III SA/Lu 436/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (spr.), Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Fita, Sędzia NSA Maria Wieczorek, Protokolant Asystent sędziego Małgorzata Syta, po rozpoznaniu w dniu 14 października 2004 r. sprawy ze skargi A.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2004 r. Nr [...] w przedmiocie pozostawienia bez rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2004 r. Nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją Nr [...] z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania A. S. od decyzji z dnia [...] kwietnia 2004 r. znak: [...] wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta w przedmiocie pozostawienia wniosku bez rozpoznania utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. pozostawił bez rozpoznania wniosek A. S. o wydanie zezwolenia na sprzedaż alkoholu zawierających do 4,5% alkoholu oraz piwa zawierającego powyżej 4,5% alkoholu w sklepie przy ul. T. w L. Zasadniczym motywem decyzji było to, że pomimo wyznaczonego terminu dla strony wniosek nie został uzupełniony o stosowną zgodę administratora budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. T. w L. Od decyzji tej A. S. wniosła odwołanie zarzucając, że decyzja o odmowie wyrażenia zgody na sprzedaż alkoholu była podyktowana tym, iż najemca Towarzystwa Budownictwa Społecznego, Przedsiębiorstwo Handlowe "[...]" sp. z o.o. prowadzi między innymi sklep ogólnospożywczy z alkoholem w tym samym pasażu, w którym położony jest lokal wynajmowany przez stronę. Strona uważa, że przedstawiona przez nią sytuacja jest książkowym przykładem czynu nieuczciwej konkurencji wynikającym z art. 15 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, tj. utrudniania innym przedsiębiorcom dostępu do rynku. Organ odwoławczy stwierdził, że ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w art. 18 ust. 6 pkt stanowi, że do wniosku o wydanie zezwolenia należy dołączyć między innymi pisemną zgodę właściciela, użytkownika, zarządcy lub administratora budynku, jeżeli punkt sprzedaży będzie zlokalizowany w budynku mieszkalnym wielorodzinnym. Mając na uwadze okoliczność, iż objęty wnioskiem punkt sprzedaży mieści się w takim właśnie budynku organ wezwał stronę do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (potwierdzenie odbioru z [...] kwietnia 2004 r.). Strona nie uzupełniła dokumentacji niezbędnej do wniosku o wydanie zezwolenia i nie usunęła braków poprzez dostarczenie pisemnej zgody zarządcy lub administratora budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. T. w L. W tym stanie rzeczy organ pierwszej instancji w pełni zasadnie w dniu [...] kwietnia 2004 r. podjął decyzję o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego A. S. wniosła w dniu [...] lipca 2004 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji i zarzucając jej naruszenie art. 32 i art. 76 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 3 i art. 15 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Art. 185 ust. 5 i art. 186 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego. Strona uważa, ze powodem, dla którego nie przedstawiła zgody administratora budynku i dla której administrator jej nie udzielił, jest to, że administrator nie jest zainteresowany udzieleniem takiej zgody, ponieważ godzi to bezpośrednio w jego interes ekonomiczny. W przypadku Towarzystwa Budownictwa Społecznego sp. z o.o. przy odmówieniu wyrażenia zgody na sprzedaż alkoholu w wynajmowanym przez skarżącą lokalu przesłanki art. 3 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji zawierającego definicję/ określenie czynu nieuczciwej konkurencji – zostały spełnione. Ponadto zgodnie z art. 185 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami zarządca nie może czerpać korzyści z zarządzania nieruchomością oprócz pobierania wynagrodzenia. Zarząd Towarzystwa Budownictwa Społecznego jako zarządca budynku wielorodzinnego złamał ten przepis, ponieważ decyzja o odmowie udzielenia zgody na sprzedaż alkoholu w lokalu przy ul. T. została podyktowana partykularnymi interesami towarzystwa. Zarządzanie nieruchomością powinno być ukierunkowane na ochronę praw właścicieli i ich najemcom, a nie tylko reprezentujących większość udziałów w nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko jak w decyzji. Nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę, zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) i przepisów rozdziału pierwszego ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje badanie zgodności z prawem indywidualnych aktów administracyjnych. