III SA/Lu 443/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Jerzy Parchomiuk, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 15 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi R. Z. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr[...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy oddala skargę. Pismem z dnia 10 marca 2008r. skarżący – R. Z. wniósł o umorzenie składek na ubezpieczenie społeczne. Prośbę swą umotywował faktem, iż uzyskiwane przezeń dochody z działalności gospodarczej są bardzo małe, wskutek czego nie jest w stanie zapłacić składek. Wskazał ponadto, że sklep motoryzacyjny, który prowadzi, jest w stanie likwidacji, a ponadto ukończył 60 lat życia i w najbliższym czasie zamierza złożyć wniosek o emeryturę. Decyzją z dnia [...] maja 2008r., Nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w L. Inspektorat w P., działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 28 i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007r., Nr 11 poz. 74, z późn. zm.) odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy. W uzasadnieniu organ wskazał, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a, który stanowi, że należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności - na zasadach określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141 poz. 1365). Z treści art. 28 ustawy organ wywiódł, iż umorzenie należności z tytułu składek ma charakter fakultatywny, co oznacza, że nawet w sytuacji zaistnienia przesłanek dających możliwość umorzenia należności organ nie jest zobowiązany do podjęcia decyzji pozytywnej. W ocenie organu w sprawie nie stwierdzono przesłanek pozwalających na przyjęcie całkowitej nieściągalności zadłużenia ani przesłanek uzasadniających umorzenie pomimo braku całkowitej nieściągalności co wyklucza pozytywne rozpatrzenie wniosku. Organ podniósł, iż umorzenie należności z tytułu składek jest szczególnym trybem wygasania zobowiązań, stąd uznaniowy charakter tej instytucji. W związku z tym okoliczności uzasadniające skierowanie należności do umorzenia muszą mieć charakter szczególny, czego w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Organ ustalił na podstawie zebranego materiału dowodowego, że od dnia 21 lutego 2008 r. skarżący jest zatrudniony w przedsiębiorstwie E.-B. Spółka Jawna i pobiera z tego tytułu wynagrodzenie w wysokości 1.126 zł brutto miesięcznie, a także osiąga dochód z prowadzonej działalności gospodarczej w wysokości ok. 1.000 zł brutto miesięcznie. Ponadto organ ustalił, że skarżący jest właścicielem nieruchomości: niewykończonego domu położonego w P. o pow. 160 m2 z działką o powierzchni 1.440 m2 oraz działki o powierzchni 0,1375 ha wraz z segmentem pawilonu położonego w P. o powierzchni 70 m2. Na wskazanych nieruchomościach Zakład Ubezpieczeń Społecznych dokonał zabezpieczenia należności z tytułu zaległych składek poprzez wpis hipoteki przymusowej kaucyjnej. Dodatkowo na podstawie dokumentów dostarczonych przez skarżącego organ ustalił, iż jego małżonka uzyskuje dochód miesięczny w kwocie ok. 3.000 zł za wynajem miejsca pod maszyny grające w prowadzonym przez oboje małżonków barze. Organ ustalił także, że skarżący jest zadłużony wobec innych instytucji na łączną kwotę 17.477,06 zł. W ocenie organu dokumenty zgromadzone w aktach sprawy wskazują, że skarżący ma niewątpliwie problemy z terminowym regulowaniem zobowiązań, jednak spłaca je w ratach lub w ramach dobrowolnych wpłat z należnymi odsetkami za zwłokę. Ponadto z analizy akt wynika, że należności z tytułu składek figurujące na koncie skarżącego objęte są postępowaniem egzekucyjnym prowadzonym przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w P., który do chwili obecnej nie podjął decyzji o umorzeniu postępowania. W świetle powyższego zdaniem organu bezsporne jest, że w sprawie nie został spełniony warunek całkowitej nieściągalności zadłużenia. Organ wywiódł również w uzasadnieniu, iż nie stanowi podstawy do umorzenia należności podnoszona przez skarżącego trudna sytuacja majątkowa, wynikająca z uzyskiwania niskich dochodów z prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie sklepu motoryzacyjnego, które nie wystarczały nawet na opłacenie składek, z uwagi