III SA/Lu 428/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Marcinowski Sędziowie: WSA Jerzy Drwal WSA Robert Hałabis (sprawozdawca) Protokolant: Asystent sędziego Radosław Kot po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 19 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi H. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz H. K. kwotę [...]zł ([...] złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło pkt 2 wydanego w pierwszej instancji postanowienia Wójta Gminy W. z dnia [...] maja 2019 r. (nr [...]), którym m.in.: 1) ustalono koszty postępowania w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości położonych w Ś. M. , oznaczonych jako działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] w wysokości [...] zł; 2) kosztami tymi obciążono skarżącego H. K. i L. K. jako właścicieli rozgraniczanych działek w kwotach po [...] zł. Uchylając rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji we wskazanym wyżej zakresie organ odwoławczy obciążył całością tych kosztów wyłącznie wnioskodawcę rozgraniczenia H. K.. Powyższe rozstrzygnięcia zostały wydane w następującym stanie sprawy: Po przeprowadzeniu postępowania rozgraniczeniowego, które toczyło się na wniosek H. K., Wójt Gminy W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. (nr [...]) orzekł o rozgraniczeniu nieruchomości położonych w obrębie ewidencyjnym Ś. M. obejmujących: działkę o numerze ewidencyjnym [...] stanowiącą własność H. K. oraz działkę o numerze ewidencyjnym [...] stanowiącą własność L. K.. W następstwie podjętego rozstrzygnięcia wskazany organ postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r. ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego na łączną kwotę [...]zł (pkt 1 postanowienia) i zobowiązał do ich poniesienia w częściach równych (po [...] zł) zarówno H. K., jak i L. K., a więc obu właścicieli sąsiadujących ze sobą nieruchomości podlegających rozgraniczeniu (pkt 2 postanowienia). W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wyjaśnił, że według art. 262 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm. – dalej jako "k.p.a."), jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji ustala w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania oraz osobę zobowiązaną do ich poniesienia. Wziął pod uwagę, że przy podziale kosztów rozgraniczenia należało uwzględnić przepisy art. 152-153 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1145 – dalej jako "k.c."). Organ powołał się również na uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06, zgodnie z którą organ administracji publicznej orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, może obciążyć kosztami rozgraniczenia strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Na skutek wniesionego przez uczestnika postępowania rozgraniczeniowego L. K. zażalenia na postanowienie w przedmiocie kosztów rozgraniczenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r.: 1) uchyliło zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji w pkt 2 (pkt 1 postanowienia), oraz 2) orzekając reformatoryjnie obciążyło całością kosztów postępowania rozgraniczeniowego w wysokości [...] zł H. K., jako wnioskodawcę rozgraniczenia (pkt 2 postanowienia). W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji błędnie przyjął, że w niniejszej sprawie zaistniał spór co do przebiegu granicy nieruchomości objętych wnioskiem o rozgraniczenie, a w konsekwencji, że koszty związane z jego przeprowadzeniem zostały poniesione w interesie wszystkich stron tego postępowania, to jest wszystkich właścicieli rozgraniczanych nieruchomości. Organ odwoławczy podniósł również, że granica została ustalona zgodnie z wnioskiem właścicieli rozgraniczanych nieruchomości, a zatem brak było rzeczywistego sporu co do przebiegu granicy. Właściciel działki nr [...] nie wdał się w spór i nie miał wpływu na prowadzenie postępowania rozgraniczeniowego, nie kwestionował też przebiegu istniejącej granicy i w konsekwencji nie mógł zostać obciążony kosztami postępowania. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżący H. K. zaskarżył powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zarzucając organowi odwoławczemu: I. