III SA/Lu 433/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom,, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Asystent sędziego Dorota Winiarczyk - Ożóg, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 25 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi T. T. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w C. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowa uchylenia decyzji ostatecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] grudnia 2012 r., Nr [...] Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2013 r., Nr [...], Dyrektor Izby Celnej w B. po rozpatrzeniu odwołania [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w C., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2012 r., Nr [...] o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej o odmowie zmiany decyzji udzielającej zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...] w części dotyczącej lokalizacji punktów gry: 18, 47, 83 i 89 załącznika nr 1. Podstawę faktyczną powyższego rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia: W piśmie z dnia 23 lipca 2009 r. [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w C. wniosła o zmianę zezwolenia z dnia [...] sierpnia 2008 r., Nr [...] na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...] w części dotyczącej lokalizacji punktów gry ujętych w pozycji 18, 47, 83 i 89 załącznika nr 1. Dyrektor Izby Celnej w B. decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., Nr [...] odmówił dokonania zamian decyzji Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] sierpnia 2008 r., Nr [...] we wnioskowanym zakresie. W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącej, Dyrektor Izby Celnej w B. decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., Nr [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję. Decyzję podpisał zastępca Dyrektora Izby Celnej – J. S. W piśmie z dnia 15 października 2012 r. skarżąca wniosła o wznowienie postępowania w sprawie o zmianę zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na podstawie art. 240 § 1 pkt 11 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 z późn. zm.), dalej: Ordynacja podatkowa. Jako okoliczność uzasadniającą wznowienie postępowania skarżąca wskazała wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r. wydany w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11, C-217/11. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. Dyrektor Izby Celnej wznowił postępowania w sprawie o zmianę zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Dyrektor Izby Celnej w B. decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] kwietnia 2010 r. o odmowie zmiany zezwolenia z dnia [...] sierpnia 2008 r. Nr [...] na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...] w części dotyczącej lokalizacji punktów gry: 18, 47, 83 i 89 załącznika nr 1. Decyzję podpisał zastępca Dyrektora Izby Celnej – J. S. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, Dyrektor Izby Celnej w B. decyzją z dnia 16 września 2013 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że do spełnienia przesłanki z art. 240 § 1 pkt 11 Ordynacji podatkowej nie wystarczy samo istnienie wydanego wyroku ETS. Organ podkreślił, że wyrok ETS musi mieć wpływ na treść wydanej w sprawie decyzji. Dyrektor Izby Celnej stwierdził, że wyrok Trybunału Sprawiedliwości UE w sprawach połączonych z dnia 19 lipca 2012 r. nie miał wpływu na treść wydanej w niniejszej sprawie decyzji. Dyrektor Izby Celnej wskazał, że przepisami technicznymi w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. U. UE L z dnia 21 lipca 1998 r., Nr 204, str. 37), dalej: dyrektywa 98/34, podlegającymi obowiązkowi uprzedniej notyfikacji Komisji Europejskiej, są jedynie takie przepisy krajowe, które stanowią przeszkody w swobodnym przepływie towarów w rozumieniu przepisów Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, a więc są środkami o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych w przepływie towarów (w rozumieniu art. 34 TFUE). Organ odwoławczy uznał, powołując się na liczne orzeczenia ETS, że przepisy nie będące przeszkodami w handlu wewnątrzunijnym i nie stanowiące przeszkód w swobodnym przepływie towarów nie są przepisami technicznymi w rozumieniu dyrektywy 98/34 i nie podlegają one obowiązkowi notyfikacji na podstawie wyżej wymienionej dyrektywy. