III SA/Lu 427/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja,, Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Małgorzata Olejowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi "B." Sp. z o.o. w W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...]; II. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; III. zasądza od Dyrektora Izby Celnej na rzecz "B." Sp. z o.o. w W. 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] Dyrektor Izby Celnej w B. P., po rozpatrzeniu odwołania B. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Warszawie, utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Izby Celnej w B. P. z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] cofającą zezwolenie Dyrektora Izby Skarbowej w L. z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...], w części dotyczącej punktu gier L., mieszczącym się przy ul. [...],[...] L. z pozycji [...] załącznika nr 1, poprzez wykreślenie w/w pozycji. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...] Dyrektor Izby Skarbowej w L. udzielił B. spółce z ograniczoną odpowiedzialnością zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa lubelskiego. Następnie Dyrektor Izby Celnej w B. P., wszedł w posiadanie informacji, że w punkcie gier na automatach o niskich wygranych L., mieszczącym się przy ul. [...],[...] L. zaprzestano na ponad 6 miesięcy działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] Dyrektor Izby Celnej w B. P. cofnął decyzję Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w części dotyczącej punktu gier w pozycji [...] załącznika nr 1, poprzez wykreślenie w/w pozycji. W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że spółka nie wykonywała działalności objętej zezwoleniem w punkcie L. przez okres dłuższy niż 6 miesięcy, a przerwa w działalności nie była następstwem siły wyższej. Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Dyrektor Izby Celnej w B. P. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. B. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję Dyrektora Izby Celnej wniosła o jej uchylenie w całości. Zarzuciła naruszenie: 1) art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych (Dz. U. z 2009 r. Nr 201, poz. 1540 z późn. zm.), dalej: u.g.h., przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że jest zasadne zastosowanie tego przepisu również w razie wystąpienia nie wywołanych siłą wyższą, krótszych niż 6 miesięcy, nie następujących po sobie okresów zaprzestania lub niewykonywania działalności objętej zezwoleniem, jeśli suma tych okresów wynosi więcej niż 6 miesięcy, co jest sprzeczne z wykładnią językową tego przepisu oraz nie jest usprawiedliwione po zastosowaniu innych reguł wykładni przy interpretacji tego przepisu, niż językowa; 2) art. 233 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60 z późn. zm.), dalej: Ordynacja podatkowa, w zw. z art. 59 pkt 4 u.g.h. oraz art. 120 Ordynacji podatkowej i wyrażonej w tym przepisie zasadzie legalizmu, przez wadliwe utrzymanie w mocy decyzji, w której wadliwie zastosowano przepis art. 59 pkt 4 u.g.h., gdyż decyzja pierwszej instancji, zawiera rozstrzygnięcie o "cofnięciu decyzji", podczas gdy brzmienie art. 59 pkt 4 u.g.h. nie daje właściwemu organowi kompetencji do wydania zawierającej rozstrzygnięcie o "cofnięciu decyzji", lecz najwyżej rozstrzygnięcie o "cofnięciu zezwolenia w całości lub części" 3) art. 124 o.p. i wyrażonej w tym przepisie zasady przekonywania, poprzez stwierdzenie, że za wykładnią art. 59 pkt 4 u.g.h. przyjętą przez stronę przeciwną za podstawę zaskarżonej decyzji przemawia rzekomo wykładnia celowościowa tego przepisu, bez wskazania przepisów lub innych źródeł, z których jednoznacznie wynika intencja ustawodawcy, aby art. 59 pkt 4 u.g.h. interpretować tak jak to uczyniła strona przeciwna w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co uniemożliwia zrozumienie przesłanek zaskarżonego rozstrzygnięcia; 4) art. 121 § 1 i art. 124 Ordynacji podatkowej, tj. zasad prowadzenia postępowania w sposób budujący zaufanie do organów podatkowych oraz zasady przekonywania. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W związku z tym dla wyeliminowania z obrotu aktu prawnego poddanego kontroli sądowoadministracyjnej (w niniejszej sprawie – decyzji), konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub też okoliczności dających podstawę do stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej: p.p.s.a. Nadto, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, że może uwzględnić skargę z takich przyczyn, które w ogóle nie zostały w niej podniesione. Mając na uwadze wskazane przesłanki i badając zaskarżoną decyzję w granicach zakreślonych powołanymi wyżej przepisami należało uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie administracyjne w sprawie zostało wszczęte postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r., w trakcie obowiązywania ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 z późn. zm.), dalej: u.g.h. Zgodnie z art. 8 u.g.h. do postępowań w sprawach określonych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, chyba że ustawa stanowi inaczej. Stosownie natomiast do art. 117 u.g.h. udzielone przed dniem wejścia w życie ustawy zezwolenia na urządzanie i prowadzenie gier i zakładów wzajemnych zachowują ważność do czasu ich wygaśnięcia. Z kolei zgodnie z unormowaniem art. 129 ust. 1 u.g.h., działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy jest prowadzona, do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń, przez podmioty, których im udzielono, według przepisów dotychczasowych, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Z kolei przepis art. 138 ust. 2 u.g.h. stanowi, że do podmiotów, o których mowa w art. 129 ust. 1, stosuje się odpowiednio art. 58 i art. 59, z tym że organem właściwym jest organ właściwy do udzielenia zezwolenia w dniu poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej stanowił przepis art. 59 pkt 4 u.g.h., zgodnie z którym organ właściwy w sprawie udzielenia koncesji lub zezwolenia, w drodze decyzji, cofa koncesję lub zezwolenie, w całości lub części, w przypadku zaprzestania lub niewykonywania przez okres dłuższy niż 6 miesięcy działalności objętej koncesję lub zezwoleniem, chyba że niewykonywanie tej działalności jest następstwem działania siły wyższej. Ze względu na wymogi wynikające z Dyrektywy nr 98/34/WE z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. U.UE.L.98.204.37 ze zm.) należy w pierwszej kolejności odnieść się do stosowania tego przepisu, jak również powołanych wyżej przepisów przejściowych w kontekście granic związania strony przepisami prawa nowego w sytuacji istnienia obowiązku prawodawcy krajowego notyfikacji ustawy o grach hazardowych. Dokonując interpretacji unormowania wynikającego z art. 59 pkt 4 u.g.h. należy przyjąć, że to czy przepis ten ma charakter potencjalnie techniczny (w rozumieniu Dyrektywy nr 98/34/WE) wymaga stwierdzenia, że istotnie ogranicza albo stopniowo uniemożliwia prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry. W ocenie Sądu brak jest podstaw do uznania, iż przepis art. 59 pkt 4 u.g.h. ma charakter przepisu technicznego (w rozumieniu Dyrektywy nr 98/34/WE), co wobec obowiązku notyfikacji, kwalifikowałoby do wyłączenia jego zastosowania w tej sprawie. Przepis art. 59 pkt 4 u.g.h. jest niewiele zmienioną wersją poprzednio obowiązującego przepisu art. 52 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r., Nr 4, poz. 27 ze zm.), z treści którego wynikało, że organ udzielający zezwolenia, w drodze decyzji, cofa zezwolenie w całości lub części, w przypadku zawieszenia prowadzonej działalności przez okres dłuższy niż 3 miesiące, chyba że zawieszenie takie jest następstwem działania siły wyższej. Przepis obecnie obowiązujący zamiast terminu "zawieszenie działalności" posługuje się terminami "zaprzestanie" i "niewykonywanie działalności". Ponadto w prawie nowym wydłużeniu uległ okres, po którym następuje cofnięcie zezwolenia na prowadzenie działalności (z 3 do 6 miesięcy). W poprzednio obowiązującym unormowaniu, podobnie jak w obecnie obowiązującym jest mowa o "sile wyższej". Porównanie treści obu unormowań wskazuje, że nowa regulacja jest korzystniejsza w skutkach dla strony chociażby ze względu na wydłużenie okresu zaprzestania lub niewykonywania działalności. Nie ma zatem podstaw do zakwalifikowania przepisu art. 59 pkt 4 u.g.h. do potencjalnych "przepisów technicznych", brak jest bowiem podstaw do przyjęcia, że może powodować ograniczenie czy uniemożliwienie tego rodzaju działalności poza kasynami i salonami gry. Głębszego rozważenia wymaga natomiast w sprawie niniejszej kwestia interpretacji unormowania art. 59 pkt 4 u.g.h. w zakresie pojęcia "niewykonywania działalności przez okres dłuższy niż 6 miesięcy". Kwestia "niewykonywania działalności" nie jest między stronami sporna, w przedmiotowej sprawie oznacza sytuację, w której skarżąca faktycznie nie urządzała gier na automatach o niskich wygranych w punkcie gier L., mieszczącym się w L. przy ul. [...]. Kwestią sporną pozostaje jak należy rozumieć pojęcie "okres dłuższy niż 6 miesięcy". W zaskarżonej decyzji z dnia [...] maja 2012 r., jak i decyzji ją poprzedzającej z dnia [...] lutego 2012 r., organ wyrażając swoje stanowisko kładzie nacisk na wykładnię celowościową art. 59 pkt 4 u.g.h., podnosząc że dokonując interpretacji tego przepisu należy brać pod uwagę całość regulacji prawnych zawartych w ustawie o grach hazardowych i nadrzędny cel ustawy jakim jest potrzeba pełnej kontroli państwa nad zjawiskiem hazardu, który może negatywnie wpływać na niektóre grupy społeczne. Organ wyraża pogląd, że wykładnia celowościowa art. 59 pkt 4 u.g.h. wskazuje, że okres zaprzestania lub niewykonywania działalności należy liczyć również łącznie, (w tej sprawie okres niewykonywania działalności wynosił łącznie ponad 6 miesięcy), a tym samym sześciomiesięczna przerwa w wykonywaniu działalności dotyczy całego okresu, na jaki jest udzielone zezwolenie. W ocenie Sądu, art. 59 pkt 4 u.g.h. nie daje uprawnienia do łączenia okresów niewykonywania działalności w przypadku wystąpienia przerwy w jej niewykonywaniu, polegającej na wznowieniu działalności. Stanowisko organu zawężające interpretację omawianego unormowania jedynie do wykładni celowościowej, nie zasługuje na aprobatę. Odwołując się do wykładni językowej, mającej pierwszeństwo przed pozostałymi rodzajami wykładni, pojęcie "okres" użyte przez art. 59 pkt 4 u.g.h. oznacza wyodrębniony przedział czasowy, w którym coś jest wykonywane lub coś się dzieje, czas trwania czegoś (Uniwersalny słownik języka polskiego pod red. prof. S. Dubisza, Wyd. Naukowe PWN, W-wa 2003, str. 1236). Zwrócić należy przede wszystkim uwagę, że "okres dłuższy niż 6 miesięcy", o którym mowa w art. 59 pkt 4 u.g.h. jest terminem prawa materialnego. Sposób obliczania terminów w postępowaniu administracyjnym oraz warunki ich dochowania zostały uregulowane w art. 12 Ordynacji podatkowej. W myśl postanowień art. 12 § 3 Ordynacji podatkowej, terminy materialne określone w miesiącach kończą się z upływem tego dnia w ostatnim miesiącu, który odpowiada początkowemu dniowi terminu, a gdyby takiego dnia w ostatnim miesiącu nie było – w ostatnim dniu miesiąca. Termin z art. 12 § 3 Ordynacji podatkowej jest unormowany jako określenie pewnego przedziału czasowego, wyznaczającego okres w czasie którego mogą być kształtowane prawa lub obowiązki podmiotów w ramach stosunku prawnego, określanego przez przepisy prawa materialnego (por. komentarz do art. 12 Ordynacji podatkowej, wyd. LexisNexis W-wa 2009, str. 83). Upływ takiego terminu skutkuje wygaśnięciem praw (obowiązków) o charakterze materialnoprawnym. Z akt sprawy administracyjnej wynika, że w punkcie gier na automatach o niskich wygranych L., mieszczącym się w L. przy ul. [...] (ID punktu [...], poz. [...] załącznika nr 1) skarżąca spółka nie wykonywała działalności objętej zezwoleniem w następujących okresach: od [...] września 2010 r. do [...] grudnia 2010 r. i od [...] marca 2011 r. do [...] sierpnia 2011 r. Potwierdzeniem takiego stanu rzeczy są formularze GL-2 (zgłoszenie przemieszczenia/zawieszenia eksploatacji/wycofania z eksploatacji automatu lub urządzenia gier), pismo Urzędu Celnego w L. [...] lipca 2011 r. skierowane do Dyrektora Izby Celne w B. P., wezwanie Dyrektora Izby Celnej w B. P. z dnia [...] września 2011 r. skierowane do skarżącej. W niniejszej sprawie wystąpiły dwa okresy niewykonywania działalności przez skarżącą w zakresie objętym zezwoleniem. Pierwszy okres niewykonywania przedmiotowej działalności rozpoczął swój bieg [...] września 2010 r. i trwał do [...] grudnia 2010 r. Okres ten wynosił dokładnie 2 miesiące i 16 dni. Drugi okres niewykonywania działalności objętej zezwoleniem rozpoczął swój bieg od [...] marca 2011 r. i trwał do [...] sierpnia 2011 r., wynosił zatem 5 miesięcy i 1 dzień. Mając na uwadze reguły dotyczące obliczania terminów ustanowione w art. 12 Ordynacji podatkowej, żaden z wymienionych powyżej