III SA/Lu 438/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal Sędzia WSA Robert Hałabis Protokolant Referent Elwira Szymaniuk-Szkodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody Lubelskiego na uchwałę Rady Gminy Potok Górny z dnia 28 marca 2025 r., nr XXII/70/2025 w przedmiocie określenia zasad wyznaczania składu oraz zasad działania Komitetu Rewitalizacji Gminy Potok Górny stwierdza nieważność § 3 ust. 14 załącznika do uchwały nr XII/70/2025 Rady Gminy Potok Górny z dnia 28 marca 2025 r. – Regulamin Komitetu Rewitalizacji Gminy Potok Górny. Rada Gminy Potok Górny podjęła w dniu 28 marca 2025 r. uchwałę nr XII/70/2025 w sprawie określenia zasad wyznaczania składu oraz zasad działania Komitetu Rewitalizacji Gminy Potok Górny, które stosownie do § 1 określono w załączniku do uchwały. Przedmiotową uchwałę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (aktualna publikacja: Dz. U. z 2025 r., poz. 1153, dalej jako "u.s.g.") oraz art. 7 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz. U. z 2024 r., poz. 278, dalej jako "ustawa o rewitalizacji" lub "ustawa"). Uchwała została przekazana Wojewodzie Lubelskiemu w dniu 3 kwietnia 2025 r. Wojewoda Lubelski (dalej jako "organ nadzoru" lub "wojewoda") pismem z dnia 24 lipca 2025 r. złożył skargę na powyższą uchwałę w części obejmującej § 3 ust. 14 i wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały we wskazanym zakresie. Organ nadzoru podniósł w uzasadnieniu skargi, że zgodnie z powołanymi przepisami, zasady wyznaczania składu oraz zasady działania Komitetu Rewitalizacji ustala się, uwzględniając funkcję Komitetu, o której mowa w ust. 1 oraz zapewniając wyłanianie przez interesariuszy ich przedstawicieli (art. 7 ust. 2 ustawy). Zasady, o których mowa w ust. 2, określa, w drodze uchwały, rada gminy przed uchwaleniem gminnego programu rewitalizacji. Podjęcie uchwały jest poprzedzone konsultacjami społecznymi. Uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego (art. 7 ust. 3 ustawy). Rada gminy w § 3 ust. 3 załącznika do uchwały określiła zasady wyznaczania składu Komitetu Rewitalizacji Gminy Potok Górny stanowiąc, że Komitet liczy nie więcej niż 12 członków, w tym: 1) do 2 mieszkańców obszaru rewitalizacji oraz właścicieli, użytkowników wieczystych nieruchomości i podmiotów zarządzających nieruchomościami znajdującymi się na tym obszarze, w tym spółdzielni mieszkaniowych i wspólnot mieszkaniowych; 2) do 2 mieszkańców spoza obszaru rewitalizacji; 3) do 2 przedstawicieli podmiotów prowadzących lub zamierzających prowadzić działalność gospodarczą na terenie Gminy Potok Górny, 4) do 2 przedstawicieli organizacji pozarządowych, organizacji społecznych i grup nieformalnych działających lub zamierzających działać na terenie Gminy Potok Górny, 5) do 2 przedstawicieli organów władzy publicznej lub podmiotu realizującego na obszarze rewitalizacji uprawnienia Skarbu Państwa, 6) do 2 przedstawicieli Urzędu Gminy Potok Górny, gminnych jednostek organizacyjnych, organów doradczych i konsultacyjnych gminy. Wskazane zasady zostały określone, zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o rewitalizacji. W § 3 ust. 14 załącznika do powyższej uchwały ustalono, że "Każdy z Członków Komitetu musi być mieszkańcem Gminy Potok Górny". Regulacje te wskazują, że członkiem Komitetu Rewitalizacji może być jedynie mieszkaniec Gminy Potok Górny, co stanowi ograniczenie możliwości ubiegania się o członkostwo w Komitecie Rewitalizacji interesariuszom, którzy zostali wymienieni w katalogu zawartym w art. 2 ust. 2 ustawy. Jak stanowi ten przepis interesariuszami rewitalizacji są w szczególności: 1) mieszkańcy obszaru rewitalizacji oraz właściciele, użytkownicy wieczyści nieruchomości i podmioty mieszkańcy obszaru rewitalizacji oraz właściciele, użytkownicy wieczyści nieruchomości i podmioty zarządzające nieruchomościami znajdującymi się na tym obszarze, w tym spółdzielnie mieszkaniowe, wspólnoty mieszkaniowe, społeczne inicjatywy mieszkaniowe, towarzystwa budownictwa społecznego oraz członkowie kooperatywy mieszkaniowej współdziałający w celu realizacji na obszarze rewitalizacji inwestycji mieszkaniowej w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 listopada 2022 r. o kooperatywach mieszkaniowych oraz zasadach zbywania nieruchomości należących do gminnego zasobu nieruchomości w celu wsparcia realizacji inwestycji mieszkaniowych (Dz. U. z 2023 r. poz. 28); 2) mieszkańcy gminy inni niż wymienieni w