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej legalności, stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], jak również poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2004 r. zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), jeżeli podanie nie czyni zadość innym (niż wskazanie adresu wnoszącego) wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego podanie do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji, Prezydent Miasta otrzymawszy wniosek A. S. o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, niespełniające wszystkich formalnych przesłanek przewidzianych przepisami prawa, a konkretnie art. 18 ust. 6 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, wezwał wnioskodawcę do usunięcia braku w terminie siedmiu dni od otrzymania wezwania. W związku z tym, że A. S. w zakreślonym terminie nie usunęła braków formalnych podania, tj. nie doręczyła wymaganej przepisem art. 18 ust. 6 pkt 3 tej ustawy pisemnej zgody właściciela, użytkownika, zarządcy lub administratora budynku, jeżeli punkt sprzedaży jest zlokalizowany w budynku mieszkalnym – Prezydent Miasta wydał decyzję o pozostawieniu wniosku A. S. bez rozpoznania. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dokonując czynności pozostawienia wniosku bez rozpoznania w formie decyzji administracyjnej, uczynił to bez podstawy prawnej. Natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy decyzją z dnia [...] decyzję organu pierwszej instancji o pozostawieniu podania bez rozpoznania dopuściło się rażącego naruszenia prawa. Stosownie bowiem do art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej, a decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Należy przy tym zwrócić uwagę, że w myśl art. 61 § 1 kodeksu postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W przedmiocie wydawania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych postępowanie wszczynane jest na wniosek strony (art. 18 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi). Warunkiem jednakże wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek strony jest wniesienie podania spełniającego warunki formalne przewidziane przepisami prawa. Zatem dopiero złożenie podania wyczerpującego formalne wymogi wszczyna postępowanie; natomiast złożenie podania nie zawierającego wymaganych elementów i nieuzupełnionego w zakreślonym terminie siedmiu dni – nie wszczyna postępowania administracyjnego. Analizując powyższe rozważania w świetle art. 104 kodeksu, Sąd doszedł do wniosku, że skoro decyzją administracyjną rozstrzygane są sprawy co do jej istoty albo w inny sposób kończone sprawy w danej instancji czyli skoro decyzja administracyjna może dotyczyć tylko spraw "rozpoczętych", to w sytuacji, gdy do wszczęcia postępowania nie doszło, a więc sprawa nie rozpoczęła się, nie istnieje podstawa prawna wydania decyzji administracyjnej o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Sąd podziela tym samym ugruntowany orzecznictwem pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony między innymi w wyroku z dnia 5 września 2000 r. (sygn. akt I SA 1233/99, LEX nr 55761), zgodnie z którym art. 64 § 2 kodeksu nie stanowi podstawy do wydania decyzji administracyjnej, a zatem decyzja organu pierwszej instancji została wydana bez podstawy prawnej (w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ab initio kodeksu), utrzymująca zaś ją w mocy decyzja organu drugiej instancji z rażącym naruszeniem prawa (w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine kodeksu); decyzje bowiem albo rozstrzygają sprawę co do jej istoty, albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 1996 r., sygn. akt II SA 1473/94, ONSA 1997 nr 3, poz. 114; wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 1999 r., sygn. akt I SA 1459/98, LEX nr 48574). Pozostawienie podania bez rozpoznania nie kończy sprawy, która przecież nawet się nie rozpoczęła. Podobnie rozstrzygnął Sąd Najwyższy w uchwale siedmiu sędziów w dniu 8 czerwca 2000 r. (sygn. akt III ZP 11/00, OSNP 2000/19/702), zgodnie z którym pozostawienie bez rozpoznania na podstawie art. 64 Kodeksu postępowania administracyjnego nie wymaga decyzji administracyjnej. Należy również zwrócić uwagę, że wedle art. 183 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi do zezwoleń, o których mowa między innymi w art. 18, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178 ze zm.), o ile przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej, obowiązującej podczas podejmowania obydwu przedmiotowych rozstrzygnięć - wydawanie, odmowa wydania i cofnięcie zezwolenia następuje w drodze decyzji administracyjnej. Wnioskując a contrario rozstrzygnięcia związane z zezwoleniami podejmowane w innym zakresie niż wydawanie, odmowa wydania lub cofnięcie zezwolenia - nie mogą być dokonane w formie decyzji administracyjnych. Zatem organ administracji wydając decyzję administracyjną w pierwszej instancji wydał ją bez podstawy prawnej. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie decyzja organu drugiej instancji została wydana z rażącym naruszeniem prawa, zatem zachodzą przyczyny określone w art. 156 § 1 pkt 2 in fine Kodeksu postępowania administracyjnego. Z tych względów działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach wynika z treści art. 200 i art. 205 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którymi w razie uwzględnienia skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji skarżącemu przysługuje od organu, który wydał zaskarżony akt, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.