III SA/Lu 437/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Fita (sprawozdawca), Sędzia NSA Marek Zalewski, Protokolant Asystent sędziego Małgorzata Syta, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 7 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi Ł. P. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta z dnia [...] nr [...] w części dotyczącej odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 71 ust. 2 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. Nr 99, poz. 1001 z późn.zm) po rozpatrzeniu odwołania Ł. P. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nadania statusu osoby bezrobotnej i o odmowie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że z akt sprawy wynika, że w dniu [...] Ł. P. został zarejestrowany w Miejskim Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna. W dniu rejestracji przedstawił świadectwo służby z dnia [...] czerwca 2006 r. wystawione przez Komendę Stołeczną Policji, z którego wynika, że w okresie od 1 lipca 2005 r. do 29 sierpnia 2006 r. pełnił służbę kandydacką w Oddziale Prewencji Policji. Zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu, za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni odbywał zasadniczą służbę wojskową, nadterminową zasadnicza służbę wojskową, przeszkolenie wojskowe absolwentów szkół wyższych, służbę wojskową pełnioną w charakterze kandydata na żołnierza zawodowego, ćwiczenia wojskowe, okresową służbę wojskową oraz zasadniczą służbę wojskową w obronie cywilnej i służbę zastępczą, a także służbę w charakterze funkcjonariusza, o którym mowa w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2004 r. Nr 8 poz. 67 z póź.zm.). Z powołanego przepisu wynika, że zasadnicza służba wojskowa została wymieniona obok służby zastępczej oraz służby w charakterze funkcjonariusza policji, w tym w służbie kandydackiej pełnionej m.in. w oddziałach prewencji policji. Charakter służby kandydackiej w policji określają przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2002 r. Nr 7 poz. 58 z późn.zm.). Zgodnie z art. 28 ust. 1 tej ustawy, stosunek służbowy policjanta powstaje w drodze mianowania na podstawie dobrowolnego zgłoszenia się do służby. Mianowanie może nastąpić na okres służby przygotowawczej, kandydackiej, na okres służby kontraktowej lub na stałe. Początek służby liczy się od dnia określonego w rozkazie o mianowaniu funkcjonariusza policji. Art. 30 ust. 1 wskazuje, że poborowego skierowanego za jego zgodą do służby w oddziałach prewencji policji mianuje się policjantem w służbie kandydackiej. Policjant w służbie kandydackiej pełni służbę w systemie skoszarowanym, wykonuje jedynie czynności administracyjno – porządkowe. Rozdziały 7-9 tej ustawy dotyczące policjantów w służbie przygotowawczej stosuje się również do policjantów w służbie kandydackiej, za wyjątkiem art. 88 ust.2 i art. 115 ust. 4. Przepisy te szczegółowo określają prawa i obowiązki policjanta, uprawnienia socjalne oraz uposażenie i inne świadczenia pieniężne. Powyższe regulacje wskazują, że osoba pełniąca służbę kandydacką może być uznana za pełniącą służbę w charakterze funkcjonariusza, co wyczerpuje dyspozycję art. 71 ust. 2 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, a zatem okres pełnienia służby kandydackiej zalicza się do okresu uprawniającego do przyznania zasiłku dla bezrobotnych. Natomiast zgodnie z art. 71 ust. 4 cytowanej wyżej ustawy, prawo do zasiłku dla bezrobotnych przysługuje osobą zwolnionym po odbyciu zasadniczej służby wojskowej, jeżeli okres jej odbywania wynosił co najmniej 240 dni i przypadał w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy. Przepis jest stanowi lex specjalis w stosunku do ogólnej regulacji zawartej w art. 71 ust. 2 pkt. 1. Powołana regulacja ma charakter wyjątkowy i musi być interpretowana ściśle, a jej stosowanie ograniczone zostało przez ustawodawcę jedynie do osób, które odbyły zasadniczą służbę wojskową. W ocenie organu II instancji zrównanie służby w formacjach uzbrojonych niewchodzących w skład Sił Zbrojnych ze spełnieniem obowiązku zasadniczej służby wojskowej nie odnosi się do unormowań zawartych w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Ustawa