na to, że każdy podmiot prowadzący działalność czyni to na własny rachunek i odpowiedzialność oraz samodzielnie ponosi ryzyko z nią związane. Ponadto należy nadmienić, że nierozważne decyzje, co do rozpoczęcia prowadzonej działalności oraz jej kontynuowania pomimo osiągania niskich dochodów nie mogą obciążać finansów publicznych. Organ podniósł także, że likwidując sklep skarżący równocześnie prowadzi w chwili obecnej działalność gospodarczą w innym zakresie - bar piwny oraz od miesiąca lutego 2008r. i reguluje składki bieżące. W ocenie organu nie można również uznać za przesłankę do umorzenia posiadanie innych zobowiązań, ponieważ skarżący spłaca je w ramach rat lub dobrowolnych wpłat wraz z należnymi odsetkami za zwłokę. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący podniósł, iż zdecydował się z małżonką na otwarcie nowej działalności gospodarczej pod postacią baru, gdyż jest to jedyne ich źródło utrzymania. Składki z tytułu ubezpieczenia społecznego są aktualnie opłacane z tytułu zatrudnienia w przedsiębiorstwie E.-B., które jednak ustanie z końcem sierpnia 20008r. w związku z przejściem na emeryturę. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] sierpnia 2008r., Nr [...], wydaną z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, utrzymano w mocy decyzję z dnia [...] maja 2008r. W uzasadnieniu organ powtórzył argumentację zawartą we wcześniejszej decyzji a ponadto stwierdził, iż w obowiązującym porządku prawnym zasadą jest terminowe regulowanie zobowiązań natomiast ich umarzanie wyjątkiem. Z tego względu również okoliczności uzasadniające skierowanie należności do umorzenia muszą mieć wyjątkowy charakter czego w niniejszej sprawie nie stwierdzono, co w ocenie organu przemawia za brakiem podstaw do zmiany wcześniejszego stanowiska w kwestii odmowy umorzenia należności. Na powyższą decyzję R. Z. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podnosząc analogiczne argumenty jak w postępowaniu administracyjnym. W szczególności skarżący podniósł, iż w najbliższym czasie przechodzi na emeryturę, przez większą część okresów swojej pracy zawodowej opłacał składki na ubezpieczenie społeczne, a powstałe zaległości, których umorzenia się domaga wynikają z bankructwa prowadzonego przezeń sklepu motoryzacyjnego. Skarżący wskazał, iż stara się w miarę możliwości spłacać swoje zobowiązania, ale wobec trudnej sytuacji finansowej nie jest w stanie uregulować należności wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przytaczaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W ocenie organu podniesione w skardze okoliczności dotyczące sytuacji materialnej skarżącego były przedmiotem rozpatrzenia przez Prezesa ZUS i nie zostały uznane za podstawę uzasadniającą umorzenie należności. Postanowieniem z dnia 13 października 2008r. (sygn. akt V SA/Wa 2668/08) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził swoją niewłaściwość w sprawie i przekazał sprawę według właściwości Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ w ocenie Sądu organ administracji publicznej nie dopuścił się naruszeń prawa, które uzasadniałyby usunięcie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Przesłanki umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne określa art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W świetle tego przepisu umorzenie należności z tytułu składek może nastąpić przede wszystkim w przypadku ich całkowitej nieściągalności, przy czym sytuacje, kwalifikowane jako całkowita nieściągalność składek określa art. 28 ust. 3 ustawy. Ponadto, z art. 28 ust. 3a ustawy wynika, iż należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w tej sytuacji precyzuje rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (dalej jako: rozporządzenie w sprawie zasad umarzania należności). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest już pogląd, podzielany również przez skład orzekający w niniejszej sprawie, iż decyzja o umorzeniu należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne wydawana na podstawie art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych opiera się na uznaniu administracyjnym, co oznacza, że nawet wówczas, gdy ponad wszelką wątpliwość ustalona zostanie całkowita nieściągalność należności, organ może odmówić ich umorzenia (por. dla przykładu wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2007 r., II GSK 141/07, LEX nr 368197). Uznanie administracyjne charakteryzuje się tym, że ustawodawca określając w hipotezie normy prawnej przesłanki (okoliczności) podjęcia przez organ administracji publicznej działania, jednocześnie formułuje dyspozycję tego przepisu w sposób, który pozwala organowi na swobodę wyboru w zakresie tego, czy organ podejmie w ogóle określone działanie, lub w zakresie tego, który spośród dopuszczonych przez ustawodawcę sposobów zachowania (rozstrzygnięcia sprawy) wybierze. Uznanie administracyjne nie oznacza oczywiście dowolności organu. Działając w oparciu o uznanie organ zobligowany jest przede wszystkim do zachowania wszystkich standardów proceduralnych. Ponadto swobodę wyboru rozstrzygnięcia organu ogranicza wyrażona w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, zasada uwzględniania z urzędu interesu społecznego (publicznego) i słusznego interesu strony. Zasada ta obliguje organ do podjęcia decyzji w sprawie po dokładnym wyważeniu wchodzących w grę konkurujących ze sobą wartości ogólnospołecznych i indywidualnych. Decyzje administracyjne oparte na uznaniu administracyjnym nie są wyłączone spod kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny, jednakże kontrola ta jest pod pewnymi względami ograniczona. Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sąd administracyjny opiera się wyłącznie na kryterium legalności, czyli zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.). Sądowa kontrola decyzji uznaniowych obejmuje przede wszystkim to, czy organ nie wykroczył poza zakres przyznanej mu przez ustawodawcę swobody orzekania oraz to, czy organ zachował określone prawem wymogi proceduralne. Jeżeli jednak sąd stwierdzi, że działanie organu mieści się w granicach określonych konstrukcją uznania oraz że organ dochował wymogów proceduralnych, nie może objąć kontrolą prawidłowości wyboru przez organ jednej z możliwych opcji rozstrzygnięcia sprawy, jakie daje mu uznanie administracyjne. Wybór rozstrzygnięcia wymyka się bowiem kryteriom prawnym, opierając się na przesłankach celowościowych, rzetelnościowych, gospodarnościowych i innych tego typu determinantach pozaprawnych. Pozaprawne kryteria wyboru rozstrzygnięcia zastosowane w sprawie administracyjnej przez organ nie mogą być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego, sprawowanej – jak wyżej wskazano – wyłącznie pod kątem zgodności z prawem. Odnosząc powyższe uwagi do decyzji będącej przedmiotem skargi Sąd stwierdza, że organ administracji publicznej odmawiając umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne nie wykroczył poza zakres uznania administracyjnego przyznanego mu przepisem art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, nie uchybił też przepisom postępowania. W ocenie sądu rozstrzygnięcie organu administracyjnego opiera się na prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym. Organ w sposób wyczerpujący zgromadził i rozważył cały materiał dowodowy, ustalając stan faktyczny sprawy zgodnie z prawdą. Całość tych rozważań została wyczerpująco przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a zatem organ spełnił stawiany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wymóg szczególnej dbałości o prawidłowe uzasadnienie decyzji administracyjnej opartej na uznaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z 23 października 1998r., I SA/Ka 225/97; Biuletyn Skarbowy 1999, Nr 1, poz. 20). Wnioski, jakie organ wyprowadził z treści materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie są zgodne z logiką i doświadczeniem życiowym, nie wykraczają zatem poza swobodną ocenę dowodów jaką dysponuje organ w postępowaniu administracyjnym (art. 80 KPA). W stanie faktycznym sprawy organ prawidłowo przyjął, iż nie zachodzą przesłanki pozwalające na uznanie, iż w przypadku skarżącego można przyjąć istnienie całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek, co w świetle art. 28 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych otwierałoby możliwość orzekania o umorzeniu tych należności. Sytuacja finansowa skarżącego