pkt 1; 3) podmioty prowadzące lub zamierzające prowadzić na obszarze gminy działalność gospodarczą; 4) podmioty prowadzące lub zamierzające prowadzić na obszarze gminy działalność społeczną, w tym organizacje pozarządowe i grupy nieformalne; 5) jednostki samorządu terytorialnego, ich jednostki organizacyjne oraz organy doradcze i konsultacyjne gminy; 6) organy władzy publicznej; 7) podmioty, inne niż wymienione w pkt 6, realizujące na obszarze rewitalizacji uprawnienia Skarbu Państwa. Wskazany katalog interesariuszy obejmuje nie tylko mieszkańców gminy, ale również inne osoby bądź podmioty, które ustawodawca włączył w proces rewitalizacyjny gminy, a które nie muszą być jej mieszkańcami (np. interesariusze prowadzący na obszarze rewitalizacji działalność gospodarczą a mieszkający poza terenem Gminy Potok Górny). Rada gminy, mimo że wskazała członków Komitetu Rewitalizacji z uwzględnieniem katalogu interesariuszy zawartego w art. 2 ust. 2 ustawy, to zapisem § 3 ust. 14 uchwały ograniczyła możliwość uczestnictwa i partycypacji osobom, które nie są mieszkańcami gminy. Art. 2 ust. 2 ustawy posiada charakter katalogu otwartego, jednakże rada gminy nie jest władna do jego zawężenia. Reasumując, organ nadzoru stwierdził, że zapis zawarty w § 3 pkt 14 uchwały w sposób istotny narusza art. 7 ust. 2 w związku z art. 2 ust. 2 ustawy o rewitalizacji, co uzasadnia konieczność stwierdzenia nieważności uchwały we wskazanej części. W odpowiedzi na skargę, Gmina Potok Górny reprezentowana przez wójta wniosła o jej oddalenie podnosząc, że zaskarżony zapis nie narusza prawa. Gmina przywołała treść art. 7 ust. 3 i art. 2 ust. 2 ustawy o rewitalizacji. Stwierdziła, że z literalnego brzmienia tego ostatniego przepisu nie wynika, aby rada gminy była zobowiązana do ograniczenia składu komitetu wyłącznie do mieszkańców wyznaczonych obszarów (zdegradowanego lub rewitalizacji). Ustawodawca pozostawił gminom istotny zakres swobody w kształtowaniu zasad działania komitetu – w tym określenia warunków członkostwa, z uwagi na lokalny charakter rewitalizacji i potrzebę dopasowania mechanizmów partycypacji do specyfiki danego samorządu. Zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji oraz art. 6 u.s.g., gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. W zakresie rewitalizacji – jako zadania własnego, przysługuje jej autonomia w organizowaniu procesów partycypacyjnych. Zakwestionowany zapis nie stanowi przekroczenia delegacji ustawowej. Nie narusza on bowiem art. 7 ustawy ani nie wprowadza ograniczeń sprzecznych z zasadą równości lub niedyskryminacji. Ma na celu określenie reprezentatywności komitetu rewitalizacji i umożliwienie udziału w nim zainteresowanym mieszkańcom. Choć w dotychczasowym orzecznictwie brak jest jednoznacznego stanowiska, które nakazywałoby zawężenie składu komitetu wyłącznie do osób zamieszkujących na obszarze rewitalizacji, jednak praktyka wskazuje na elastyczność w kształtowaniu zasad udziału, pod warunkiem zachowania zasad proporcjonalności i przejrzystości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Art. 2 ust. 1 ustawy o rewitalizacji definiuje pojęcie rewitalizacji, stwierdzając, że rewitalizacja stanowi proces wyprowadzania ze stanu kryzysowego obszarów zdegradowanych, prowadzony w sposób kompleksowy, poprzez zintegrowane działania na rzecz lokalnej społeczności, przestrzeni i gospodarki, skoncentrowane terytorialnie, prowadzone przez interesariuszy rewitalizacji na podstawie gminnego programu rewitalizacji. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy, interesariuszami rewitalizacji są w szczególności: 1) mieszkańcy obszaru rewitalizacji oraz właściciele, użytkownicy wieczyści nieruchomości i podmioty zarządzające nieruchomościami znajdującymi się na tym obszarze, w tym spółdzielnie mieszkaniowe, wspólnoty mieszkaniowe, społeczne inicjatywy mieszkaniowe, towarzystwa budownictwa społecznego oraz członkowie kooperatywy mieszkaniowej współdziałający w celu realizacji na obszarze rewitalizacji inwestycji mieszkaniowej w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 listopada 2022 r. o kooperatywach mieszkaniowych oraz zasadach zbywania nieruchomości należących do gminnego zasobu nieruchomości w celu wsparcia realizacji inwestycji mieszkaniowych (Dz. U. z 2023 r. poz. 28); 2) mieszkańcy gminy inni niż wymienieni w pkt 1; 3) podmioty prowadzące lub zamierzające prowadzić na obszarze gminy działalność gospodarczą; 4) podmioty prowadzące lub zamierzające prowadzić na obszarze gminy działalność społeczną, w tym organizacje pozarządowe i grupy nieformalne; 5) jednostki samorządu terytorialnego, ich jednostki organizacyjne, oraz organy doradcze i konsultacyjne gminy; 6) organy władzy publicznej; 7) podmioty, inne niż wymienione w pkt 6, realizujące na obszarze rewitalizacji uprawnienia Skarbu Państwa. Nie ulega wątpliwości, że powyższa regulacja zawiera otwarty katalog interesariuszy, gdyż ustawodawca użył zwrotu: "interesariuszami są w szczególności". Prawodawca nie zdefiniował jednak samego pojęcia "interesariusz". Nie ma również definicji owego pojęcia w dostępnych książkowych wydaniach słowników: języka polskiego, poprawnej polszczyzny, wyrazów bliskoznacznych, czy też wyrazów obcych. Prof. dr hab. M. K., współprowadząca internetową Poradnię językową Uniwersytetu Zielonogórskiego wyjaśniła, jak należy rozumieć rzeczownik "interesariusz" stwierdzając, że: "Z pewnością jest to termin biznesowy, który oznacza wszystkie podmioty – osoby, grupy lub urzędy, które mogą wpływać na działalność przedsiębiorstwa, instytucji, organizacji i urzędów lub same pozostają pod wpływem ich funkcjonowania. Interesariuszami są więc zarówno pracownicy, inwestorzy, właściciele przedsiębiorstwa jak i klienci, dostawcy czy władze lokalne i centralne". W myśl art. 7 ust. 1 ustawy, Komitet Rewitalizacji stanowi forum współpracy i dialogu interesariuszy z organami gminy w sprawach dotyczących przygotowania, prowadzenia i oceny rewitalizacji oraz pełni funkcję opiniodawczo-doradczą wójta, burmistrza albo prezydenta miasta. Dopuszcza się powołanie osobnych Komitetów Rewitalizacji dla wyznaczonych podobszarów rewitalizacji. Zgodnie z regulacją zawartą art. 7 ust. 2 i ust. 3 zd.1 ustawy o rewitalizacji, rada gminy w drodze uchwały ustala zasady wyznaczania składu oraz zasady działania Komitetu Rewitalizacji, uwzględniając funkcję Komitetu, o której mowa w ust. 1, oraz zapewniając wyłanianie przez interesariuszy ich przedstawicieli. W ocenie sądu, analiza powyższych regulacji ustawowych wskazuje wyraźnie na to, że intencją prawodawcy było, aby Komitet Rewitalizacji stanowiący forum współpracy i dialogu interesariuszy z organami gminy w sprawach dotyczących przygotowania, prowadzenia i oceny rewitalizacji oraz pełniący funkcję opiniodawczo-doradczą wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, składał się z interesariuszy, reprezentujących co najmniej podmioty wymienione w art. 2 ust. 2 ustawy. Rada gminy ma bowiem w uchwale zapewnić wyłanianie przez interesariuszy ich przedstawicieli. Tak też postąpiła Rada Gminy Potok Górny, określając w § 3 ust. 3 załącznika do uchwały zasady wyznaczania składu Komitetu Rewitalizacji Gminy Potok Górny i stanowiąc, że Komitet liczy nie więcej niż 12 członków, reprezentujących szerokie grono interesariuszy rewitalizacji oraz powielając w tym zakresie co do zasady katalog podmiotów będących interesariuszami rewitalizacji, a wymienionych w art. 2 ust. 2 ustawy. Jednak ostatecznie rada gminy zniweczyła de facto zapis zawarty w § 3 ust. 3 załącznika do uchwały, gdyż w § 3 ust. 14 tego załącznika wskazała, że: "Każdy z Członków Komitetu musi być mieszkańcem Gminy Potok Górny". Można zatem powiedzieć, że kwestionowany zapis dyskryminuje wszystkich innych interesariuszy rewitalizacji poza mieszkańcami Gminy Potok Górny, bowiem wyłącznie owi mieszkańcy mogą być członkami Komitetu Rewitalizacji Gminy Potok Górny. Zgodzić się należy z Wojewodą Lubelskim, że ustawodawca w art. 2 ust. 2 ustawy włączył w proces rewitalizacyjny gminy interesariuszy, którzy nie muszą być jej mieszkańcami (np. interesariusze prowadzący na obszarze rewitalizacji działalność gospodarczą a mieszkający poza terenem gminy). Dodać należy innych interesariuszy wykluczonych przez Radę Gminy Potok Górny, a to przykładowo: właścicieli, użytkowników wieczystych nieruchomości i podmiotów zarządzających nieruchomościami znajdującymi się na tym obszarze rewitalizacji, którzy nie są mieszkańcami gminy. Skoro § 3 ust. 14 załącznika do przedmiotowej uchwały narusza art. 7 ust. 2 w związku z art. 2 ust. 2 ustawy o rewitalizacji, przeto stwierdza sąd stwierdził nieważność tego przepisu, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.). Nie ma przeszkód do wydania tego rodzaju orzeczenia, bowiem nie upłynął rok od podjęcia przedmiotowej uchwały, która nie jest aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 u.s.g.). .