III SA/Lu 425/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca),, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Starszy inspektor Ewa Lachowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 10 lutego 2011 r. sprawy ze skargi Gminy Trawniki na czynność Starosty Świdnickiego w przedmiocie zmian w operacie ewidencji gruntów 1. uchyla zaskarżoną czynność Starosty Świdnickiego dotyczącą wykreślenia z ewidencji gruntów Urzędu Gminy w Trawnikach jako podmiotu władającego na zasadzie trwałego zarządu lub zarządu działkami ewidencyjnymi położonymi w granicach obrębu: 1. Bonów Kolonia (zmiana 17/2010); 2-2 Biskupice (zmiana 35/2010); 7-7 Struża (zmiana 20/2010); 8-8 Struża Kolonia ( zmiana 37/2010); 9-9 Siostrzytów (zmiana 36/2010); 11-11 Trawniki Kolonia (zmiana 45/2010); 2. zasądza od Starosty Świdnickiego na rzecz Gminy Trawniki kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Z akt sprawy wynika, że Gmina Trawniki skarży czynność Starosty Świdnickiego w przedmiocie zmian wprowadzonych z urzędu do ewidencji gruntów i budynków. Zdaniem Gminy, zmiany te – wskazane w zawiadomieniach stanowiących załącznik do pisma Starosty Świdnickiego z dnia 16 czerwca 2010 r. (Nr GKN. 7430 – 6 – 518/2010) – dotyczące obrębu 1 – 1 Bonów Kolonia, 2 – 2 Biskupice, 7 – 7 Struża, 8 – 8 Struża Kolonia, 9 – 9 Siostrzytów oraz 11 -11 Trawniki Kolonia, polegające między innymi na wykreśleniu Urzędu Gminy Trawniki jako podmiotu, któremu w odniesieniu do działek ewidencyjnych przysługuje trwały zarząd lub zarząd - zostały dokonane z naruszeniem przepisów: art. 22 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, poprzez przekroczenie kompetencji przyznanych Staroście Świdnickiemu jako organowi ewidencyjnemu, art. 6 k.p.a.. poprzez podjęcie czynności bez podstawy prawnej oraz § 46 i § 49 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków, poprzez wprowadzenie z urzędu zmian, które nie są oparte na żadnym z dokumentów wymienionych w obu przepisach tego rozporządzenia. W ocenie Gminy, skarga sądowa jest konieczna wobec braku właściwej reakcji Starosty Świdnickiego, który w odpowiedzi na wezwanie z dnia 4 sierpnia 2010 r. do usunięcia naruszenia prawa (wezwanie do sprostowania danych w ewidencji gruntów i budynków oraz przywrócenia poprzednich wpisów) w piśmie z dnia 13 sierpnia 2010 r. nie uznaje żądania, odmawia usunięcia wprowadzonych zmian i argumentuje, że dotychczasowe dane z tej ewidencji powodują szereg nieporozumień i wprowadzają w błąd inne organy i instytucje. W odpowiedzi na skargę Starosta wnosi o jej oddalenie i podnosi, że przeprowadzona w trybie art. 22 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz przepisów wykonawczych do tejże ustawy, analiza zapisów w bazie ewidencji gruntów i budynków w stosunku do działek stanowiących drogi położone na terenie Gminy Trawniki wskazuje, iż dotychczasowe zapisy w tej ewidencji nie odzwierciedlały stanu prawnego oraz danych w oparciu, o które powinna być prowadzona baza o gruntach, budynkach i ich właścicielach lub władających. W większości przypadków ujawnione wpisy świadczyły, że Skarb Państwa jest właścicielem lub samoistnym posiadaczem działek, zaś Urząd Gminy w Trawnikach ma prawo trwałego zarządu. W sytuacji, kiedy nie istnieją dokumenty świadczące, że Skarb Państwa jest właścicielem lub posiadaczem działek i Gmina Trawniki nie posiada tytułu trwałego zarządu do tych działek (stanowiących drogi), uzasadnione są zmiany w bazie ewidencyjnej polegające na dokonaniu wpisu "właściciel nieustalony" w miejsce wpisu, że Skarb Państwa jest samoistnym posiadaczem oraz wpisu, iż trwały zarząd lub zarząd przysługuje Urzędowi Gminy w Trawnikach. Starosta argumentował dodatkowo, że obecnie toczy się postępowanie – w trybie art. 51 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne - w celu ustalenia władającego tymi gruntami. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Do kompetencji wojewódzkich sądów administracyjnych należy kontrola działalności administracji publicznej. Przedmiotem tej kontroli i jej kryterium jest legalność podejmowanych działań (czynności) przez organy administracyjne. Sąd, badając prawidłowość zaskarżonych czynności podjętych przez Starostę Świdnickiego i polegających na wprowadzeniu zmian do prowadzonej ewidencji gruntów i budynków, uznał iż zakwestionowane czynności naruszają prawo w stopniu powodującym konieczność ich uchylenia w trybie przepisu art. 150 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewidującego, że w sprawach skarg na akty lub czynności niewymienione w art. 145 – 148 sąd uwzględniając skargę uchyla lub stwierdza bezskuteczność aktu lub czynności. Z uwagi na charakter powstałego między stronami sporu, należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, że prowadzenie ewidencji gruntów i budynków oraz dokonywanie w niej zmian regulują obecnie art. 20 - 26 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 ze zm.) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454). Ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie (art. 22 ust. 1 ustawy). W myśl § 44 pkt 2 cyt. rozporządzenia, do zadań starosty należy utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, to jest zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Dane podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych (§ 46 ust. 1 rozporządzenia). Zgodnie z jego § 46 ust. 2, z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z : 1)prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych, 2)opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych, 3)dokumentacji architektoniczno – budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej, 4)ewidencji publicznych prowadzonych na podstawie innych przepisów. W ewidencji gruntów i budynków wykazuje się właścicieli nieruchomości (art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy, § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia). W przypadku braku danych dotyczących właścicieli nieruchomości, w ewidencji wykazuje się dane osób i jednostek organizacyjnych, które tymi nieruchomościami władają (§ 10 ust. 2 rozporządzenia). W § 11 ust. 1 określa ono, iż w ewidencji oprócz danych, o których mowa w § 10, wykazuje się także użytkowników wieczystych gruntów, jednostki organizacyjne sprawujące zarząd lub trwały zarząd nieruchomościami, państwowe osoby prawne, którym Skarb Państwa powierzył w stosunku do jego nieruchomości wykonywanie prawa własności lub innych praw rzeczowych, organy administracji publicznej, które gospodarują nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa oraz gminnych, powiatowych i wojewódzkich zasobów nieruchomości, użytkowników gruntów państwowych i samorządowych, osoby i jednostki organizacyjne, które władają gruntami na podstawie umów dzierżawy, zgłoszonych do ewidencji stosownie do art. 28 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25 ze zm.). Poza tym wykazuje się również opis praw : osób, organów i jednostek organizacyjnych do gruntów, a także informacje o dokumentach, które stanowiły podstawę do sporządzenia opisu. W tym miejscu należy zauważyć, że stosownie do art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), trwały zarząd jest formą władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną. Zarząd nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz własność gminy, sprawowany w dniu wejścia w życie w/w ustawy przez jednostki organizacyjne, przekształca się z tym dniem w trwały zarząd tych nieruchomości (art. 199 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Ustawa ta weszła w życie z dniem 1 stycznia 1998 r. Podkreślenia wymaga, iż możność wpisania danego prawa do ewidencji uzależniona została od potwierdzenia jego istnienia określonego rodzaju dokumentami ujętymi w § 12 ust. 1 rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem, prawa osób i jednostek organizacyjnych do nieruchomości uwidacznia się w ewidencji na podstawie: 1) wpisów dokonanych w księgach wieczystych, 2) prawomocnych orzeczeń sądowych, 3) umów zawartych w formie aktów notarialnych, dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali, 4) ostatecznych decyzji administracyjnych, 5) dyspozycji zawartych w aktach normatywnych, 6)umów dzierżawy. Zgodnie z treścią § 49 ust. 1 omawianego rozporządzenia, o dokonanych zmianach w danych ewidencyjnych starosta zawiadamia osoby i instytucje wymienione w pkt 1 – 4. W myśl § 49 ust. 2 pkt 1, zawiadomienia te zawierają w szczególności oznaczenie dokumentu, który stanowił podstawę do zmiany, oraz datę wprowadzenia zmiany. Jak wynika z akt sprawy Gmina Trawniki uważa, że zmiany w ewidencji gruntów – wskazane w zawiadomieniach stanowiących załącznik do pisma Starosty Świdnickiego z dnia 16 czerwca 2010 r. (Nr GKN. 7430 – 6 – 518/2010), dotyczące obrębu 1 – 1 Bonów Kolonia, 2 – 2 Biskupice, 7 – 7 Struża, 8 – 8 Struża Kolonia, 9 – 9 Siostrzytów oraz 11 -11 Trawniki Kolonia, zostały wprowadzone przez organ ewidencyjny z naruszeniem przepisów prawa. Skarżąca Gmina ma rację, że wprowadzenie z urzędu zmian jest dopuszczalne, jeśli zmiany te są oparte na dokumentach wymienionych w przepisach § 46 ust. 2 pkt 1 – 4 i § 49 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Słusznie też wywodzi, że każdy zapis dotyczący danych podmiotowych wymienionych w ewidencji gruntów i budynków musi być poparty dokumentem (aktem prawnym) uzasadniającym dokonanie zmiany. Według danych na temat właścicieli i władających działkami (danych wykazywanych w ewidencji przed zmianami) jako podmiot ewidencyjny wpisany był Skarb Państwa w charakterze samoistnego posiadacza, zaś Urząd Gminy Trawniki jako podmiot ewidencyjny, któremu przysługuje trwały zarząd lub zarząd. Po wprowadzeniu zmian do ewidencji gruntów i budynków, podmiotem ewidencyjnym jest nieustalony właściciel jako samoistny posiadacz. W świetle akt sprawy i opisu tych zmian dotyczących każdego z wyżej wymienionego obrębu "korekta właściciela" spowodowana została brakiem dokumentów "własnościowych" oraz informacjami wynikającymi z rejestru pomiarowo – klasyfikacyjnego z 1987 r. W ocenie Starosty, analiza zapisów w bazie ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do działek stanowiących drogi położone na terenie Gminy Trawniki, prowadziła do wniosku, iż w większości przypadków ujawnione zapisy : właściciel lub samoistny posiadacz -Skarb Państwa, trwały zarząd - Urząd Gminy w Trawnikach, nie mają oparcia w istniejących dokumentach, bowiem brak takich dokumentów. Stanowiska Starosty Świdnickiego nie sposób zaakceptować. Jak wyżej wykazano podstawą wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków mogą być dokumenty wymienione w powołanych przepisach § 46 ust. 2 pkt 1 – 4 oraz § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. Tego rodzaju dokumentami Starosta nie dysponuje. Poza tym podstawę zmian może stanowić dyspozycja zawarta w aktach normatywnych (§ 12 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia). Z opisu zmian nie wynika, aby zapis o trwałym zarządzie jest nieaktualny z uwagi na treść obowiązujących przepisów. Zdaniem Sądu, Gmina Trawniki może skutecznie negować tylko te czynności, które odnoszą się zmienionych danych w ewidencji gruntów dotyczących bezpośrednio tej Gminy, a więc prawa trwałego zarządu lub zarządu. Po wprowadzeniu zmian przez Starostę Świdnickiego nie ma wpisów, że Gminie Trawniki służą takie prawa do nieruchomości (działek ewidencyjnych wykazywanych w operacie). W kwestii zmian w ewidencji odnoszących się do Skarbu Państwa, Gmina Trawniki nie ma interesu prawnego w skarżeniu czynności Starosty Świdnickiego. Ma natomiast w odniesieniu do czynności skutkujących usunięciem wpisów Urzędu Gminy Trawniki jako podmiotu ewidencyjnego, któremu przysługuje trwały zarząd lub zarząd do działek wymienionych w tejże ewidencji i dokonania nowych wpisów w zakresie podmiotu ewidencyjnego – nieustalony właściciel. Ubocznie należy podnieść, że organy władzy – a takimi są starostowie - działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). W rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przepisów regulujących zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków, poprzez bezpodstawne wprowadzenie do niej zmian, których nie usprawiedliwiają późniejsze czynności Starosty Świdnickiego podjęte w związku z wszczęciem – w sierpniu 2010 r. - z urzędu przez ten organ postępowania sprawie ustalenia osób władających nieruchomościami położonymi w miejscowościach: Bonów Kolonia, Biskupice, Struża, Struża Kolonia, Siostrzytów oraz Kolonia Trawniki. Sprawa ustalenia kręgu osób władających działkami wykracza poza zakres tematyczny skargi podlegającej uwzględnieniu wobec wprowadzonych zmian dotyczących kwestii trwałego zarządu lub zarządu do działek (nieruchomości) ujętych w publicznym rejestrze obejmującym dane o gruntach. Uchylenie czynności wywołujących te zmiany w odniesieniu do skarżącej Gminy są więc konieczne i uzasadnione. Aktualizacji zapisów w ewidencji gruntów i budynków (wprowadzenia zmian) dokonuje się w określonym trybie, co nie oznacza dowolności w podejmowaniu działań przez organy prowadzące taką ewidencję. Niniejszy wyrok nie oznacza, że zapisy w ewidencji przed wprowadzeniem do niej zmian są prawidłowe lub nie (jest to zagadnienie, które nie mieści się w granicach sprawy. Dodatkowo należy stwierdzić, że spornych zmian w ewidencji gruntów i budynków nie uzasadniają dane wynikające między innymi z takich dokumentów jak z rejestr pomiarowo – klasyfikacyjny z dnia 1 marca 1973 r., skorowidz działek z dnia 20 maja 1984 r., rejestr pomiarowo – klasyfikacyjny z marca 1976 r., skorowidz działek z dnia 30 czerwca 1987 r., rejestr pomiarowo – klasyfikacyjny z dnia 28 lutego 1966 r., czy alfabetyczny skorowidz właścicieli i władających gruntami z września 1976 r. W rezultacie opis zmian i korekta właściciela z uwagi na brak dokumentów własnościowych (rejestrów pomiarowo klasyfikacyjnych) nie stanowią wystarczających podstaw do podjęcia czynności przez Starostę Świdnickiego, skutecznie zakwestionowanych w skardze sądowej. Mając na względzie powyższe rozważania na mocy art. 150 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na mocy art. 200 w/w/ ustawy w związku z §14 ust. 2 pkt 1 litera c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu.