III SA/Lu 413/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędzia NSA Maria Wieczorek (sprawozdawca), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Wiesława Dudek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 3 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi E. R. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek od należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2007 r. nr[...]. Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., znak: [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] wydanej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w B. w sprawie odmowy umorzenia należności odsetkowych. Organ wskazał, że skarżąca prowadząc działalność gospodarczą zobowiązana była stosownie do treści art. 17 w związku z art. 32 i art. 47 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 11 poz. 74 ze zm., dalej jako usus) do terminowego opłacania składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy. Nie wywiązywanie się z ustawowych zobowiązań spowodowało powstanie po stronie wnioskodawczyni zaległości w opłacaniu składek, która teraz wynosi łącznie 79.339,59 zł., w tym 26.477 zł. z tytułu odsetek naliczonych na dzień 31 sierpnia 2007 r. Zaskarżona decyzja zapadła na tle następującego stanu faktycznego: W dniu 31 sierpnia 2007 r. skarżąca zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. z wnioskiem o umorzenie odsetek od należności z tytułu zaległych składek wskazując, że ze względu na sytuację rodzinną, finansową i majątkową nie jest w stanie uiścić należnych składek. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. decyzją z dnia [...] odmówił umorzenia odsetek od należności z tytułu składek. Na mocy art. 83 ust. 4 usus skarżąca zwróciła się do Prezesa ZUS z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc, że wykazała brak środków umożliwiających spłatę zadłużenia. Skarżąca zaznacza, że zobowiązanie powstało w wyniku zmiany stanowiska Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego odnośnie ubezpieczenia zobowiązanej i wyłączenia jej z ubezpieczenia społecznego rolników z przyczyn od niej niezależnych. Skarżąca podała, że obecnie nigdzie nie pracuje, żyje z pomocy męża, z którym wychowuje dwóch uczących się synów. Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. Prezes ZUS utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] października 2007 r. Skarżąca wniosła na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 15 maja 2008 r. sygn. akt V SA/Wa 4459/08 uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd doszedł bowiem do przekonania, iż organ orzekający w sprawie nie przeprowadził wnikliwego postępowania wyjaśniającego i nie dokonał wyczerpującej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności analizy sytuacji majątkowej i rodzinnej strony skarżącej. Organ nie wyjaśnił stanu zdrowia skarżącej, oraz tego, dlaczego zobowiązana nie zarejestrowała się w Urzędzie Pracy, czy w jej wieku i z posiadanym zawodem są możliwości podjęcia zatrudnienia. Zdaniem Sądu, Zakład nie ocenił właściwie zebranego w sprawie materiału dowodowego, nie wziął pod uwagę wszelkich okoliczności mogących mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia w zakresie umorzenia zaległości bądź odmowy umorzenia. Sąd wskazał, że uznanie administracyjne nie może oznaczać dowolności. Rozpoznając ponownie wniosek organ w dniu [...] sierpnia 2008 r., wydał kolejną decyzję znak: [...], która orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] wydanej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w B. w sprawie odmowy umorzenia należności odsetkowych. Organ ten po ponownym rozpoznaniu sprawy wskazał, że skarżąca prowadziła pozarolniczą działalność gospodarczą w zakresie produkcji ubrań w formie spółki cywilnej, opodatkowaną podatkiem dochodowym zryczałtowanym od 20 lutego 1989 r. do 30 czerwca 2007 r. Składki na ubezpieczenia społeczne odprowadzała do ZUS od początku działalności do 1999 r. Wnioskodawczyni zawarła w 1999 r. umowę dzierżawy nieruchomości rolnej z Agencją Własności Rolnej Skarbu Państwa Oddział Terenowy w L.. Organ rentowy wydał decyzję o podleganiu ubezpieczeniu społecznemu rolników skarżącej od 1 października 1999 r. Dnia [...] marca 2004 r. Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Oddział Regionalny w Chełmie uchyliła tę decyzję. Decyzją z dnia [...] maja 2005 r. KRUS stwierdził, że skarżąca nie podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu rolników od dnia 1 października 1999 r. Skarżąca wniosła odwołanie od decyzji KRUS do Sądu Okręgowego, który wyrokiem z dnia [...] oddalił odwołanie zobowiązanej. Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia [...] oddalił apelację skarżącej. W związku z powyższym decyzja o ustaniu ubezpieczenia społecznego rolników stała się prawomocna. Z dołączonych do akt sprawy dokumentów wynika, że skarżąca obecnie nie pracuje. Mąż zobowiązanej zatrudniony jest na podstawie umowy o pracę w C. S.A. z wynagrodzeniem miesięcznym brutto w kwocie 2.085,44 zł. Małżonkowie wychowują razem dwóch uczących się synów. Zobowiązana oświadczyła, że nie posiada majątku ruchomego, nie jest także właścicielem żadnych nieruchomości. Sąd Rejonowy w Chełmie III Wydział Rodzinny i Nieletnich wyrokiem z dnia [...] zniósł z dniem 30 czerwca 1999 r. wspólność majątkową małżeńską wynikającą z zawarcia związku małżeńskiego przez E. R. i C. R.. Wnioskodawczyni zrzekła się na rzecz C. R. udziału we własności dwóch nieruchomości położonych we wsi O., w tym jednej zabudowanej domkiem drewnianym letniskowym. Bezpośrednio przed wydaniem decyzji KRUS z dnia [...] marca 2004 r., w dniu 8 marca 2004 r. orzeczone zostało zniesienie wspólności ustawowej małżeńskiej. Po wydaniu przez KRUS decyzji z dnia [...] małżonkowie R. zawarli ugodę w sprawie podziału majątku w dniu 21 czerwca 2005 r. Czynnością tą skarżąca pozbawiła Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. możliwości zaspokojenia swojej wierzytelności z nieruchomości oraz samochodu przekazując ten majątek na odrębny swojemu mężowi. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. na podstawie informacji ze Starostwa Powiatowego we W. z dnia 5 października 2007 r. potwierdzającej, że skarżąca wraz z mężem jest współwłaścicielką działki położonej we wsi O. o powierzchni 0,03 ha (udział 1/8 część) wniósł do Sądu Rejonowego we W., o dokonanie wpisu hipoteki przymusowej kaucyjnej w księdze wieczystej celem zabezpieczenia należności z tytułu składek. Sąd Rejonowy Wydział Ksiąg Wieczystych we W. zawiadomieniem z dnia 12 listopada 2007 r. dokonał wpisu hipoteki przymusowej kaucyjnej na rzecz ZUS Oddział w B.. C. R. złożył skargę na otrzymane zawiadomienie w związku z niezgodnością ze stanem faktycznym. Postanowieniem z dnia [...] Sąd Rejonowy we W. Wydział Ksiąg Wieczystych uchylił zaskarżony wpis w całości. Organ uznał, że okoliczności te wskazują na celowe wyzbycie się majątku przez zobowiązaną w celu uniknięcia dochodzenia należności z tytułu zaległych składek w drodze egzekucji z nieruchomości. W dniu 11 kwietnia 2008 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. wniósł do Sądu Okręgowego pozew o uznanie za bezskuteczną w stosunku do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ugody zawartej przed Sądem Rejonowym w Chełmie 21 czerwca 2005 r. wskutek której skarżąca zrzekła się na rzecz swojego małżonka C. R. współwłasności wskazanych nieruchomości oraz samochodu osobowego. Zawarta ugoda spowodowała niewypłacalność skarżącej. W ocenie Zakładu skarżąca zrzekając się na rzecz swojego męża współwłasności w majątku nieruchomym i ruchomym działała ze świadomością pokrzywdzenia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. Dokonując analizy prawnej wniosku organ wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 2 usus, należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a, natomiast w przepisie art. 28 ust. 3 ustawodawca wskazał zamknięty katalog siedmiu przypadków, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu rentowego tylko możliwość umorzenia, a nie prawny obowiązek. W ocenie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przypadku skarżącej nie można mówić o całkowitej nieściągalności, gdyż skarżąca nie przedłożyła też żadnych dowodów potwierdzających trudną sytuację życiową. W ocenie organu nie ma więc podstaw do zastosowania art. 28 ust. 3a usus i wydanego na jego podstawie rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ( Dz. U. Nr 141, poz. 1365), zgodnie z którym należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne mogą być umarzane, mimo braku ich całkowitej nieściągalności, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to za sobą zbyt ciężkie skutki dla ubezpieczonego i jego rodziny. W wyjaśnieniach złożonych dnia 13 listopada 2007 r. skarżąca poinformowała, że nigdzie nie pracuje z uwagi na wiek tj. 48 lat. Zobowiązana jednak nie zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba poszukująca zatrudnienia. Powyższe wskazuje, zdaniem organu, że wnioskodawczyni pracy nie poszukuje. Organ podkreśla również, że decyzje oparte na powyższym przepisie mają charakter uznaniowy. Od decyzji tej skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, zarzucając organowi wadliwe ustalenie okoliczności sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 19 grudnia 2008 r. sygn. akt III SA/Lu 411/08 uchylił zaskarżoną decyzję, uznając, że organ w błędny sposób ocenił zgromadzone dowody, a uzasadnienie jego stanowiska jest niejasne. Sąd zgodził się, że decyzja o ewentualnym umorzeniu należności ma charakter uznaniowy, ale wskazał, że uznanie administracyjne nie może oznaczać dowolności, zaś organ przed wydaniem decyzji musi – tak jak w każdym postępowi administracyjnym – zgromadzić dowody dokumentujące stan faktyczny sprawy i należycie je ocenić. Twierdzenia organu, że nie jest spełniona przesłanka całkowitej nieściągalności należności, a jednocześnie uznanie, że skarżąca nie posiada żadnego majątku są wzajemnie sprzeczne. Nie jest więc jasne, czy organ przed wydaniem decyzji odmownej przyjął, że nie zachodzi całkowita nieściągalność należności, ani inne przyczyny uzasadniające umorzenie odsetek, czy może jednak nieściągalność ta zachodzi, ale jest "zawiniona" przez skarżącą, czy też wreszcie występuje przesłanka nieściągalności, a więc organ ma możliwość umorzenia należności, ale nie chce z niej skorzystać (gdyż jak wielokrotnie podkreśla, jest to jego prawo, a nie obowiązek). Sąd wskazał organowi, że ten rozpoznając ponownie sprawę powinien jasno wskazać, czy zachodzi przesłanka nieściągalności składki z braku majątku skarżącej lub innych przyczyn, wskazanych w art. 28 ust. 3 usus, czy też skarżąca posiada majątek nadający się do egzekucji. Jeśli organ uzna, że nieściągalność należności zachodzi w tej sprawie - wówczas rozstrzygnie, czy umarza odsetki i wyjaśni, dlaczego podjął taką, a nie inna decyzję. Jeżeli przesłanka nieściągalności nie zachodzi, organ wskaże jasno, dlaczego tak przyjął, a zwłaszcza, na jakiej podstawie kwestionuje twierdzenie skarżącej, że nie dysponuje ona w tej chwili żadnym majątkiem, a następnie rozważy, czy zachodzą wskazane w przepisach wykonawczych przesłanki do umorzenia należności mimo braku tejże nieściągalności i uzasadni swój pogląd. Jeżeli uzna, że przesłanki nie zachodzą – odmówi umorzenia odsetek, zaś jeśli uzna, że przesłanki zachodzą – podejmie uznaniową decyzję w sprawie umorzenia lub odmowy umorzenia odsetek, oraz wskaże, dlaczego podjął taką a nie inną decyzję. Rozpoznając ponownie wniosek organ w dniu [...] czerwca 2009 r., wydał kolejną decyzję znak: [...], którą orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] wydanej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w B. w sprawie odmowy umorzenia należności odsetkowych. W uzasadnieniu organ ponownie wskazał, że doszło do niewypłacalności skarżącej spowodowanej zawartą ugodą z mężem. Organ dodatkowo wskazał, że wyrok Sądu Okręgowego z dnia [...] uznający za bezskuteczną w stosunku do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ugodę na mocy której skarżąca zrzekła się na rzecz swojego małżonka, został uchylony przez Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia [...] sygn. [...], który powództwo oddalił. Wprawdzie ZUS złożył kasację w Sądzie Najwyższym, ale sprawa jest w toku. Organ wskazał, że w ocenie ZUS w przypadku skarżącej nie można mówić o całkowitej nieściągalności. Od decyzji tej skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, zarzucając organowi wadliwe ustalenie okoliczności sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1280) i przepisów rozdziału pierwszego ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje badanie zgodności prawem indywidualnych aktów administracyjnych. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź procesowego. Sąd nie jest więc kolejną instancją postępowania oceniającą merytorycznie sprawę wnioskodawcy lecz niezawisłym organem kontrolującym prawidłowość działania organów administracji w danej sprawie. Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Organ zignorował wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zawarte w uzasadnieniu wskazanego wyroku z dnia 19 grudnia 2008 r. sygn. akt III SA/Lu 411/08 i nie wyjaśnił należycie stanu faktycznego i nie uzasadnił należycie swej decyzji. Decyzja, która ma podjąć organ, ma charakter uznaniowy, o czym przesądza treść art. 28 ust. 1 usus. Organ może, ale nie musi umorzyć należności z tytułu składek, w tym odsetki, ale może to uczynić tylko wówczas, gdy składki są nieściągalne, albo zachodzą inne szczególne względy wskazane w wydanym na podstawie art. 28 ust. 3a usus rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności .... Zatem nawet w razie stwierdzenia nieściągalności organ nie musi wniosku uwzględnić, ale musi wtedy ewentualnie jasno określić, że pomimo tej świadomości, nie korzysta z prawa uwzględnienia wniosku ze wskazanych przyczyn uznanych przez siebie za istotne. Jak jednak wskazano w tej sprawie, uznanie administracyjne nie może oznaczać dowolności, zaś organ przed wydaniem decyzji musi – tak jak w każdym postępowi administracyjnym – zgromadzić dowody dokumentujące stan faktyczny sprawy i należycie je ocenić Organ nie wypełnił wydanych w tym zakresie zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 grudnia 2008 r. sygn. akt III SA/Lu 411/08, gdzie sąd wskazał, że jeżeli przesłanka nieściągalności nie zachodzi, organ ma jasno wskazać, dlaczego tak przyjął, a zwłaszcza na jakiej podstawie kwestionuje twierdzenie skarżącej, że nie dysponuje ona w tej chwili żadnym majątkiem. Ponownie zatem sąd wskazuje, że skoro organ uznaje, że nie zachodzi przesłanka nieściągalności składki z braku majątku skarżącej lub innych przyczyn, wskazanych w art. 28 ust. 3 usus, czy też skarżąca posiada majątek nadający się do egzekucji, organ musi wskazać jasno, dlaczego tak przyjął. Dopiero później organ rozważy, czy zachodzą wskazane w przepisach wykonawczych przesłanki do umorzenia należności mimo braku tejże nieściągalności i uzasadni swój pogląd. Uzasadnienie, iż "organ wskazał, że w ocenie ZUS w przypadku skarżącej nie można mówić o całkowitej nieściągalności" jest dopiero postawieniem tezy, której organ nie próbuje udowodnić, lecz się na niej opiera przy rozstrzygnięciu. Ponadto podkreślić należy, że już po wydaniu skarżonej decyzji Naczelnik Urzędu Skarbowego w C. w dniu [...]. wydał postanowienie w sprawie umorzeniu postępowania egzekucyjnego wobec skarżącej (którego odpis dołączyła ona wraz ze skargą). Okoliczność ta nie mogła być wzięta pod uwagę w postępowaniu wcześniej już zakończonym przed organem, ale przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ ustosunkuje się do tej kwestii. Ponadto organ wskaże wartość odsetek objętych wnioskiem o umorzenie według stanu na dzień orzekania, bowiem okoliczność ta ma znaczenie dla oceny sprawy, w szczególności dla oceny ewentualnego uszczerbku dla utrzymania dłużnika i jego rodziny. Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ppsa) w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa, należało orzec, jak w sentencji. Zgodnie z art. 152 ppsa, w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. W sprawie niniejszej orzeczenie, jako negatywne i tak nie podlega wykonaniu, nie jest więc możliwe wstrzymanie jego wykonania.