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, organ odwoławczy stwierdził, że skoro przepisy ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 z późn. zm.), dalej: ustawa o grach hazardowych, dotyczące zakazu zmiany usytuowania punktów gier na automatach o niskich wygranych stanowią przepisy niedyskryminacyjne w rozumieniu przyjmowanym w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości UE dotyczącym swobody przepływu towarów, to tym samym nie są one w rozumieniu przepisów TFUE o swobodzie przepływu towarów ograniczeniami w swobodnym przepływie towarów pomiędzy państwami członkowskimi. Skoro kwestionowane przepisy nie są przeszkodami w swobodnym przepływie towarów, to nie są przepisami technicznymi w rozumieniu dyrektywy 98/34, objętymi obowiązkiem ich uprzedniej notyfikacji Komisji Europejskiej. Organ odwoławczy zauważył, że nawet gdyby zostało uznane, że określone przepisy stanowią przepisy techniczne w rozumieniu dyrektywy 98/34, to i tak przepisy te są wyłączone spod obowiązku notyfikacji w oparciu o klauzulę derogacyjną przewidzianą w art. 10 ust. 1 dyrektywy 98/34. Zgodnie z tą regulacją, przepisów tej dyrektywy nie stosuje się m. in. do takich przepisów krajowych, które "stosują klauzule bezpieczeństwa, wprowadzone przez obowiązujące wspólnotowe akty prawne" lub które "ograniczają się do wykonania orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich". Przepisy ustawy o grach hazardowych są przejawem zastosowania klauzul bezpieczeństwa wprowadzonych przez obowiązujące unijne (dawniej wspólnotowe) akty prawne, a konkretnie wprowadzonych przez Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) oraz przez dyrektywę 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotyczącą usług na rynku wewnętrznym. Dyrektor Izby Celnej podkreślił, że przepisy ustawy o grach hazardowych, a zwłaszcza te dotyczące koncesji i zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier hazardowych, wykonują orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości UE określające, w jaki sposób państwa członkowskie mogą zgodnie z przepisami TFUE regulować na swoim terytorium. Wykonując orzecznictwo TSUE ustawa o grach hazardowych nie podlega obowiązkowi uprzedniej notyfikacji Komisji Europejskiej, ponieważ w myśl art. 10 ust. 1 dyrektywy 98/34 przepisy techniczne wykonując takie orzecznictwo są zwolnione z obowiązku ich uprzedniego notyfikowania. Dyrektor Izby Celnej dokonał obszernej oceny w kontekście ryzyka uzależnień od hazardu. W ramach oceny przedstawił również ustalenia w zakresie nabywania i dostaw wewnątrzwspólnotowych, importu i eksportu automatów do gier hazardowych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w C. zaskarżyła powyższą decyzję w całości i wniosła o jej uchylenie i uwzględnienie wniosku skarżącej o zmianę zezwolenia, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i ponowne rozpoznanie sprawy. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła: a) naruszenie art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych w związku z art. 1 pkt 4 i 11 dyrektywy 98/34 oraz art. 8 ust. 1 dyrektywy, poprzez błędną wykładnię przepisu art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych oraz wyżej wymienionych przepisów dyrektywy 98/34, wyrażającą się mylnym założeniem, że do oceny czy sporne przepisy mają "techniczny" charakter niezbędne jest poczynienie ustaleń faktycznych oraz błędne uznanie, że dopiero te ustalenia pozwolą na orzeczenie czy sporne przepisy ustawy o grach hazardowych mają charakter "techniczny"; b) naruszenie art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych w związku z § 2 ust. 3 i 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz. U. z 2003 r., Nr 65, poz. 597 z późn. zm.) oraz § 3 - 5 rozporządzenia, poprzez błędną wykładnię przepisu art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych oraz przepisów rozporządzenia, wyrażającą się mylnym założeniem, że do oceny czy sporny przepis ma "techniczny" charakter, niezbędne jest poczynienie szeregu ustaleń faktycznych w drodze postępowania dowodowego, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych w kontekście wykładni przepisów rozporządzenia, które implementowało dyrektywę 98/34, wskazuje, że ocena i stwierdzenie "technicznego" charakteru art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych nie wymaga postępowania dowodowego w żadnym zakresie; c) naruszenie art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej w związku z art. 1 pkt 4 i 11 dyrektywy 98/34 w związku z art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, poprzez niezastosowanie wykładni dokonanej przez TSUE wyrokiem z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11, C-217/11 odnoszącej się również do przepisu z art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, która to wykładnia prawnie wiążąco określiła kryteria, którymi powinien kierować się sąd krajowy przy rozstrzyganiu o "technicznym" charakterze spornych przepisów ustawy o grach hazardowych; d) naruszenie art. 121 §1, 122 §1 i 125 § 1 i 2 Ordynacji podatkowej, poprzez błędne przyjęcie, że nawet w sytuacji konieczności przeprowadzenia postępowania dowodowego, przepis art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych stanowi przepis techniczny w rozumieniu dyrektywy 98/34 i wywołuje istotne ograniczenie. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że przepisy ustawy o grach hazardowych nie mogły mieć zastosowania, ponieważ TSUE w z dnia 19 lipca 2012 r. w połączonych sprawach C-213/11, C-214/11 i C-217/11 (Fortuna i inni) przyznał zaskarżonym przepisom potencjalny charakter regulacji technicznych. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w B. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Postanowieniem z dnia 20 marca 2014 r. Sąd zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie do czasu udzielenia przez Trybunał Konstytucyjny odpowiedzi na pytanie prawne w sprawie P 4/14. Postanowieniem z dnia 1 kwietnia 2015 r. Sąd podjął zawieszone postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesione w skardze. Sąd administracyjny dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 z późn. zm. oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.). W odniesieniu do decyzji obejmuje to kwestie oceny kompetencji do jej wydania, zachowania wymogów proceduralnych oraz zgodności treści rozstrzygnięcia z prawem materialnym. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Ponadto, w myśl art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Oznacza to m.in., że choć bezpośrednim przedmiotem skargi do sądu jest decyzja wydana w II instancji, sąd może objąć kontrolą również decyzję organu I instancji i uchylić ją, jeżeli będzie również dotknięta wadami prawnymi, które rodzą takie konsekwencje. Zaskarżona decyzja oraz decyzja z dnia [...] grudnia 2012 r. zostały wydane w trybie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Należy zauważyć, że zarówno decyzja ostateczna wydana w trybie zwyczajnym – z dnia [...] kwietnia 2010 r., jak i decyzja wydana w I instancji w trybie wznowieniowym – decyzja z dnia [...] grudnia 2012 r., zostały podpisane przez tą samą osobę – zastępcę Dyrektora Izby Celnej – J. S. Zgodnie z art. 130 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 z późn. zm.), dalej: Ordynacja podatkowa, funkcjonariusz celny lub pracownik urzędu celnego, izby celnej podlegają wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawach dotyczących zobowiązań podatkowych oraz innych spraw normowanych przepisami prawa podatkowego, w których brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Jak wskazuje się w orzecznictwie, instytucja wyłączenia pracownika jest elementem sprawiedliwości proceduralnej, czyli jednej z zasad demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), z której wynika ogólny wymóg aby wszelkie postępowania prowadzone przez organy władzy publicznej w celu rozstrzygnięcia sporów indywidualnych odpowiadały standardom sprawiedliwości proceduralnej. Przestrzeganie wspomnianej zasady jest obowiązkiem zarówno ustawodawcy, jak i organów (sądów) stosujących prawo, także w procesie jego wykładni (vide uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lutego 2012 r., sygn. akt I GPS 2/12, dotycząca zastosowania art. 130 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej w odniesieniu do pracownika organu jednoosobowego w postępowaniu odwoławczym, o którym mowa w art. 221 Ordynacji podatkowej). W uchwale z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, Naczelny Sąd Administracyjny powołał się na argumentację Trybunału Konstytucyjnego zawartą w wyroku z dnia 7 marca 2005 r. (sygn. akt P 8/03, OTK-A-2005/3/20), dotyczącym zgodności z Konstytucją art. 24 k.p.a. Trybunał podkreślił, że instytucja wyłączenia pracownika ma charakter procesowy, gwarantujący stronie obiektywne rozstrzygnięcie sprawy przez jej poddanie instancyjnej kontroli w postępowaniu administracyjnym, a następnie – kontroli sądowej. Z wyjątkiem podejmowania czynności niecierpiących zwłoki z uwagi na interes społeczny lub ważny interes strony (art. 25 § 4 k.p.a.) podlegający wyłączeniu pracownik nie może dokonywać innych czynności niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji ani w nich uczestniczyć, a tym bardziej wydawać decyzji w imieniu organu administracji publicznej lub za ten organ. Rozwijając tę argumentację Naczelny Sąd Administracyjny w wyżej wymienionej uchwale wskazał, że prawo obywatela do wniesienia odwołania oznacza według tej zasady jego prawo do ponownego i sprawiedliwego rozpoznania sprawy. Z kolei "sprawiedliwość" wymusza między innymi takie cechy procesowe, jak obiektywizm w orzekaniu oraz związaną z tym konieczną niezależność osób wydających decyzje administracyjne. Przesłanka wyłączenia pracownika z powodu brania przez niego udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.) nawiązuje w swej istocie do zasady dwuinstancyjności postępowania i zasady hierarchicznego podporządkowania organów orzekających. Na tym polega zasada i jednocześnie gwarancja procesowa, że nikt nie może być sędzią we własnej sprawie, bo z wydanym poprzednio rozstrzygnięciem zwykle się identyfikuje przy jego ponownej ocenie. Omawiana przesłanka wyłączenia pracownika nie podlega jakiejkolwiek ocenie pod kątem jej wpływu na obiektywne rozpatrzenie odwołania w konkretnej sprawie, bo ma charakter bezwzględny. Jak wskazuje się w literaturze przedmiotu, celem instytucji wyłączenia pracownika jest uniknięcie sytuacji, w której pracownik raz już uczestniczący w czynnościach postępowania administracyjnego i mający przez to ugruntowany pogląd na stan faktyczny sprawy, czy też na sposób rozstrzygnięcia sprawy (gdy wydawał decyzję z upoważnienia organu) byłby niejako determinowany przez swoje wcześniejsze doświadczenia związane z udziałem w postępowaniu (zob. W. Chróścielewski, Glosa do uchwały NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, ZNSA 2007/3/137). Odnosząc powyższe do sprawy należy zauważyć, że w ramach wznowionego postępowania, w razie istnienia podstaw wznowienia, następuje ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, a więc także rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach strony. Jak wynika bowiem z art. 245 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej organ podatkowy po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 243 § 2 wydaje decyzję, w której uchyla w całości lub w części decyzję dotychczasową, jeżeli stwierdzi istnienie przesłanek z art. 240 § 1, i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy lub umarza postępowanie. Stąd też i postępowaniu wznowieniowemu muszą towarzyszyć standardy i gwarancje procesowe, o których mowa w przytoczonym wyżej orzecznictwie. Względy zachowania odpowiednich gwarancji bezstronności w postępowaniu celnym (podatkowym) każą interpretować zawarte w art. 130 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej sformułowanie "brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" jako odnoszące się nie tylko do zwyczajnych środków zaskarżenia w postaci odwołania, ale także do nadzwyczajnych środków zaskarżenia, w szczególności też i do wniosku o wznowienie postępowania. W powyższym przepisie nie można dostrzec jakiegokolwiek ograniczenia wyłącznie do środka zaskarżenia w postaci odwołania, gdyż użyte w nim sformułowanie ma charakter ogólny. Zatem pracownik, który podpisał decyzję rozstrzygającą sprawę jako osoba upoważniona nie może następnie brać udziału w kolejnym etapie postępowania, w którym wskutek wniesienia środka zaskarżenia, czy to w postaci odwołania, czy też wniosku o wznowienie postępowania, oceniana jest prawidłowość uprzednio podjętej decyzji i wydawane jest ponownie rozstrzygnięcie. Niedostrzeżenie właściwej treści art. 130 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej doprowadziło do sytuacji, w której osoba, która podpisała decyzję ostateczną wydaną w trybie zwykłym (decyzja z [...] kwietnia 2010 r.) dokonała weryfikacji wydanej przez siebie decyzji w trybie wznowienia postępowania (decyzja z [...] grudnia 2012 r.). Taki sposób postępowania pozostaje w oczywistej sprzeczności z gwarancjami bezstronności i narusza wprost art. 130 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej. Jest to uchybienie na tyle istotne, że ustawodawca traktuje je jako wadę kwalifikowaną – jak wynika z art. 240 § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej wydanie decyzji przez pracownika podlegającego wyłączeniu daje podstawę do wznowienia postępowania podatkowego. Wydana w I instancji w trybie wznowieniowym decyzja z [...] grudnia 2012 r. była więc dotknięta wadą kwalifikowaną i nie mogła być pozostawiona w obrocie prawnym. Wady tej nie dostrzegł Dyrektor Izby Celnej rozpoznając odwołanie od wyżej wymienionej decyzji. Pozostawienie w obrocie prawnym wyżej wymienionego rozstrzygnięcia dotkniętego wadą kwalifikowaną należy ocenić jako istotne naruszenie tego samego art. 130 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej poprzez jego niezastosowanie. Z powyższych rozważań wynika, że decyzje obydwu organów są dotknięte istotnymi uchybieniami procesowymi, które - zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a. - stanowią podstawę ich uchylenia. Wobec stwierdzenia przez Sąd uchybień natury procesowej przedwczesna stała się merytoryczna kontrola legalności zaskarżonej decyzji, w tym ocena zarzutów podniesionych w skardze. W pierwszej kolejności, organ musi bowiem ponownie rozpoznać sprawę z pominięciem pracownika, który wydał decyzje w postępowaniu zwyczajnym. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia 18 grudnia 2012 r.