ta bowiem tylko i wyłącznie w zakresie zasadniczej służby wojskowej dokonuje odstępstwa od generalnej reguły długości okresu wymaganego do uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Dodatkowo Sztab Generalny Wojska Polskiego stwierdził, że służba w formacjach uzbrojonych niewchodzących w skład Sił Zbrojnych stanowi odrębną od zasadniczej służby wojskowej instytucje prawną, mimo, iż jej odbycie zwalnia z obowiązku odbycia zasadniczej służby wojskowej. Inny jest bowiem stosunek służbowy funkcjonariusza i żołnierza. Organ odwoławczy po zapoznaniu się z aktami sprawy stwierdził, że w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania Ł. P. pełnił służbę kandydacką w Oddziale Prewencji Policji jako funkcjonariusz w okresie od 1 sierpnia 2005 r. do 29 czerwca 2006 r. (tj. 364 dni) czyli przez okres krótszy niż wymagane zgodnie z art. 71 ust.2 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy tj. 365 dni. Zatem nie spełnia on przewidzianych prawem warunków przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Tym samym organ odwoławczy podzielił stanowisko wyrażone w decyzji organu I instancji. Pismem z dnia [...] września 2006 r. Ł. P. złożył na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W uzasadnieniu podkreślił, że nie zgadza się z zaskarżoną decyzją, gdyż w okresie od 1 lipca 2005 do 29 czerwca 2006 r. odbył zasadniczą służbę wojskową w Oddziałach Prewencji Komendy Stołecznej Policji i zgodnie ze stanowiskiem Biura Kadr i Szkolenia oraz Biura Prawnego Komendy Głównej Policji w jego sytuacji znajduje zastosowanie art. 74 ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Skarżący wskazuje również, że zgodnie z art. 56 ust. 1 ustawy o powszechnym obowiązku obrony, za równoznaczne ze spełnieniem obowiązku zasadniczej służby wojskowej jest uważane pełnienie przez poborowych służby w formacjach uzbrojonych nie wchodzących w skład Sił Zbrojnych, czyli również oddziałach prewencji policji. Termin kierowania poborowych do służby w policji oraz zwalniania z tej służby określony został w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 23 listopada 2004 r. w sprawie terminów kierowania poborowych do służby w formacjach uzbrojonych nie wchodzących w skład Sił Zbrojnych Rzeczpospolitej Polskiej w 2005 r. oraz zwalniania z tej służby w 2006 r. i obejmował okresy dłuższe niż 240. Zdaniem skarżącego należy przyjąć, iż poborowi zwalniani ze służby w dniu [...] czerwca 2006 r. zachowują prawo do zasiłku dla bezrobotnych na zasadach przedstawionych w art. 71 ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, a odmowa uznania tego prawa wynika w ocenie skarżącego z błędnej interpretacji obowiązującego prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Mając na uwadze art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badając zaskarżoną decyzję, sąd ocenia czy podczas jej wydawania nie doszło do naruszenia przepisów prawa formalnego bądź prawa materialnego, przez jego niewłaściwe zastosowanie czy nieprawidłowa wykładnię. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd uwzględnia skargę i uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżona decyzja Wojewody z dnia [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta skierowana do skarżącego w przedmiocie nadania statusu osoby bezrobotnej i o odmowie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego w części dotyczącej odmowy przyznania prawa do zasiłku. Kwestie dotyczące świadczeń dla bezrobotnych, a niewątpliwe zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) taką osobą był Ł. P. w chwili rejestracji w miejskim urzędzie pracy, regulują przepisy 71 – 83 tej ustawy. Z treści art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 wynika, że prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, jeżeli nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, prac interwencyjnych lub robót publicznych (pkt 1) oraz jeżeli w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni wykonywał prace określone w punkcie 2 a) – i). Zgodnie z art. 71 ust. 2, do 365 dni, o których mowa w ust. 1 pkt 2 a) – i), zalicza się również okresy wymienione w pkt 1 – 5). Niezależnie od zasady wyartykułowanej w art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, ustawodawca przewidział od niej pewne wyjątki, które wymienił w art. 71 ust. 3 i 4. W art. 71 ust. 3 odszedł od zasady, iż podstawą wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy w okresie 365 dni niezbędnych do zaliczenia jako okresy pracy, wymienionych w art. 71 ust. 1 i 2 jest kwota w wysokości co najmniej minimalnego wynagrodzenia i postanowił, że w przypadku bezrobotnych zwalnianych z zakładów karnych i aresztów śledczych, zalicza się okresy pracy w tych zakładach, jeżeli podstawę wymiaru składek jest kwota w wysokości co najmniej 50% minimalnego wynagrodzenia za pracę. Natomiast w art. 71 ust. 4 ustawodawcza postanowił, że prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnym zwolnionym po odbyciu zasadniczej służby wojskowej, jeżeli okres jej odbywania wynosił co najmniej 240 dni i przypadał w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy. Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) jest jedną z wielu ustaw w całym polskim systemie prawa, które to ustawy, jako źródła prawa zostały wymienione w art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483) zaraz po tejże Konstytucji, a przez ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi oraz rozporządzeniami. Dlatego też, powołując się na zawarte w tej ustawie unormowania, należy pamiętać, że nie mogą one stać w sprzeczności z przepisami aktów równej rangi i należy je czytać w sposób niepowodujący niezgodności w systemie prawa. Jak wynika z przepisu art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (tj. Dz.U. z 2004 r., Nr 241, poz. 2416 ze zm.), równoznaczne ze spełnianiem obowiązku zasadniczej służby wojskowej jest pełnienie przez poborowych służby w formacjach uzbrojonych niewchodzących w skład Sił Zbrojnych. Takimi formacjami zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 2002 r. w sprawie określenia formacji uzbrojonych, w których pełnienie służby jest równoznaczne ze spełnieniem obowiązku zasadniczej służby wojskowej są m.in. oddziały prewencji Policji, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2002 r., Nr 7, poz. 58). W jednych z takich oddziałów (w Oddziale Prewencji Policji), skarżący pełnił służbę w związku ze spełnianiem obowiązku zasadniczej służby wojskowej w okresie od 1 lipca 2005 r. do 29 sierpnia 2006 r. Okres trwania powyższej służby nie wynikał przy tym z woli skarżącego tylko z rozporządzenia Min. Spr. Wew. i Adm. z dnia 23 listopada 2005 r. w sprawie terminów kierowania poborowych do służby w formacjach uzbrojonych niewchodzących w skład Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz zwalniania z tej służby w 2006 r. (Dz.U. Nr 236, poz. 2004 ze zm.), które czas trwania przedmiotowej służby w 2006 roku ustaliło na 364 dni. Odnosząc się wyżej wymienionych przepisów, trudno przyjąć, że racjonalny ustawodawca wprowadzając w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy przepis, w którym stanowi, że prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnym zwolnionym po odbyciu zasadniczej służby wojskowej, jeżeli okres jej odbywania wynosił co najmniej 240 dni i przypadał w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy, wyłączył tym samym od powyższego przywileju bezrobotnych, którzy odbyli służbę równoznaczną do wojskowej. Zwłaszcza, że ustalając rozporządzeniem termin odbywania takiej, równoznacznej do wojskowej służby, krótszy niż 365 dni, postawiłby w znacznie gorszej sytuacji osoby, które ją odbywają względem osób, które odbywają zasadniczą służbę wojskową. To z kolei, pozostawałoby w sprzeczności z konstytucyjną zasadą równości, wyrażoną w art. 32 Konstytucji. W świetle powyższego uznać należy, że na mocy przepisu art. 71 ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w związku z przepisem art. 56 ust. 1 ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej, prawo do zasiłku dla bezrobotnych przysługuje również bezrobotnemu zwolnionemu po odbyciu służby, którą pełnił jako poborowy w formacjach uzbrojonych niewchodzących w skład Sił Zbrojnych. Z tych też względów oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji.