III SA/Lu 426/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Sędzia WSA Grzegorz Wałejko, Protokolant Specjalista Wiesława Dudek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 18 września 2014 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia[...] grudnia 2013 r., nr [...]; II. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; III. zasądza od Dyrektora Oddziały Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego T. K. kwotę 3007 zł (trzy tysiące siedem złotych) z tytułu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., Nr [...] Dyrektor L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po rozpatrzeniu odwołania T. K., utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Podstawę faktyczną powyższego rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia: Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. przyznał B. S. płatności do gruntów rolnych na rok 2007 w wysokości 7131,42 zł z tytułu jednolitej płatności obszarowej. Wniosek o przyznanie płatności złożył pełnomocnik B. S. – T. K. i na adres pełnomocnika została przesłana wyżej wymieniona decyzja. Płatności przyznane tą decyzją zostały przekazane na rachunek bankowy wskazany we wniosku o wpis do ewidencji producentów w dniu [...] lutego 2008 r. Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. przyznał B. S. reprezentowanemu przez T. K. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2008 w wysokości 12527,79 zł. Płatności przyznane tą decyzją zostały przekazane na rachunek bankowy wskazany we wniosku o wpis do ewidencji producentów w dniu [...] lutego 2009 r. W dniu [...] maja 2009 r. T. K. złożył w imieniu B. S. wniosek o przyznanie płatności na rok 2009. W dniu [...] czerwca 2009 r. do organu wpłynęło oświadczenie T. K., że B. S. zmarł. Organ ustalił, że B. S zmarł w dniu [...] sierpnia 2007 r. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w C. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych wypłaconych na podstawie decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w C. z dnia [...] lutego 2008 r. i [...] lutego 2009 r. Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. ustalił T. K. kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w wysokości 19659,21 zł. W odwołaniu T. K. wniósł o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący podniósł, że nie może być stroną postępowania, ponieważ nie jest beneficjentem płatności. Pierwsza decyzja o przyznaniu płatności, odebrana [...] lutego 2008 r., a więc po śmierci B. S., powinna być skierowana do spadkobierców B. S., ponieważ pełnomocnictwo T. K. wygasło z chwilą śmierci mocodawcy. Decyzja o numerze [...] została zaś doręczona spadkobiercy zmarłego wnioskodawcy – M. S. W ocenie skarżącego, organ pominął okoliczność, że spadek po B. S. nabyli B. S., M. S., M. S. i E. B. To spadkobiercy powinni zostać stronami postepowania o przyznanie płatności i o zwrot nienależnie pobranych płatności. Skarżący zauważył, że wszyscy spadkobiercy udzielili T. K. pełnomocnictwa do działania w ich imieniu przed ARiMR oraz potwierdzili wszelkie czynności podejmowane przez T. K. w ich imieniu. Skarżący podniósł również, że nie można nakazać mu zwrotu płatności po upływie 4 lat od momentu wydania decyzji ze względu na unormowania art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji WE nr 796/2004 z dnia z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz.U.UE L z dnia 30 kwietnia 2004 r. nr 141, poz. 18 z późn. zm.), dalej: rozporządzenie nr 796/2004. Nie można zarzucić T. K. działania w złej wierze. Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2008 i 2009 zostały przekazane na rachunek bankowy wskazany we wniosku o wpis do ewidencji producentów w dniach [...] lutego 2008 r. i [...] marca 2009 r. Tymczasem B. S. zmarł w dniu [...] sierpnia 2007 r., przed wydaniem decyzji o przyznaniu płatności. Z chwilą śmierci mocodawcy wygasło zatem pełnomocnictwo T. K., który nie mógł działać w imieniu zmarłego mocodawcy. Organ uznał zatem, że decyzje o przyznaniu płatności nie zostały skutecznie doręczone z uwagi na śmierć strony. Środki pieniężne przekazane na podstawie wyżej wymienionych decyzji zostały przekazane bez podstawy prawnej. Organ odwoławczy wyjaśnił, że adresatem decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności lub nadmiernie pobranych płatności powinna być osoba, która faktycznie pobrała wypłacone przez ARiMR środki finansowe. Jeżeli pobranie nie nastąpiło, bądź nie można jednoznacznie ustalić, kto pobrał płatności, wówczas adresatem decyzji ustalającej kwotę nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności powinna być osoba, która jest lub była uprawniona do pobrania tych środków z rachunku zmarłego. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy, organ odwoławczy stwierdził, że nienależne środki pobrał T. K. Wynika to z oświadczenia T. K. z dnia [...] czerwca 2009 r. oraz okoliczności, że rachunek bankowy wskazany we wniosku o wpis do ewidencji producentów z dnia [...] sierpnia 2006 r. i [...] czerwca 2007 r. należał do T. K. Organ stwierdził również, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodziły przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Organ uznał również, że nie miał zastosowania w niniejszej sprawie przepis art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004. Zwrot płatności uznanej za nienależną lub nadmierną ulega przedawnieniu, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Okres ten ogranicza się do 4 lat, jeżeli beneficjent działał w dobrej wierze. Nie można uznać, że skarżący działał w dobrej wierze, skoro nie dochował należytej staranności wobec organu i nie poinformował Kierownika Biura Powiatowego o śmierci wnioskodawcy, na skutek czego zostały wydane decyzje o przyznaniu płatności. Organ podniósł również, że wypłata płatności w niniejszej sprawie nie nastąpiła na skutek błędu organu. Błąd organu, w świetle art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004, stanowi przesłankę zwalniającą z obowiązku zwrotu nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ podniósł, że spadkobiercy B. S. nie ubiegali się o przejęcie płatności czy kontynuowanie zobowiązań. Żadne środki publiczne za rok 2007 i 2008 nie zostały przyznane spadkobiercom. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie T. K. zaskarżył powyższą decyzję w całości, wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji organu pierwszej i drugiej instancji , ewentualnie o uchylenie decyzji organu pierwszej i drugiej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postepowania – art. 20 w związku z art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), dalej: k.p.a., art. 7, art. 28, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego – art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 z późn. zm.), art. 73 ust. 1 i 5 rozporządzenia nr 796/2004 w związku z art. 2 lit. a/ i b/ rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003. W uzasadnieniu skargi skarżący podtrzymał argumentację podniesioną w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. W ocenie skarżącego, przepis art. 73 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 ma zastosowanie jedynie do osoby posiadającej status rolnika. T. K. posiadał zaś tylko status pełnomocnika B. B. S. posiadał status rolnika i gospodarstwo na terytorium Wspólnoty, był również stroną decyzji administracyjnych o przyznaniu płatności. W odpowiedzi na skargę Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Dyrektora L. Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] lutego 2014 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 29 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r. Nr 98, poz. 634 z późn. zm.), dalej: ustawa o ARiMR. Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanych decyzji, ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: 1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej; 2) krajowych, przeznaczonych na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej, - następuje w drodze decyzji administracyjnej. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że na podstawie przepisu art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR organ właściwy w sprawach dotyczących przyznawania płatności nie może w trybie decyzji administracyjnej egzekwować obowiązków, które nie mają charakteru publicznoprawnego, bo nie wiążą się z istniejącym stosunkiem publicznoprawnym, np. wynikającym z decyzji o przyznaniu płatności (vide wyroki NSA z dnia 16 kwietnia 2014 r. w sprawach II GSK 129/13, II GSK 363/13, II GSK 508/13, II GSK 893/13). Inaczej mówiąc, wydanie decyzji nakazującej zwrot środków w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR jest możliwe