III SA/Lu 428/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca), Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Wiesława Dudek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 27 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Funduszu Pracy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...]; 2. przyznaje adwokatowi M. C. kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złoty 80/100 ) w tym podatek VAT tytułem wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną z urzędu, płatną z sum budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2007r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił A. D. umorzenia należności na rzecz Funduszy - Ubezpieczeń Społecznych, Ubezpieczenia Zdrowotnego , Pracy –z tytułu składek, dodatkowej opłaty, kosztów upomnienia oraz odsetek za zwłokę naliczonych na dzień [...] maja 2007 r. Wnioskiem z dnia [...] września 2007 r. A. D. zwrócił się o ponowne rozpatrzenie sprawy umorzenia tych należności. Wskazał przy tym, że w dniu [...] maja 2007 r. wystąpił o umorzenie powyższych należności, zwracając uwagę, że jest on osobą będącą na utrzymaniu rodziny, bezrobotną bez prawa do zasiłku oraz bez majątku. Wnioskodawca podniósł, iż jego sprawa powinna być rozpatrywana w świetle art. 28 ust. 3 pkt 5 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, gdyż zachodzi całkowita nieściągalność wymienionych należności skoro komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję (wydane zostało przez komornika sądowego postanowienie w tej sprawie). Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74), Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - rozpatrzył powyższy wniosek i utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2007 r. odmawiającą umorzenia należności na rzecz wyżej wymienionych Funduszy. W uzasadnieniu Prezes Zakładu wyjaśnił między innymi, że zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych, należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części w przypadku ich całkowitej nieściągalności, przy czym całkowita nieściągalność należności zachodzi w przypadkach określonych w powyższym przepisie w ust. 3 pkt 1 – 6. Stwierdził ponadto, że w sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności wskazanych w pkt 1, 2 i 4, a odnosząc się do zarzutu, że Komornik Sądowy w Z. wydał postanowienie, w którym stwierdzono brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję, wyjaśnił, że Naczelnik Urzędu Skarbowego postanowieniem z dnia [...] lutego 2003 r. umorzył postępowanie egzekucyjne wskutek nieściągalności należności. Prezes Zakładu zaznaczył, że rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego nie zwalnia jednak wierzyciela (ZUS Oddział ) z obowiązku badania na bieżąco, czy sytuacja dłużnika uległa zmianie, bowiem w przypadku podjęcia zatrudnienia przez dłużnika lub nabycia przez niego praw majątkowych, zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wierzyciel ma nie tylko prawo, ale i obowiązek ponownego zastosowania środków egzekucyjnych. Dlatego Zakład skieruje do Sądu Rejonowego Wydział Cywilny wniosek o wyjawienie majątku celem ustalenia sytuacji majątkowej zobowiązanego w oparciu o art. 913 Kodeksu postępowania cywilnego. Wniosek w tej sprawie można ponawiać co rok, aż do terminu przedawnienia należności. Prezes Zakładu dalej argumentował, że przemawia to za odmową umorzenia należności z uwagi na okres na dochodzenie należności, podnosząc równocześnie, że Zakład nie prowadził postępowania w przedmiocie przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie. W związku z tym nie zachodzą też przesłanki upoważniające do umorzenia należności, określone w art. 28 ust. 3 pkt 3, 5 i 6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Prezes Zakładu podał, że zgodnie z art. 28 ust. 3a tejże ustawy, można umorzyć należności z tytułu składek pomimo braku stwierdzenia całkowitej nieściągalności w przypadku, gdy przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej do ich płacenia, wyjaśniając, że zasady umarzania należności zostały określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). W myśl § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia, przez ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności należy rozumieć sytuacje, w której płatnik ze względu na sytuację rodzinną i stan majątkowy nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku : 1/ gdy opłacenie składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych; 2/ poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego wydarzenia powodującego, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3/ przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Prezes Zakładu wyjaśnił, że wnioskodawcę obciąża ciężar wykazania istnienia tej sytuacji, a w świetle dokumentacji zebranej w sprawie nie wchodzi w grę przesłanka wskazana w § 3 ust. 1 pkt 2 cyt. rozporządzenia. Odnośnie przesłanki określonej w pkt 1, Prezes Zakładu wyjaśnił, że zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, iż A. D. jest zarejestrowany jako bezrobotny bez prawa do zasiłku (od września 2003 r.), zamieszkuje grzecznościowo u M. K., ponoszącej wszelkie koszty związane z opłatą rachunków, utrzymuje się z pomocy finansowej udzielanej przez jego brata i rodziców, posiada zaległości podatkowe z tytułu zryczałtowanego podatku dochodowego od przychodów ewidencjonowanych (PPE) za [...] 