okresów nie był okresem sześciomiesięcznym, ani tym bardziej okresem dłuższym niż 6 miesięcy. Nie zachodziły zatem podstawy z art. 59 pkt 4 u.g.h. do cofnięcia skarżącej spółce zezwolenia wynikającego z decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w L. z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...] w części dotyczącej punktu gier w pozycji [...] załącznika nr 1 poprzez wykreślenie tej pozycji. Dokonana powyżej wykładnia językowa unormowania art. 59 pkt 4 u.g.h. nie stoi w sprzeczności z wykładnią celowościową. Gdyby bowiem przyjąć za organem, że wyłącznym celem omawianej regulacji jest potrzeba kontroli państwa i ograniczenie zjawiska hazardu, to należałoby go zakwalifikować do potencjalnych "przepisów technicznych" (w rozumieniu Dyrektywy nr 98/34/WE), które mogą powodować istotne ograniczenie czy stopniowe uniemożliwienie tego rodzaju działalności poza kasynami i salonami gry, co wobec obowiązku notyfikacji, kwalifikowałoby do wyłączenia jego zastosowania w tej sprawie. Tymczasem, jak zostało wyjaśnione na wstępie rozważań Sądu, uregulowanie art. 59 pkt 4 u.g.h. jest korzystniejsze w skutkach ze względu na wydłużenie okresu zaprzestania lub niewykonywania działalności, a co za tym idzie, brak jest podstaw do przyjęcia, że omawiana regulacja może powodować ograniczenie czy uniemożliwienie tego rodzaju działalności poza kasynami i salonami gry. Można zgodzić się z twierdzeniem, że celem ustawy o grach hazardowych, w tym jej przepisów przejściowych jest stopniowe wygaszenie działalności prowadzonej w dotychczasowej formie gry na automatach o niskich wygranych. Jednakże na gruncie art. 59 pkt 4 u.g.h. stronie przysługuje podmiotowe prawo do ochrony w zakresie kontroli legalności cofnięcia udzielonego zezwolenia (koncesji) na prowadzenie działalności w przedmiocie urządzania gier na automatach o niskich wygranych. Prawo to przejawia się w tym, że nie można cofnąć zezwolenia (koncesji) w całości lub części, jeżeli okres zaprzestania lub niewykonywania działalności objętej zezwoleniem (koncesją) jest krótszy niż 6 miesięcy. W kontekście wykładni systemowej, polegającej na ustaleniu znaczenia przepisów prawnych ze względu na ich lokalizację w strukturze źródeł prawa, powiązanie, jakie występuje pomiędzy rozmaitymi aktami normatywnymi oraz umiejscowienie danego przepisu w akcie prawnym, podnieść przede wszystkim należy, że przepis art. 59 pkt 4 u.g.h. został umieszczony w Rozdziale 5 Koncesje, zezwolenia i zgłoszenia, w sposób szczegółowo regulującym kompetencje organu do udzielania i cofania tych uprawnień. Taka szczegółowa regulacja wskazuje to, że przepis art. 59 ust. 4 nie może być co do zasady interpretowany rozszerzająco. Zastosowanie wskazanego przepisu do dwóch różnych okresów niewykonywania działalności (rozdzielonych okresem jej wykonywania) i ich złączenie tak, aby powstał okres dłuższy niż 6 miesięcy, jest dokonaniem interpretacji rozszerzającej. Interpretacja taka jest w ocenie Sądu niedopuszczalna, bowiem prowadzi do zmiany charakteru przepisu art. 59 ust. 4 u.g.h., który jest przepisem precyzyjnie regulującym przypadki, w jakich możliwe jest cofnięcie zezwolenia (koncesji). W świetle powyższych rozważań stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja, jak również decyzja z dnia [...] lutego 2012 r. są obarczone wadą polegającą na naruszeniu prawa materialnego, tj. art. 59 pkt 4 u.g.h.w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Ze względu na tożsamość treści decyzji oraz organu je wydającego celowe było zastosowanie w sprawie art. 135 p.p.s.a., co obligowało Sąd do ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Odnosząc się do zarzutów skargi naruszenia prawa procesowego, to należy uznać za zasadne naruszenia art. 233 § 1 pkt 1 w związku z art. 120 Ordynacji podatkowej, art. 124 Ordynacji podatkowej oraz art. 121 § 1 w związku z art. 124 Ordynacji podatkowej. Nie były to jednak takie naruszenia, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeśli chodzi o wskazania co do dalszego postępowania, to zgodnie z art. 153 p.p.s.a., w razie uprawomocnienia się niniejszego wyroku, organ będzie związany wyrażoną w jego uzasadnieniu oceną prawną wynikającą z dokonanej wykładni unormowania art. 59 pkt 4 u.g.h. Na podstawie art. 152 ustawy p.p.s.a. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.