III SA/Lu 436/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Protokolant Referent Marcin Ścibor, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 19 lutego 2019 r. sprawy ze skargi M. P. i M. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...]czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Wójta Gminy G. z dnia [...] marca 2018 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. solidarnie na rzecz M. P. i M. P. kwotę 100 (sto) złotych z tytułu zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem z [...] czerwca 2018 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. (dalej jako: "organ odwoławczy" lub "organ II instancji"), po rozpatrzeniu zażalenia M.P. i M. P. (dalej jako: "skarżący"), utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy G. (dalej jako: "organ I instancji") z [...]marca 2018 r., znak [...], ustalające wysokość kosztów postępowania rozgraniczeniowego przeprowadzonego między działką, oznaczoną numerem [...], stanowiącą własność A. D. a działkami oznaczonymi numerami [...],[...] i [...], stanowiącymi własność M. P. i jego żony M. P., położonymi w Z., na kwotę 9840,00 zł i obciążające tymi kosztami po połowie właścicieli rozgraniczanych nieruchomości. Podstawę faktyczną powyższego rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia: We wniosku z [...]sierpnia 2015 r. A. D. (dalej jako: "wnioskodawczyni") zwróciła się do organu I instancji o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego między stanowiącą jej własność nieruchomością, położoną w Z. oznaczona numerem r ewidencyjnym [...] a działkami sąsiadującymi oznaczonymi numerami ewidencyjnymi: [...],[...] i [...], stanowiącymi własność skarżących. W związku z tym organ wystosował kilka zapytań ofertowych dotyczących wykonania rozgraniczenia. W odpowiedzi na zapytanie ofertowe złożona została oferta geodety uprawnionego L. B. Oferta opiewała na kwotę 8000 zł (9840 zł brutto). Postanowieniem z [...]września 2016 r. organ wszczął postępowanie rozgraniczeniowe pomiędzy nieruchomościami wskazanymi w złożonym wniosku. Postanowieniem z [...]września 2016 r. organ upoważnił do ustalenia przebiegu granic geodetę uprawnionego L. B. Decyzją z [...]marca 2017 r., znak [...] organ umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości i przekazał sprawę do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu w J. Postanowieniem z [...]marca 2017 r., znak: [...] organ ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego w kwocie 9 840 zł. Do uiszczenia kosztów zobowiązano po połowie właścicieli rozgraniczanych nieruchomości. Postanowieniem z [...] września 2017 r., znak: [...] organ odwoławczy uchylił postanowienie organu z [...]marca 2017 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu odwoławczego, organ nie wskazał dokładnie kosztów poszczególnych czynności oraz nie zgromadził w tym zakresie żadnego materiału dowodowego. W złożonych w toku ponownego postępowania wyjaśnieniach upoważniony geodeta wskazał, że w postępowaniu ofertowym nie był zobowiązany do przedstawienia szczegółowych rozliczeń za poszczególne czynności geodezyjne, a jedynie do podania ryczałtowej ceny netto i brutto. Wyjaśnił, że na cenę miał wpływ charakter rozgraniczenia, tzn. rozgraniczenie trzech działek oraz położenie i długość odcinków granic działek. Pismem z [...]grudnia 2017 r. organ ponownie zwrócił się do geodety o udzielenie informacji na temat poszczególnych składników należności za przeprowadzone czynności rozgraniczeniowe z rozbiciem na poszczególne czynności wraz podstawą do ich ustalenia. W odpowiedzi na pismo geodeta wyjaśnił, że organ nie ma podstawy prawnej do żądania wskazanych w piśmie wyliczeń. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy postanowieniem z [...]marca 2018 r. organ I instancji ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego w kwocie 9840 zł. Do uiszczenia kosztów zobowiązano po połowie właścicieli rozgraniczanych nieruchomości. Wnioskodawczyni została obciążona kosztami w kwocie 4920 zł, skarżący w kwocie 4920 zł. W uzasadnieniu postanowienia, powołując się na art. 31 ust. 2, art. 34 ust. 2 ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r. , poz. 210 z późn. zm.), art. 264 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm.), dalej jako: "k.p.a." organ wyjaśnił, że koszty postępowania rozgraniczeniowego należało podzielić po połowie pomiędzy uczestników postępowania rozgraniczeniowego, gdyż mieli oni interes w przeprowadzeniu rozgraniczenia. W zakresie wysokości kosztów organ powołał się na wyjaśnienia geodety i wskazał, że cena rozgraniczenia więcej niż dwóch działek nie odbiega od cen rynkowych w podobnych sprawach na terenie miejscowości Zdziłowice. Podkreślono, że wynagrodzenie miało charakter ryczałtowy i organ nie ma możliwości przedstawienia szczegółowego rozliczenia poszczególnych czynności. W zażaleniu skarżący podnieśli, że organ nie przedstawił kosztów poszczególnych czynności, do czego był zobowiązany przez organ odwoławczy, a zawarta przez organ umowa była niekorzystna. Organ odwoławczy nie podzielił zarzutów zażalenia i zaskarżonym postanowieniem z [...]czerwca 2018 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji wyjaśnił, że strony postępowania miały interes w przeprowadzeniu postępowania rozgraniczeniowego o czym świadczy niezakończenie sporu co do przebiegu granic, umorzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie rozgraniczenia i przekazanie sprawy do rozpatrzenia przez sąd powszechny. Organ odwoławczy podkreślił, że wysokie koszty rozgraniczenia wynikły z dużego nakładu pracy geodety oraz położenia i ukształtowania działek. Wskazano, że cena rozgraniczenia została ustalona w przetargu ofertowym i wybrano najniższą cenę z oferowanych na rynku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżący zarzucili wydanemu przez organ odwoławczy postanowieniu z dnia [...] czerwca 2018 r. naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi wskazano, że złożona przez geodetę oferta była dwukrotnie zmieniania co do ceny, a przeprowadzone postępowanie rozgraniczeniowe obejmowało jedną granicę działki nr [...]. Ponadto organ nie przedstawił kosztorysu wykonanych czynności do czego był zobowiązany postanowieniem organu odwoławczego z dnia [...] września 2017 r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zaskarżone postanowienie zostało bowiem wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zasady ponoszenia opłat i kosztów postępowania administracyjnego zostały uregulowane w przepisach działu IX Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej w skrócie: "k.p.a."). Zgodnie z art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Stosownie natomiast do art. 263 § 1 k.p.a., do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, koszty spowodowane oględzinami na miejscu, koszty doręczenia stronom pism urzędowych, a także koszty mediacji. Organ administracji publicznej może zaliczyć do kosztów postępowania także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy (§ 2). Organ ustala wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia, w drodze postanowienia, jednocześnie z wydaniem decyzji (art. 264 § 1 k.p.a.). Z przytoczonych przepisów wynika, że koszty postępowania administracyjnego to wyłącznie koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy. Ustalając wysokość kosztów postępowania administracyjnego, organ zobowiązany jest więc wykazać i uzasadnić nie tylko ogólną wysokość kosztów danego postępowania, ale też wskazać, jakie składniki i na jakiej podstawie zostały zaliczone do kosztów postępowania oraz uzasadnić obciążenie strony kosztami. Przedmiotem postanowienia organu w sprawie niniejszej są koszty postępowania rozgraniczeniowego. Zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2101 z późn. zm.), rozgraniczenie nieruchomości przeprowadzają wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast). Natomiast zgodnie z art. 31 ust. 1, czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Z przepisów ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne nie wynika, w jaki sposób organ przeprowadzający rozgraniczenie ustala koszty czynności ustalania przebiegu granic wykonywanych przez upoważnionego geodetę. Nie oznacza to jednak dowolności organu w tym zakresie. Sposób ustalenia wynagrodzenia geodety powinien być poparty przejrzystymi i zrozumiałymi dla stron wyliczeniami wysokości stawek wynagrodzenia. Nie ulega przy tym wątpliwości, że stawki te nie powinny odbiegać rażąco od stawek rynkowych. Niczym nieuzasadnione byłoby ustalenie przez organ w umowie z geodetą wynagrodzenia rażąco wygórowanego, nieodpowiadającego stawkom rynkowym, a także przekraczającego znacznie stawki wynagrodzenia geodetów będące podstawą ustalenia ich wynagrodzenia w innych postępowaniach. W postanowieniu rozstrzygającym kwestię kosztów postępowania rozgraniczeniowego niezbędne jest wskazanie dokumentów związanych z wyborem oferty konkretnego geodety i przyjętymi przez organ zasadami ustalenia ceny za czynności geodety. Nie jest wystarczające ogólnikowe odwołanie się do złożonej przez geodetę faktury. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji, mimo że dwukrotnie wydawał postanowienie ustalające wysokość kosztów postępowania rozgraniczeniowego, nie uzasadnił należycie ustalenia wysokości tych kosztów na kwotę 9840 zł. Z uzasadnienia postanowienia organu I instancji wynika, że koszty postępowania rozgraniczeniowego wynikają z umowy cywilnoprawnej zawartej przez Gminę G. z geodetą. Organ podkreślił, że przeprowadził rozeznanie cenowe, na sześć zapytań wpłynęła jednak tylko jedna oferta. Organ stwierdził, że cena zaproponowana przez geodetę nie odbiega od cen rynkowych. Z akt sprawy nie wynika jednak, by organ dokonywał jakichkolwiek ustaleń co do stawek rynkowych, przyjmowanych na terenie objętym rozgraniczeniem. Okoliczność, że wpłynęła tylko jedna oferta nie zwalniała organu z wyjaśnienia, jakie są stawki rynkowe, zwłaszcza, że zaproponowana przez geodetę cena była bardzo wysoka. Zapytanie wysłane do kilku podmiotów nie jest jedynym sposobem ustalenia ceny rynkowej. Sprawdzenia cen rynkowych można też dokonać przez porównanie cen usług geodezyjnych w ogłoszeniach zamieszczanych na stronach internetowych podmiotów świadczących tego rodzaju usługi. Podkreślić należy, że organ nie miał obowiązku wybrania tej właśnie oferty. Organ zobowiązany był do rozważenia, czy oferta jest korzystna i nie powinien bezkrytycznie przyjmować oferty tylko z tego powodu, że innych ofert w danym momencie nie było. Należy zauważyć, że w ofercie geodeta podał cenę ryczałtową za wykonanie rozgraniczenia, bez wyszczególnienia kosztów poszczególnych czynności, co nie pozwalało organowi na ocenę zasadności tak ustalonego wynagrodzenia. W treści zapytań ofertowych wysłanych przez organ I instancji nie podano – poza numerami i położeniem działek – żadnych bliższych danych dotyczących przedmiotu rozgraniczenia, umożliwiających rzetelną kalkulację kosztów. Z uzasadnienia postanowienia ustalającego koszty postępowania rozgraniczeniowego wynika, że jako jedną z przyczyn ustalenia wynagrodzenia geodety w tak wysokiej kwocie był fakt przeprowadzenia rozgraniczenia działki nr [...] z trzema oddzielnymi działkami ewidencyjnymi oznaczonymi numerami [...],[...] i [...]. Należy zatem zauważyć, że jak wynika ze znajdujących się w aktach sprawy map, w tym mapy sporządzonej przez geodetę dokonującego rozgraniczenia, w istocie na gruncie istnieje jedna granica, stanowiąca linię biegnącą wzdłuż działki nr [...]. Przylegające do niej działki nr [...][...]i [...] stanowią jeden pas gruntu, podzielony ewidencyjnie na trzy działki. Okoliczność, że przedmiotem rozgraniczenia były trzy granice w sensie prawnym nie może zatem sama w sobie przesądzać o ustaleniu tak wysokiego wynagrodzenia. Na wysokość wynagrodzenia wpłynąć mogła oczywiście długość granicy, którą organ I instancji określił jako znaczną. Organ nie podał jednak żadnych bliższych danych pozwalających na weryfikację tego twierdzenia. Nie sposób ponadto nie zauważyć, że z akt sprawy nie wynika, by rozgraniczenie z trzema działkami ewidencyjnymi spowodowało konieczność sporządzenia dodatkowej dokumentacji geodezyjnej. Dokumentacja znajdująca się w aktach sprawy zawiera jeden protokół graniczny (i jeden szkic graniczny), wspólny dla wszystkich trzech działek. Również mapa rozgraniczenia sporządzona przez geodetę upoważnionego obejmuje wszystkie działki. Organ I instancji stwierdził, że na wysokość kosztów postępowania wpływ miało także położenie działek i ukształtowanie terenu w miejscowości Z. W uzasadnieniu postanowienia organu brak jednak jakichkolwiek informacji o szczególnym ukształtowaniu czy położeniu rozgraniczanych działek. Również z akt sprawy, w szczególności z dokumentacji sporządzonej przez geodetę, nie wynika, by istniały okoliczności obiektywne, wpływające na skalę trudności przy wykonywaniu czynności geodezyjnych. Ustalając koszty postępowania organ I instancji nie wyjaśnił więc należycie wszystkich istotnych okoliczności i nie uzasadnił prawidłowo swojego stanowiska. Mimo to organ odwoławczy zaakceptował stanowisko organu I instancji i dodatkowo podniósł, że cena rozgraniczenia ustalona została w przetargu ofertowym, czyli "wybrana najniższa z oferowanych na rynku przez geodetów", co pozostaje w oczywistej sprzeczności z materiałem dowodowym sprawy. Podkreślenia wymaga, że z akt sprawy nie wynika, by organ odwoławczy przeprowadzał uzupełniające postępowanie dowodowe. Na jakiej zatem podstawie organ ten ustalił, że wybrana została oferta z najniższą oferowaną na rynku ceną – nie wiadomo. Jak wskazano wyżej, w aktach znajduje się kilka zapytań ofertowych i jedna tylko oferta, organ odwoławczy nie miał zatem żadnych podstaw do przyjęcia, że wybrano ofertę z najniższą ceną. Zaskarżone postanowienie wydane zostało zatem z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 126 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., nie został bowiem zebrany i rozważony pełny materiał dowodowy sprawy, nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia, a stanowisko organu nie zostało prawidłowo uzasadnione. Nie było w tej sytuacji podstaw do utrzymania w mocy postanowienia organu I instancji. Opisane naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziły bowiem do ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego i obciążenia nimi stron postępowania, mimo braku ustaleń pozwalających na pełną ocenę i kontrolę zasadności ustalenia kosztów w wysokości 9840 zł. Powoduje to konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.), w skrócie: "p.p.s.a.". Z uwagi na to, że stwierdzone naruszenie przepisów postępowania dotyczy także organu I instancji, sąd uchylił również postanowienie organu I instancji na podstawie art. 135 p.p.s.a., jest to bowiem konieczne dla końcowego załatwienia sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględni przedstawioną w niniejszym wyroku ocenę prawną i usunie dostrzeżone naruszenia. Organ rzetelnie ustali koszty postępowania rozgraniczeniowego i należycie uzasadni swoje stanowisko w tym przedmiocie. Ponownie podkreślić należy, że nie jest wystarczające powołanie się przez organ tylko na fakt przedstawienia przez geodetę faktury za wykonane prace. Organ ma obowiązek przekonująco uzasadnić, dlaczego kwotę tę uznaje za prawidłową. Stronę obciążają bowiem te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Ustalając wysokość kosztów organ rozważy także i ustosunkuje się do zarzutów skarżących dotyczących zasadności obciążenia stron postępowania kosztami rozgraniczenia po połowie. Co do zasady właściciele nieruchomości ponoszą koszty rozgraniczenia po połowie. Ta reguła jest bowiem konsekwencją zasady, zgodnie z którą właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych (zob. uchwała NSA z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06). Niemniej jednak organ zobowiązany będzie do rozważenia tej kwestii ponownie, z uwzględnieniem zarzutów skarżących co do zasadności żądania rozgraniczenia. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a.