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 80 k.p.a., poprzez pominięcie w ocenie całokształtu materiału dowodowego okoliczności wynikających z protokołu granicznego z dnia [...] lutego 2019 r., z którego wynika, że pomiędzy skarżącym a L. K. istniał spór graniczny, a akceptacja granic nastąpiła dopiero po przedstawieniu stronom analizy odnalezionej dokumentacji i przeprowadzonych negocjacjach, a także pominięcie okoliczności wynikających ze sformułowań "sporne nieruchomości", "sporna granica", co oznacza, że gdyby L. K. uważał, że nie ma sporu to nie przystąpiłby do negocjacji, a także żądałby sprostowania protokołu i wykreślenia wszystkich fragmentów protokołu wskazujących na zaistnienie sporu, co nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie; b) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niedostateczne i niedokładne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy mających znaczenie dla rozstrzygnięcia, a mianowicie nierozważenie, że rozgraniczenie leży w interesie uczestnika L. K., co doprowadziło do niepełnej i wybiórczej oceny materiału dowodowego, jakiej dokonał organ; c) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w zakresie sporu granicznego skutkujące niezasadnym uznaniem, że brak było sporu granicznego, a wystąpienie przez skarżącego z wnioskiem o rozgraniczenie było pochopne, w sytuacji gdy strony kłóciły się o granicę, sporny był płot postawiony przez uczestnika L. K., H. K. wzywał Policję w związku z postawieniem płotu, a dopiero postępowanie rozgraniczeniowe doprowadziło do zmniejszenia konfliktu i braku jego dalszej eskalacji; d) art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez brak rozważenia zindywidualizowania interesu prawnego stron w niniejszej sprawie jako przestanki obciążenia kosztami postępowania rozgraniczeniowego, co w konsekwencji doprowadziło do nieustalenia, że koszty postępowania rozgraniczeniowego zostały poniesione w interesie uczestnika L. K., co uzasadnia obciążenie stron rozgraniczenia kosztami postępowania w częściach równych; II. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy – art. 152 k.c., poprzez jego niezastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego ustalenia, że koszty rozgraniczenia obciążają w całości skarżącego, w sytuacji gdy właściciele gruntów sąsiadujących są obowiązani po ponoszenia kosztów rozgraniczenia po połowie. W konsekwencji podniesionych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasadzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Pełnomocnik uczestnika postępowania przychylił się do stanowiska organu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest usprawiedliwiona okolicznościami faktycznymi i prawnymi tej sprawy, dlatego zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym było postanowienie organu odwoławczego w przedmiocie ustalenia wysokości i sposobu rozliczenia kosztów przeprowadzonego postępowania rozgraniczeniowego zakończonego decyzją o rozgraniczeniu. Wysokość tych kosztów nie była kwestionowana i zamknęła się kwotą [...]zł, sporne było zaś określenie kręgu podmiotów zobowiązanych do ich poniesienia. Na wstępie wymaga zwrócenia uwagi, że rozgraniczanie nieruchomości w podstawowym zakresie uregulowane zostało w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2019 r. poz. 725, z późn. zm. – dalej jako "p.g.i.k."). Obejmuje ono dwa stadia postępowania: pierwsze, administracyjne i ewentualnie drugie, sądowe przed sądem powszechnym w cywilnym postępowaniu nieprocesowym. Postępowanie administracyjne jest wszczynane na wniosek lub z urzędu. W postępowaniu czynności rozgraniczeniowe dotyczące ustalenia przebiegu granic wykonuje geodeta. Rozgraniczenie kończy się w postępowaniu administracyjnym wówczas, gdy zainteresowani właściciele zawrą ugodę, albo gdy organ prowadzący postępowanie wyda w sprawie decyzję administracyjną dotyczącą rozgraniczenia. Strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej tego rodzaju decyzji, przekazania sprawy sądowi powszechnemu, a wówczas sprawa toczy się w nieprocesowym postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. To jednak, że postępowanie rozgraniczeniowe może przebiegać w dwóch stadiach (administracyjnym i sądowym) nie zmienia faktu, że sama instytucja prawna "rozgraniczenia nieruchomości", choć została uregulowana w dwóch aktach prawnych, stanowi jedną całość. Zaskarżone w tej sprawie postanowienie dotyczyło rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia wysokości kosztów administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego zakończonego decyzją o rozgraniczeniu i sposobu obciążenia zainteresowanych tymi kosztami. W postępowaniu tym zastosowanie znajduje zatem przepis art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., który stanowi, że stronę obciążają te koszty postępowania rozgraniczeniowego, które: 1) wynikły z winy strony; 2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Problematyka dotycząca sposobu orzekania o kosztach postępowania rozgraniczeniowego została już wyjaśniona w judykaturze sądów administracyjnych. Przede wszystkim w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06 (ONSAiWSA 2007/2/26) stwierdzono, że organ administracji publicznej orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., może – uwzględniając normę art. 152 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r. poz. 121, z późn. zm.; obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 1145, z późn. zm. – dalej jako "k.c.") – obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu tego stanowiska Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że instytucja rozgraniczenia nieruchomości uregulowana została w dwóch aktach prawnych: w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz w Kodeksie cywilnym. Zarówno w postępowaniu cywilnym sąd powszechny, jak i w postępowaniu administracyjnym organ administracji, są obowiązane stosować te same zasady, a wniosek ten znajduje potwierdzenie przy porównaniu przepisów art. 152 i art. 153 k.c. z przepisami art. 31 ust. 2-4 i art. 34 ust. 1 i 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, które określają zasady przeprowadzania postępowania rozgraniczeniowego w jego kolejnych stadiach. Konsekwentnie należy zatem przyjąć, że w postępowaniu administracyjnym ma też zastosowanie norma materialnoprawna wynikająca z przepisu art. 152 k.c. stanowiąca, że właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych, a koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymywania stałych znaków granicznych ponoszą po połowie. Sąd wskazał również, że udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że to postępowanie toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Twierdzenie, że interes prawny posiada jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, bo postępowanie toczy się w jej interesie, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostawałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu rozgraniczeniowym wszczętym na wniosek właściciela jednej nieruchomości właściciel nieruchomości sąsiedniej może oczywiście uznawać, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje przebiegu granic. Jednakże w rzeczywistości ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży – co do zasady – w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdy granice gruntów sąsiadujących stały się sporne lub nie jest znany ich przebieg. Nie można więc twierdzić, że rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w interesie właściciela nieruchomości sąsiedniej. Naczelny Sąd Administracyjny w konkluzji stwierdził, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony (art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.), a w przypadku postępowania o rozgraniczenie obciążają one strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości według zasady określonej w art. 152 k.c. Wyrażony w powołanej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd jest obecnie jednolicie przyjmowany w orzecznictwie sądów administracyjnych i jest aktualnie dominujący w judykaturze sądów administracyjnych. Stanowisko to podziela również Sąd orzekający w niniejszej sprawie, a przez to wskazana uchwała ma charakter prawnie wiążący (art. 269 § 1 p.p.s.a.). Wymaga jednakże w tym miejscu zwrócenia uwagi, że istnieją przypadki, kiedy odstąpienie od wskazanej wyżej reguły jest nie tylko możliwe, ale i wskazane. Są to jednak przypadki wyjątkowe, które wynikać muszą ze szczególnych okoliczności konkretnej sprawy, decydujących w konkretnym wypadku o możliwości innego sposobu rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Tego rodzaju przypadki odnoszą się przede wszystkim do takich spraw, kiedy granice sąsiadujących nieruchomości w istocie nie są sporne, bo wiążąco ustalone zostały już we właściwym trybie i od tego czasu nie zmienił się na sąsiadujących