III SA/Lu 438/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Fita,, Sędzia NSA Maria Wieczorek (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Joanna Hołda, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2005 r. sprawy ze skargi I. M. na decyzję Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu operatu opisowo-kartograficznego ewidencji gruntów i budynków uchyla zaskarżoną decyzję. Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zaskarżoną decyzją z dnia [...]. znak [...] na podstawie art. 7b ust. 2 pkt 2, art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U z 2000 r. nr 100, poz. 1086 ze zm.), § 36 pkt 6 i § 39 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454) oraz art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania I. M. od decyzji Starosty z dnia [...] 2005 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia operatu opisowo-kartograficznego ewidencji gruntów i budynków obrębu N. powiat P. wykonanego w 2002 r. w zakresie pozycji rejestrowej nr 1 obejmującej działkę nr 2 o pow. 0,3299 ha, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że decyzją z dnia [...] 2005 r. Starosta zatwierdził projekt operatu opisowo-kartograficznego ewidencji gruntów i budynków obrębu N. w zakresie danych objętych pozycją rejestrową nr 1 rejestru gruntów działka nr 2 o powierzchni 0,3299 ha. Prace modernizacyjne wykonano na podstawie opracowanego i zatwierdzonego projektu operatu modernizacji istniejącej ewidencji gruntów i założenia ewidencji budynków. Przebieg granic działek został przyjęty zgodnie z dotychczas obowiązującym operatem ewidencji gruntów z 1985 r. W odwołaniu I. M. podniosła, że nie zgadza się na wprowadzoną zmianę z uwagi na to, że Starosta zatwierdzając ponownie ww. operat nie dokonał zaleceń Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, zawartych w decyzji z dnia [...] 2004 r. nr [...] uchylającej wcześniejszą decyzję. Ponadto strona wniosła zastrzeżenia co do przyjętego przebiegu granic dawnej działki nr 11 i prosi o ponowne i wnikliwe rozpatrzenie sprawy. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że decyzją odwoławczą z dnia [...] nr [...] uchylono w całości decyzję Starosty z dnia [...] nr [...] i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia, zalecając przeprowadzenie ponownej analizy wszystkich dokumentów, rozpatrzenie złożonych przez odwołującą się uwag i zastrzeżeń oraz ustosunkowanie się do zarzutów stawianych w odwołaniu i piśmie z dnia [...] sierpnia 2004 r. Wynikiem realizacji tych zaleceń jest wydana przez Starostę decyzja, którą zatwierdził projekt operatu opisowo-kartograficznego ewidencji gruntów i budynków obrębu N. w stosunku do przedmiotowej działki i nie uwzględnił zastrzeżeń złożonych do projektu operatu opisowo-kartograficznego w zakresie działki nr 2. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podał, że przebieg granic działki nr 2 przyjęty został według danych zawartych w dotychczasowym operacie ewidencji gruntów. Postępowanie w tym zakresie jest zgodne z § 36 pkt 6 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Projekt operatu został ponownie wyłożony do wglądu zainteresowanych osób, po uprzednim ich powiadomieniu pismem z dnia [...] lutego 2005 r., jednak żadna z osób nie stawiła się do zapoznania z projektem, a jako swoje wyjaśnienie I. M. przesłała kolejne pismo. Rozpatrując sprawę należy wziąć pod uwagę fakt, że granice działki zostały przyjęte według operatu ewidencji gruntów z 1985 r. Wówczas to protokół ogłoszenia stanu posiadania został podpisany przez jednego z współwłaścicieli A. K. S. W wyniku modernizacji w 1985 r. zmieniono w stosunku do danych ewidencji założonej w 1968 r. oznaczenie działki z nr 11 o pow. 0,3263 ha na nr 2 o pow. 0,3299 ha. Starosta w uzasadnieniu decyzji wyjaśnia, że pole powierzchni było przyjęte w 1968 r. z obliczeń z wykorzystaniem miar odczytanych z map, a w roku 1985 na podstawie obliczeń metodą analityczną – ze współrzędnych punktów załamań granic. W roku 2002 wykonawca modernizacji nie ustalał przebiegu granic nieruchomości, a zgodnie z założeniami projektu przyjął dane do komputerowego opracowania (zarówno część opisową, jak i graficzną) według operatu z 1985 r. Bardzo istotne znaczenie dla sprawy ma fakt, że w 1998 r. na wniosek jednego ze współwłaścicieli, A. W., dokonano aktualizacji numeru i powierzchni działki w księdze wieczystej KW [...] na nr 2 o pow. 0,3299 ha. Potwierdza to protokół z badania księgi wieczystej z dnia [...] września 2004 r. sporządzony przez pracownika Starostwa Powiatowego. Zmiana wpisu w księdze wieczystej jest zgodna z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r. nr 124, poz. 1361 ze zm.), który stanowi, że w razie niezgodności danych z ewidencji gruntów i budynków z oznaczeniem nieruchomości w księdze