tylko w stosunku do takiej osoby, w odniesieniu do której powstał stosunek publicznoprawny, który stał się podstawą wypłaty środków nienależnych lub w nadmiernej wysokości. Również przepis art. 73 rozporządzenia 796/2004 nie stanowi podstawy prawnej do wydania decyzji orzekającej o zwrocie płatności przez osobę trzecią, która nie była stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie przyznania płatności. Przepis ten jest podstawą materialnoprawną do wydania decyzji o zwrocie nienależnie dokonanej płatności, jeżeli decyzja ta jest skierowana do rolnika, który był stroną wyżej wymienionego postępowania administracyjnego lub w stosunku do osoby, która wstąpiła do tego postępowania administracyjnego w miejsce rolnika-wnioskodawcy. W niniejszej sprawie, organ zażądał od skarżącego zwrotu środków, których wypłata nie nastąpiła w ramach stosunku publicznoprawnego, łączącego skarżącego z organem, ponieważ nie doszło do skutecznego nawiązania takiego stosunku. W momencie, kiedy zostały wydane decyzje o przyznaniu płatności B. S. (decyzje z dnia [...] lutego 2008 r. i [...] lutego 2009 r.), B. S. już nie żył (zmarł w dniu [...] sierpnia 2007 r.). Decyzja skierowana do osoby zmarłej jest niewykonalna w dniu jej wydania, niewykonalność ta ma charakter trwały. Decyzja skierowana do osoby zmarłej nie może zatem prowadzić do skutecznego nawiązania stosunku administracyjnoprawnego. Zmarły B. S. nie stał się beneficjentem płatności, a zatem wypłata środków na konto bankowe wskazane przez wnioskodawcę (konto bankowe T. K.) miała charakter wyłącznie czynności faktycznej, nie wynikającej z realizacji żadnego stosunku administracyjnoprawnego, bo do powstania takiego stosunku nie doszło. Tym samym pobranie środków przez skarżącego nie dawało podstaw do wydania wobec niego decyzji na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, z powodu braku istnienia podstawy w postaci nawiązanego skutecznie stosunku administracyjnoprawnego. Była to jedynie faktyczna czynność pobrania nienależnych środków publicznych, nie rodząca podstaw do wydawania decyzji administracyjnej. Mając powyższe na względzie, stwierdzić należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy przepis art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR nie stanowi podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w stosunku do T. K. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na fakt, że ocena tej sytuacji mogłaby być odmienna w stanie prawnym istniejącym po dniu 2 kwietnia 2014 r. W tym dniu weszła w życie nowelizacja ustawy o ARiMR (ustawa z dnia 24 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa; Dz. U. z 2014 r., poz. 341), mocą której dodano do art. 29 ust. 1a w brzmieniu: "Przepis ust. 1 stosuje się również do podmiotów niebędących stronami postępowania w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej, które nienależnie lub nadmiernie pobrały środki publiczne, o których mowa w ust. 1". Zmiany stanu prawnego nie można jednak uwzględnić w niniejszym postępowaniu. Zgodnie z podstawową zasadą sądowej kontroli aktów administracyjnych, sąd kontroluje zgodność decyzji z prawem biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jej wydania. Nie można skutecznie zarzucać niezgodności decyzji z przepisami, które weszły w życie po jej wydaniu i na odwrót, zmiana stanu prawnego nie konwaliduje błędów decyzji, wydanej niezgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Podsumowując, stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie organy administracji nie mogły wydać decyzji o zwrocie płatności pobranej przez skarżącego, ponieważ pobranie płatności stanowiło czynność faktyczną niepowiązaną z istnieniem żadnego stosunku publicznoprawnego łączącego T. K. i organ. Zaskarżona decyzja została zatem wydana bez podstawy prawnej. Z tych względów zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Stwierdzone uchybienie powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Wobec tego, że analogiczną wadą dotknięta jest decyzja Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...] grudnia 2013 r., Sąd stwierdził nieważność także i decyzji organu pierwszej instancji na postawie art. 135 p.p.s.a. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak pkt I sentencji. Na podstawie art. 152 ustawy p.p.s.a. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.