gruntach stan faktyczny, a motywacją wnioskodawcy rozgraniczenia jest zakwestionowanie ustalonego już przebiegu tych granic, z którymi się on w dalszym ciągu nie zgadza, albo też motywacja wnioskodawcy rozgraniczenia w prowadzeniu sporu granicznego wynika z zamiaru dokuczenia właścicielowi sąsiedniej nieruchomości, który granic nie narusza i ich nie kwestionuje. Do takich przypadków sprawa niniejsza się jednak nie zalicza. W okolicznościach faktycznych i prawnych rozpoznawanej sprawy nie zaistniały żadne podstawy do przyjęcia, że rozgraniczenie zostało dokonane wyłącznie w interesie jedynie wnioskodawcy rozgraniczenia H. K., co uzasadniać miało poniesienie przez niego w całości kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Nieprawidłowa była zatem dokonana przez organ odwoławczy w niniejszej sprawie ocena całokształtu okoliczności faktycznych (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), a przez to obciążanie kosztami postępowania rozgraniczeniowego wyłącznie wnioskodawcy rozgraniczenia. Dlatego należy przypomnieć, że w sprawie tej postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte na wniosek H. K., jako właściciela działki nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym Ś. M. . Udział w tym postępowaniu wziął również L. K., jako uczestnik tego postępowania i właściciel sąsiedniej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]. Postępowanie to zakończyło się wydaniem decyzji z dnia [...] kwietnia 2019 r., którą Wójt Gminy W. orzekł o dokonaniu rozgraniczenia według ustalonej przez biegłego geodetę prawnej granicy nieruchomości, oznaczonej linią czerwoną na sporządzonej przez niego mapie, która nieznacznie odbiegała od stanu faktycznego ujawnionego na gruncie i na którą strony tego postępowania ostatecznie wyraziły zgodę. Zgodnie zaś z art. 153 k.c., rozgraniczenie przeprowadza się, jeżeli granice gruntów stały się sporne. Spór graniczny był zatem rzeczywisty. Z operatu technicznego przeprowadzonego rozgraniczenia wyżej wymienionych nieruchomości oraz protokołu granicznego (nr [...]) wynika zatem, że istotnie sporne było położenie punktów granicznych wyznaczających przebieg granicy pomiędzy sąsiadującymi działkami, co uzasadniało dokonanie czynności rozgraniczeniowych. Powołana wyżej uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r. wskazuje na typową regułę, która w pełni odnosi się do tej sprawy, że koszty rozgraniczenia ponoszą właściciele nieruchomości po połowie, bez względu na towarzyszące im – co do zasady – zamiary w zainicjowaniu sporu granicznego i bez względu na sposób jego zakończenia (decyzją rozgraniczeniową rozstrzygającą sprawę co do istoty, aktem ugody, czy też decyzją o jego umorzeniu wydaną w trybie art. 34 p.g.i.k.). Umacnia tę zasadę to, że w postępowaniu administracyjnym ma również zastosowanie wynikająca z art. 152 k.c. norma materialnoprawna stanowiąca, że właściciele nieruchomości koszty rozgraniczenia ponoszą po połowie, która wynika z tego, że właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczaniu gruntów oraz utrzymywaniu stałych znaków granicznych. Interes prawny stron biorących udział w postępowaniu administracyjnym o rozgraniczenie jest kategorią obiektywną, co oznacza, że postępowanie toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Dlatego rozpoznając sprawę ponownie, organ odwoławczy ponownie rozważy rzeczywisty interes prawny biorących udział w sprawie stron postępowania rozgraniczeniowego, z uwzględnieniem przedstawionej przez Sąd oceny prawnej, a następnie wyda stosowne rozstrzygnięcie (postanowienie), należycie wyjaśniając przy tym podstawy przyjętego sposobu rozstrzygania o kosztach postępowania rozgraniczeniowego. W świetle przedstawionych powyżej rozważań, uznając skargę za usprawiedliwioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm. – dalej jako "p.p.s.a."), obowiązany był ją uwzględnić, o czym orzekł w pkt I sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zawarte w pkt II sentencji wyroku uzasadniają przepisu art. 200 i art. 205 § 2 oraz art. 209 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Na wysokość tych kosztów złożyły się: uiszczony przez skarżącego wpis od skargi ([...] zł), wynagrodzenie pełnomocnika procesowego z wyboru ([...] zł) oraz poniesiona przez stronę opłata skarbową od udzielonego pełnomocnictwa procesowego ([...] zł).