2001 r., [...]2002 r. w wysokości [...]zł oraz podatku od towarów i usług - VAT za [...]2002 r. w kwocie [...]zł, ma zadłużenie w Banku [...] w wysokości około [...]zł. Prezes Zakładu podniósł, że A.D. nie przedłożył dokumentów odzwierciedlających jego sytuację finansową i materialną, z których by wynikało, iż jego sytuacja jest wyjątkowo trudna i nie pozwala na spłatę zobowiązań wobec ZUS. A. D. podał we wniosku, że nie osiąga żadnych dochodów umożliwiających spłatę należności, ale nie wykazał, iż spłata zobowiązań pozbawi go i jego rodzinę możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Tymczasem z oceny możliwości płatniczych dokonanej przez Zakład na podstawie posiadanej dokumentacji, nie wynika aby A.D. nie mógł zapłacić należności. To, że wnioskodawca choruje od kilku lat na cukrzycę, a ostatnio w [...] 2007 r. doznał – wymagającego rehabilitacji i leczenia - urazu nogi, co podnosi w swoich wyjaśnieniach i co wynika z dołączonej dokumentacji medycznej oraz zaświadczeń lekarskich o niezdolności do pracy, nie oznacza, iż jego problemy zdrowotne pozbawiają go możliwości uzyskania dochodu pozwalającego opłacenie należności. W związku z tym nie zachodzi przesłanka, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 3 w/w rozporządzenia. Prezes Zakładu wyjaśnił, że za odmową decyzja przemawia również okres jaki ZUS ma na dochodzenie swoich należności oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych, argumentując dodatkowo, że przepis art. 28 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oparty jest na uznaniu administracyjnym, a to oznacza, iż nawet w przypadku całkowitej nieściągalności należności (art. 28 ust. 3 ustawy), Zakład może, ale nie musi umorzyć należności. Instytucja umorzenia należności jest instytucją o charakterze wyjątkowym a wierzyciel (ZUS) nie swobody w dysponowaniu wierzytelnością, zaś możliwość rezygnacji z dochodzenia należności jest rozpatrywana z punktu widzenia równości i powszechności opłacania składek. W skardze sądowej na powyższą decyzję A. D. zarzucił: - sprzeczność istotnych ustaleń z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego, poprzez uznanie, iż nie zachodzą przesłanki do umorzenia należności naruszenie, podczas gdy takie przesłanki występują z uwagi na bardzo trudną sytuację zdrowotną płatnika oraz jego ciężką sytuacje zdrowotną; - naruszenie przepisów art. 6, 7, 77 i 107 § 3 k.p.a., przez niepodjęcie kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niewłaściwe rozpatrzenie materiału dowodowego, wadliwą jego ocenę, prowadzącą w konsekwencji do naruszenia zasad ogólnych postępowania, wyrażonych w art. 8, 9 i 11 k.p.a. ( zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, zasady informowania strony przez organ administracji publicznej i zasady przekonywania). We wnioskach skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja narusza prawo. Stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74), należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, z zastrzeżeniem ust. 2 – 4. Przepis ten w ust. 2 stanowi, że należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3 a. Przepis art. 28 ust. 3 cyt. ustawy określa w pkt 1 – 6 kiedy zachodzi całkowita nieściągalność należności. Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych przewiduje w art. 28 ust. 3 a/, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Na podstawie delegacji ustawowej wynikającej z art. 28 ust. 3b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej wydał w dniu 31 lipca 2003r. rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Określa ono przypadki, w których Zakład może umorzyć należności z tytułu składek. Z § 3 cyt. rozporządzenia wynika, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na sytuację rodzinną i stan majątkowy nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku : 1/ opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych życiowych; 2/ poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodującego, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3/ przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Z akt sprawy wynika, że skarżący prowadził w okresie od [...] 1992 r. do [...] 2002 r. działalność gospodarczą w zakresie handlu detalicznego i hurtowego artykułami przemysłowymi z wyłączeniem wyrobów i usług koncesjonowanych na podstawie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej z dnia [...]grudnia 1992 r. Nr [...], z dnia [...] października 1999 r. Nr [...] oraz z dnia [...] marca 2002 r. Nr [...]. W ocenie Sądu, organ słusznie wyjaśnił, że konstrukcja przepisu art. 28 ust. 3a/ ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wskazuje, iż decyzja w przedmiocie umorzenia należności (pozytywna bądź negatywna dla wnioskodawcy) jest decyzją uznaniową. Prawo do decydowania w ramach uznania administracyjnego, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, nie może oznaczać dowolności przy podejmowaniu rozstrzygnięć przez organ administracji publicznej. Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja jest rozstrzygnięciem wadliwym, gdyż organ zaniechał rzetelnej i wnikliwej oceny całokształtu okoliczności rozpoznawanej sprawy oraz gruntownej analizy aktualnej sytuacji materialnej, w tym stanu majątkowego skarżącego. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Powyższy przepis konkretyzuje zasadę prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 k.p.a., obligującą organ do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Organ nie uczynił zadość wymaganiom, jakie wynikają z powyższych przepisów regulujących tok postępowania dowodowego. Przede wszystkim organ nie dołączył do akt rozpoznawanej sprawy postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia [...] lutego 2003 r. o umorzeniu postępowania egzekucyjnego, na które organ powołuje się w uzasadnieniu decyzji. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją ZUS z dnia [...] sierpnia 2007 r. skarżący podnosi zarówno to, że postępowanie egzekucyjne prowadzone było przez Komornika Sądowego w Z., jak i to, iż jego sprawa powinna być rozpatrywana w świetle art. 28 ust. 3 pkt 5 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, gdyż zachodzi całkowita nieściągalność należności skoro komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję i wydał postanowienie w tej sprawie. W tych okolicznościach rzeczą Prezesa Zakładu było uzupełnić materiał dowodowy o postanowienie komornika sądowego oraz odnieść się – po skompletowaniu tego materiału o postanowienia wydane w toku postępowania egzekucyjnego - do zarzutów formułowanych na tym tle przez skarżącego. Poza tym Prezes Zakładu nie wyjaśnił istotnych wątpliwości, które powstają na tle aktualnego stanu zadłużenia skarżącego w Banku. Z figurującego w aktach sprawy nakazu zapłaty (k. 59 akt adm.) wynika, że w dniu [...] kwietnia 2002 r. Sąd Okręgowy w Z. I Wydział Cywilny .zobowiązał skarżącego do zapłaty na rzecz Banku kwoty [...]zł. We wniosku o umorzenie należności skarżący podaje, jego zobowiązania wobec tego Banku są dużo niższe i wynoszą około [...]zł. Taką też wysokość zadłużenia organ przyjmuje w zaskarżonej decyzji, aczkolwiek w żaden sposób nie odnosi się do okoliczności rzutujących na bieżący stan zobowiązań bankowych skarżącego. Jeśli skarżący spłacił część tych zobowiązań, około [...]zł, to należało ustalić, kiedy to nastąpiło i ewentualnie z jakich źródeł skarżący czerpał środki na spłatę długu. Z akt sprawy wynika, że skarżący złożył do ZUS wniosek o rozłożenia zadłużenia na raty, czego dowodzi pismo Zastępcy Naczelnika Wydziału Realizacji Dochodów ZUS Odział w B. z dnia [...] maja 2007 r. [...] (k. 119 akt adm.). Pismo to jest jedynym dowodem świadczącym o złożeniu takiego wniosku. W tych okolicznościach materiał dowodowy należało uzupełnić nie tylko o przedmiotowy wniosek, ale również o wyniki postępowania przeprowadzonego przez ZUS w tej sprawie. Jeśli skarżący deklarował spłatę zadłużenia w ratach, to oznacza to, że mógł dysponować środkami finansowymi przeznaczonymi na taki cel, a tego zagadnienia nie można pomijać przy ocenie wniosku o umorzenie należności oraz ocenie możliwości płatniczych skarżącego. Skontrolowana decyzja jest rozstrzygnięciem wadliwym również z innych względów. Prezes Zakładu podnosi argument, że za odmową umorzenia należności przemawia stan finansów ubezpieczeń społecznych. Stwierdzenie to jest bardzo ogólnikowe. Organ nie podaje przy tym, ani orientacyjnego stanu finansowego funduszu ubezpieczeń społecznych, ani żadnych konkretnych danych liczbowych na ten temat, a które uzasadniałyby stanowisko organu, że umorzenie należności skarżącemu pogorszy w określonym stopniu, na przykład sytuację majątkową tego funduszu. W rezultacie nie wiadomo, jakie rzeczywiste względy dotyczące stanu funduszu zdecydowały o odmowie umorzenia należności. W tym stanie rzeczy zaskarżona decyzja jest więc rozstrzygnięciem przedwczesnym, podjętym bez uprzedniego wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a przez to rozstrzygnięciem dowolnym, gdyż niezastosowanie w stosunku do skarżącej dobrodziejstwa przewidzianego w art. 28 ust 3 a/ ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych nie ma - na takim etapie postępowania obarczonego uchybieniami natury dowodowej, gdzie organ nie wykorzystał w pełni przysługującej mu inicjatywy w tym zakresie - logicznego i przekonywującego uzasadnienia. Takie zaś jest niezbędne nie tylko w świetle dyspozycji przepisów art. 8 oraz art. 11 k.p.a. i zawartych w nich zasad - pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa i zasady przekonywania, ale również w myśl art. 107 § 3 k.p.a. określającego niezbędne elementy składające się na uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji organu. Naruszenie powyższych przepisów procesowych mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych też względów na mocy art. 145 § 1 pkt 1 litera c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu z dnia [...] sierpnia 2007 r. O wynagrodzeniu należnym adwokatowi M. C. - świadczącemu pomoc prawną skarżącemu z urzędu - orzeczono na mocy art. 250 wyżej wymienionej ustawy.