nie jest zadowalająca, tym niemniej skarżący dysponuje zarówno majątkiem, jak i dochodami pozwalającymi na egzekucję zaległych należności. Fakt przejścia skarżącego na emeryturę, na dowód czego już na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym skarżący przedłożył decyzję ZUS z dnia [...] września 2008r., nie zmienia oceny prawidłowości poczynionych przez organ ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy. Nie można przyjąć istnienia całkowitej nieściągalności należności, gdyż w niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek określonych w art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W szczególności: dłużnik-skarżący żyje; nie było prowadzone w jego sprawie postępowanie upadłościowe; nie nastąpiło faktyczne zakończenie prowadzonej działalności, a ponadto organ wykazał, że skarżący jest właścicielem nieruchomości, z których może być prowadzona egzekucja; nie było prowadzone postępowanie likwidacyjne w odniesieniu do działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżącego, gdyż jest on osobą fizyczną; wysokość należności przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; ani naczelnik urzędu skarbowego, ani komornik sądowy nie stwierdzili brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; nic nie wskazuje aby w postępowaniu egzekucyjnym wobec skarżącego nie udało się uzyskać kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. W ocenie Sądu nie można również przypisać naruszenia prawa organowi w zakresie, w jakim odmówił umorzenia należności z tytułu ubezpieczeń społecznych w oparciu o art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, pozwalający w uzasadnionych przypadkach na umorzenie należności pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Również i w tym przypadku decyzja oparta jest na uznaniu administracyjnym, a ponadto użycie przez ustawodawcę klauzuli generalnej (pojęcia nieostrego) w postaci odwołania się do "uzasadnionych przypadków" wskazuje na to, że instytucja umorzenia należności z tytułu składek w oparciu o przytoczony przepis musi być traktowana jako rozwiązanie zastrzeżone dla sytuacji wyjątkowych, w których egzekwowanie należności zagrażałoby egzystencji zobowiązanego. Takie intencje prawodawcy potwierdza również treść § 3 przytaczanego wyżej rozporządzenia w sprawie zasad umarzania należności. Sformułowany w tym przepisie katalog (niezamknięty) sytuacji pozwalających na umorzenie należności w "uzasadnionych przypadkach" wskazuje, że powinno mieć ono zastosowanie w sytuacjach naprawdę skrajnych, takich jak groźba pozbawienia zobowiązanego i jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; poniesienie strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia; przewlekła choroby zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny. Skarżący z racji licznych zobowiązań finansowych, w tym również powstałych w okresie kiedy zaistniały zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, znajduje się w trudnej sytuacji materialnej, nie na tyle jednak trudnej, aby można było mówić o zagrożeniu dla zaspokojenia egzystencjalnych potrzeb jego i rodziny. Skarżący uzyskuje dochody z emerytury, z prowadzonego wspólnie z małżonką baru, ma również majątek nieruchomy. Taka sytuacja nie pozwala na przyjęcie, że zachodzi "uzasadniony przypadek" umorzenia należności z tytułu składek w rozumieniu art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Wskazać przy tym trzeba, że nadanie treści pojęciu "uzasadnionego przypadku" w odniesieniu do konkretnej, indywidualnej sytuacji musi uwzględniać nie tylko interes zobowiązanego z tytułu składek, ale również interes publiczny. W tym kontekście trzeba stwierdzić, że nadmiernie szerokie stosowanie instytucji umorzenia składek, wobec ich powszechności mogłoby spowodować zagrożenie dla stabilności finansowania systemu ubezpieczeń społecznych w kraju, jak powszechnie wiadomo, stale borykającego się z niedoborem środków. W tej sytuacji nie można przyjąć, aby organ odmawiając zaskarżoną decyzją umorzenia należności z tytułu składek wykroczył poza zakres przyznanej mu swobody oceny sytuacji i wyboru rozstrzygnięcia. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) orzeczono jak w sentencji.