wieczystej, sąd rejonowy dokonuje na wniosek właściciela, sprostowania oznaczenia nieruchomości na podstawie danych z tej ewidencji. Ponadto art. 26 ust. 1 tej ustawy stanowi, że podstawą oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej są dane z ewidencji gruntów i budynków, a załączony do akt sprawy wypis z rejestru gruntów potwierdza zgodność powierzchni działki z operatem ewidencyjnym i powołaną księgą wieczystą. Przesłany przez I. M. plan z 1925 r. jest mapą jednostkową, która nie posiada odniesienia do jednolitej osnowy geodezyjnej dla mapy ewidencji gruntów i budynków. Ponadto w aktach sprawy znajduje się kserokopia postanowienia Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] lipca 1999 r., z którego wynika, że toczyło się postępowanie w sprawie zniesienia współwłasności działki nr 2, lecz zostało zawieszone do czasu zakończenia rozgraniczenia działki nr 2 z działkami sąsiednimi. Z kolei zgodnie z § 39 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, spory graniczne nie wstrzymują czynności związanych z założeniem ewidencji. W razie ich wystąpienia przebieg spornych granic działek ewidencyjnych wykazuje się na podstawie danych państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego lub wyników pomiaru stanu posiadania na gruncie. Na decyzję z dnia [...] 2005 r. I. M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając organowi prowadzącemu postępowanie administracyjne naruszenie art. 61 § 4 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a. oraz zasady zapewniającej stronom czynny udział w postępowaniu. Skarżąca podnosi, że według dokumentacji podatkowej z lat 60. ogólna powierzchnia nieruchomości wynosił nawet 3981 m2, w tym powierzchnia gruntu pod budynkiem wynosiła 700 m2. W roku 1985 granice oraz powierzchnia terenu uległy zmianie, a zmiana ta dotyczyła pozbawienia właścicieli przeszło 600 m2 nieruchomości, a nie jak podaje organ w decyzji, zwiększenia powierzchni z 0,3263 ha na 0,3299 ha. W decyzjach obu instancji organy pomijają przyczyny braku kilkuset metrów kwadratowych powierzchni. Nie zbadano również ksiąg hipotecznych wymienionych w dokumencie Sądu Rejonowego w z 1960 r. Decyzje podejmowane są bez pomiarów terenu, na podstawie przepisywania błędnych danych z dokonanego w 1985 r. protokołu modernizacji gruntu, który podobno został podpisany przez jedną ze współwłaścicielek A. K.-S. Według wiedzy skarżącej w 1985 r. na podpisanie protokołu nie stawił się nikt, jednakże z uwagi na fakt, że dokument został ujawniony po śmierci ww. współwłaścicielki, ustalenie wiarygodności tego faktu jest utrudnione. Podobnie ma się sprawa zmian naniesionych przez A . W. w hipotece w roku 1998. Zmiany hipoteczne dokonane zostały bez powiadomienia pozostałych współwłaścicieli, wbrew ich woli, a ponadto nastąpiły w okresie o kilka lat późniejszym niż powstały fakt i nie mogą być motywacją zawartą w decyzjach organów administracji, której bazą jest 1985 r. Sprostowanie zapisów hipotecznych dokonanych w 1998 r. jest możliwe na drodze postępowania cywilnego, jednakże po uprzednim zakończeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia faktycznych granic i pomiarów gruntu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podnosząc, że projekt modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu N. wykonano na zlecenie Starostwa Powiatowego. Prace modernizacyjne prowadzono na podstawie opracowanego i zatwierdzonego projektu modernizacji istniejącej ewidencji gruntów. Przebieg granic działek został przyjęty według danych zawartych w dotychczas obowiązującym operacie ewidencji gruntów z 1985 r. Projekt operatu został ponownie wyłożony do wglądu zainteresowanych osób, po uprzednim ich powiadomieniu pismem z dnia [...] lutego 2005 r., jednak mimo to żadna z osób nie stawiła się do zapoznania z projektem. W związku z tym zarzut skarżącej, że naruszono zasady zapewniające stronom czynny udział w postępowaniu nie znajduje uzasadnienia. Granice działki zostały przyjęte według operatu ewidencji gruntów z 1985 r., który stanowi dokumentację przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] stycznia 1985 r. za numerem [...]. Bardzo istotne znaczenie dla sprawy ma fakt, że w 1998 r. na wniosek jednego ze współwłaścicieli A. W dokonano aktualizacji numeru i powierzchni działki w księdze wieczystej KW [...] na nr 2 o pow. 0,3299 ha. Potwierdza to protokół z badania księgi wieczystej z dnia [...] września 2004 r. sporządzony przez pracownika Starostwa Powiatowego. Zmiana wpisu w księdze wieczystej jest zgodna z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, który stanowi, że w razie niezgodności danych z ewidencji gruntów i budynków z oznaczeniem nieruchomości w księdze wieczystej, sąd rejonowy dokonuje na wniosek właściciela sprostowania oznaczenia nieruchomości na podstawie danych z tej ewidencji. Ponadto art. 26 ust. 1 tej ustawy stanowi, że podstawą oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej są dane z ewidencji gruntów i budynków, a załączony do akt sprawy wypis z rejestru gruntów potwierdza zgodność powierzchni działki z operatem ewidencyjnym i powołaną księgą wieczystą. Rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych dotyczy praw do nieruchomości, a nie powierzchni działek wykazanych w dziale I księgi wieczystej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269) i art. 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje badanie zgodności z prawem indywidualnych aktów administracyjnych. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. W ocenie sądu skarga I. M. zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] 2005 r. znak [...] została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracyjny jest zobowiązany z urzędu ustalić krąg stron danego postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 1998 r., sygn. I SA/Lu 684/97, LEX nr 34726); prawidłowość powyższych ustaleń kontroluje organ odwoławczy. W przedmiotowej sprawie Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wydając zaskarżoną decyzję i utrzymując w mocy niejednoznaczne ustalenia organu pierwszej instancji, Starosty, dotyczące podmiotów owego postępowania, dopuścił się naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego (zwanego dalej k.p.a.). Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny. Z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego jednoznacznie wynika, iż interes prawny, o którym mowa w wyżej przytoczonym przepisie, ma charakter materialnoprawny, oparty jest więc na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2001 r., sygn. akt I SA 2326/00, LEX nr 54528). W dziedzinie ewidencji gruntów i budynków przepisami prawa materialnego są ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz przepisy wykonawcze do niej. Według § 46 ust. 1 wydanego na podstawie tej ustawy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r. nr 38, poz. 454) dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11. W § 10 i 11 wymieniono między innymi właścicieli nieruchomości, użytkowników wieczystych gruntów, jednostki organizacyjne sprawujące zarząd lub trwały zarząd nieruchomościami i innych. Przedmiotowa nieruchomość, działka nr 2 obrębu N., jest przedmiotem współwłasności, przymiot strony w świetle art. 28 oraz § 10 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków służy zatem osobom będącym współwłaścicielami działki nr 2, a jeżeli którykolwiek z nich nie żyje - spadkobiercy lub spadkobiercom nieżyjącego. Jak wynika z akt sprawy – pismo A. R. z dnia [...] września 2005 r. E. B. zmarła dnia [...] stycznia 2000 r. a jej spadkobierczyniami są córki A. R. i M. T. Dodatkowo na fakt, iż E. B. i W. S. współwłaścicielki przedmiotowej działki nie żyją, powoływała się skarżąca I. M. w odwołaniu od decyzji pierwszej instancji z dnia [...] 2005 r. , jak również w trakcie toczącego się postępowania odwoławczego w piśmie z dnia [...] kwietnia 2005 r. skierowanym do Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Organ I instancji posiadał więc informację od uczestników postępowania , że kilkoro spośród współwłaścicieli działki będącej przedmiotem niniejszego postępowania nie żyje. Pomimo tego, organ odwoławczy nie przeprowadził kontroli prawidłowości ustaleń kręgu podmiotowego postępowania. Podnieść należy, że zgodnie z art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Postępowanie dowodowe w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest prowadzone zatem w ograniczonym zakresie, wyłącznie z dokumentów i pod warunkami określonymi w powołanym wyżej art. 106 § 3 i § 5. W stanie faktycznym niniejszej sprawy Sąd nie miał możliwości dokonania oceny prawidłowości ustalenia przez organy kręgu podmiotowego postępowania administracyjnego ani możliwości oceny dokonanej przez organ odwoławczy kontroli czynności organu I instancji pod tym względem. W aktach sprawy brak jest jakichkolwiek ustaleń, czy następcy prawni nieżyjących osób byli organom znani, czy zawiadomiono ich o czynnościach w sprawie . Wobec powyższego zaskarżoną decyzję z uwagi na naruszenie przez organ ją wydający przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) należało uchylić. Ponownie przeprowadzając postępowanie odwoławcze Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego podda wyczerpującej ocenie prawidłowość decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] znak [...], w szczególności pod względem określenia stron postępowania, i wyda rozstrzygnięcie z uwzględnieniem obowiązujących norm prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Z powyżej wymienionych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji.