgraniczeniowego. Jeszcze raz przypomnieć należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a. skutecznie wniesiony środek odwoławczy gwarantuje stronie rozpoznanie sprawy, załatwionej przez organ I instancji po raz drugi przez właściwy organ wyższego stopnia i uzyskanie rozstrzygnięcia tego organu. Uzasadnienie, w którym brak jest rzetelnego ustosunkowania się do zarzutów zażalenia albo brak odniesienia się i oceny wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i dowodów, pozwalających na zweryfikowanie prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji uprawnia do stwierdzenia, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego wydane zostało z naruszeniem zasad procesowych, w tym zasady wyrażonej w art. 15 k.p.a. Brak odniesienia się do zarzutów zażalenia świadczy o nierozpoznaniu przez organ odwoławczy sprawy w jej całokształcie. Organ, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 8 § 1 k.p.a. zobligowany jest prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Nie może więc być tak, że strona nie uzyskuje odpowiedzi na swoje wątpliwości i stawiane zarzuty ani od organu I instancji ani od organu odwoławczego. Obowiązek prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej wyraża się właśnie m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny. Zasada ta wiąże się z kolei z zasadą przekonywania sformułowaną w art. 11 k.p.a. W odniesieniu do tych zasad doniosłą rolę pełni właśnie uzasadnienie decyzji (postanowienia), które nie może być sformułowane ogólnikowo i w przypadku postępowania odwoławczego powinno służyć przekonaniu strony odwołującej się do tego, że rozważono wszystkie istotne okoliczności faktyczne sprawy. Co więcej w okolicznościach niniejszej sprawy skarżący nie uzyskali stanowiska organu w zakresie stawianych zarzutów chociażby na etapie odpowiedzi na skargę, w której podtrzymano ("przepisano") stanowisko zwarte w zaskarżony postanowieniu konkludując, że "Z w/w względów zarzuty zażalenia Kolegium uznało za chybione". Podsumowując i nie przesądzając jednocześnie wyniku załatwienia sprawy, rolą organu odwoławczego przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie przede wszystkim ocena, z uwzględnieniem argumentów zażalenia i skargi, prawidłowości przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego w rozpatrywanej sprawie i ocena czy ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leżało w interesie prawnym wszystkich właścicieli, czy tylko niektórych z nich. Organ będzie miał na względzie, jak wskazano na początku, że orzeczenie o kosztach postępowania następuje zawsze na podstawie oceny stanu faktycznego sprawy i zgromadzonego w jej toku materiału dowodowego, a wdając orzeczenie w przedmiocie kosztów postępowania organ musi zawsze brać pod uwagę czy zachowanie, działanie strony i okoliczności sprawy uzasadniają obciążenie kosztami postępowania tylko jedną z nich czy wszystkie, a jeżeli tak, to w jakiej części. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Kolegium przedstawi w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący - tok rozumowania organu obrazujący proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie, aby możliwe było dokonanie w postępowaniu sądowym weryfikacji zajętego przez organ stanowiska. Na koniec zauważyć też należy, że zaskarżone postanowienie nosi datę 12 czerwca 2025 r., a z zostało podpisane podpisem elektronicznym przez członków Kolegium w dniu 16 czerwca 2025 r. W świetle treści art. 124 § 1 k.p.a. zachodzi zatem uzasadniona wątpliwość co do rzeczywistej daty wydania postanowienia. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz.935 ze zm.), dalej "p.p.s.a." uchylił zaskarżone postanowienie, o czym orzeczono w punkcie I wyroku. Rozstrzygnięcie dotyczące kosztów postępowania, zawarte w punkcie II wyroku, uzasadnia art. 200 p.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony przez skarżących wpis od skargi w kwocie 100 zł. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Stosownie do art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.