III SA/Lu 443/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Drwal Sędziowie: Sędzia WSA Anna Strzelec (sprawozdawca) Sędzia WSA Iwona Tchórzewska po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej Kolegium, organ odwoławczy) - po rozpatrzeniu wniosku J. K. (dalej skarżący) o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia 8 marca 2023 r. w przedmiocie nałożenia na skarżącego, prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą A. C. J. K. w L. kary pieniężnej w wysokości [...] zł za zajęcie pasa drogowego w związku z ekspozycją reklamy - odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Kolegium wskazało, że decyzja Prezydenta Miasta L. (dalej organ I instancji) z dnia 8 marca 2023 r. została doręczona skarżącemu w dniu 13 marca 2023 r., co wynika z potwierdzenia odbioru. Natomiast odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia zostało złożone w dniu 16 maja 2023 r. (data stempla pocztowego). We wniosku pełnomocnik skarżącego wyjaśniał, że skarżący złożył odwołanie od decyzji organu I instancji w dniu 21 marca 2023 r. na adres poczty elektronicznej Zarządu Dróg i Mostów w L.. Organ I instancji przyjął odwołanie i przekazał je wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu. Zawiadomieniem z dnia 26 kwietnia 2023 r. doręczonym odwołującemu się 9 maja 2023 r. Kolegium zawiadomiło skarżącego o pozostawieniu bez rozpoznania sporządzonego przez niego odwołania z dnia 21 marca 2023 r. W zawiadomieniu wskazano, że zgodnie z art. 63 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), dalej k.p.a., podania wniesione na adres poczty elektronicznej organu administracji publicznej pozostawia się bez rozpoznania. Pełnomocnik skarżącego podnosił, że zmiana brzmienia powołanego art. 63 § 1 k.p.a., poprzez dodanie zdanie: o pozostawieniu bez rozpoznania podania wniesionego na adres poczty elektronicznej organu weszła w życie w dniu 5 października 2021 r. Zgodnie jednak z linią orzeczniczą sądów administracyjnych, opracowaną w poprzednim stanie prawnym, wzywanie o podpis podania wniesionego na adres skrzynki pocztowej "zwykłym" e-mailem stało się powszechną praktyką ze strony organów. Tym samym, zdaniem pełnomocnika skarżącego, dopuszczalne jest uznanie, że przedmiotowa zmiana może być postrzegana jako zaskakująca dla części społeczeństwa. Dlatego też skarżący był nieświadomy tego, że pismo wniesione w postaci e-maila na adres poczty elektronicznej jest nieskuteczne i nie może zostać w żaden sposób "poprawione", poprzez uzupełnienie braków formalnych. W związku z tym, po otrzymaniu zawiadomienia o pozostawieniu odwołania bez rozpoznania w dniu 9 maja 2023 r., skarżący z zachowaniem ustawowego terminu złożył odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Pełnomocnik skarżącego wskazał również, że pouczenie zawarte w decyzji organu I instancji co do możliwości wniesienia odwołania było niejasne. W pouczeniu tym wskazano bowiem, że "od decyzji przysługuje stronie odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego za moim pośrednictwem w terminie 14 dni od daty jej doręczenia". Tak sformułowana informacja, w ocenie pełnomocnika, sugeruje, że odwołanie ma być wniesione za pośrednictwem osoby podpisującej się pod pismem, a nie za pośrednictwem organu wydającego decyzję. Kolegium nie podzieliło argumentacji pełnomocnika skarżącego zaprezentowanej we wniosku o przywrócenie terminu. Kolegium wskazało, z odwołaniem do regulacji art. 58 k.p.a., że aby można było zatem uwzględnić prośbę o przywrócenie terminu dla dokonania danej czynności procesowej muszą być spełnione kumulatywnie wszystkie wymienione w tym przepisie przesłanki. W ocenie organu odwoławczego skarżący nie sprostał zaś przesłance uprawdopodobnienia, że uchybienie nastąpiło bez jej winy. Biorąc pod uwagę obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy, nie można, zdaniem Kolegium, tracić z pola widzenia, że strona jest przedsiębiorcą a więc podmiotem profesjonalnym, od którego jednak należy oczekiwać większej dbałości o własne interesy, jak i znajomości przepisów. Kolegium dodało również, że w sytuacji ewentualnych wątpliwości, pomimo zawartego w decyzji pouczenia co do sposobu zaskarżenia decyzji, strona miała dostatecznie dużo czasu i możliwości chociażby upewnienia się w organie, co do formy odwołania czy też weryfikacji co do poprawności, czy skuteczności złożonego pisma. Ciężar uprawdopodobnienia okoliczności uzasadniającej brak winy w uchybieniu terminowi spoczywa na stronie postępowania, która występuje z wnioskiem o jego przywrócenie. W niniejszej sprawie, zdaniem Kolegium skarżący takich okoliczności nie wskazał. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na ostateczne postanowienia Kolegium z dnia 13 czerwca 2023 r. skarżący zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie: 1. art. 8 i art. 9 k.p.a., poprzez prowadzenie sprawy w sposób niebudzący zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej w związku ze wskazaniem, że na skarżącym ciążył obowiązek weryfikacji, czy pouczenie zawarte w decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia 8 marca 2023 r. jest należycie sformułowane oraz upewnienia się co do poprawności i skuteczności złożonego pisma, podczas, gdy to na organach administracji publicznej ciąży obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków; 2. art. 80 k.p.a. poprzez dowolną a nie swobodną i w konsekwencji błędną i niezgodną z zasadami logiki i doświadczenia życiowego ocenę okoliczności wskazanych we wniosku i bezpodstawne przyjęcie, że skarżący nie zachował należytej staranności w dbałości o swoje interesy i znajomości przepisów prawa oraz nie dopełnił czynności procesowej z własnej winy i w konsekwencji uznania, że brak jest podstaw do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, podczas gdy prawidłowo dokonana ocena okoliczności danej sprawy prowadzi do wniosków przeciwnych. W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz o zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu zarzutów skargi pełnomocnik skarżącego podtrzymał argumentację wniosku o przywrócenie terminu, podkreślając, że ze względu na wynikającą z art. 9 k.p.a. ochronę kwestia nieznajomości prawa w prawie administracyjnym nie wywołuje takich skutków, jak w innych gałęziach prawa. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie argumentując jak dotychczas. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżone postanowienie prawa nie narusza. Przedmiotem kontroli sądu jest postanowienie Kolegium z dnia 13 czerwca 2023 r., którym organ odmówił skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Merytoryczne rozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu jest uwarunkowane uprzednim ustaleniem, że doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Zgodnie z treścią art. 129 § 1 k.p.a., odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie (§ 2). W przedmiotowej sprawie okoliczność ta nie budziła wątpliwości. Jak ustalił organ, co znajduje odzwierciedlenie w aktach sprawy, decyzja organu I instancji została doręczona skarżącemu w dniu 13 marca 2023 r., co oznacza, że 14 dniowy termin do wniesienia odwołania od tej decyzji upływał z dniem 27 marca 2023 r. Tymczasem skarżący dopiero w dniu 16 maja 2023 r. złożył w sposób prawidłowy odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Zasadnicza argumentacja skarżącego prezentowana w postępowaniu administracyjnym i w skardze uzasadniająca, jego zdaniem, przywrócenie terminu do złożenia odwołania sprowadza się do dwóch kwestii. Po pierwsze, w ocenie skarżącego, skoro do dnia 5 października 2021 r. zgodnie z linią orzeczniczą sądów administracyjnych i praktyką organów, organy po otrzymaniu złożonego "zwykłym" e-mailem odwołania wzywały odwołującego się do uzupełnia braków takiego dowołania poprzez jego podpisanie, to zmiana brzmienia art. 63 § 1 k.p.a. od dnia 5 października 2021 r. mogła być dla skarżącego zaskoczeniem. Po drugie skoro organ I instancji błędnie zredagował pouczenie w przedmiocie skutecznego sposobu wniesienia odwołania, to w myśl zasad działania uczestników postępowania w zaufaniu do organu i zasady informowania, o których mowa w art. 8 i 9 k.p.a. nie można wyciągać negatywnych konsekwencji względem skarżącego, zwłaszcza wtedy, gdy adresat decyzji nie dysponuje odpowiednią wiedzą prawniczą. Nie można też, zdaniem skarżącego, wymagać, aby to skarżący weryfikował czy pouczenie zawarte w decyzji jest należycie sformułowane, gdyż to organ m obowiązek należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków. W ocenie sądu stanowisko skarżącego w żadnym aspekcie, mając na uwadze ziszczenie się przesłanek uzasadniających przywrócenie terminu, nie może zasługiwać na uwzględnienie. Zauważyć bowiem należy, że zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (§ 2). Spełnienie warunków z art. 58 § 2 k.p.a. nie jest przez organ kwestionowane i znajduje potwierdzenie w aktach sprawy. Zawiadomienie o pozostawieniu odwołania bez rozpoznania zostało skarżącemu doręczone w dniu 9 maja 2023 r., a wniosek o przywrócenie terminu wraz z dokonaną czynności (odwołaniem) został złożony w dniu 16 maja 2023 r. Trafnie jednak wywodzi Kolegium, że skarżący nie uprawdopodobnił, że uchybienie terminowi nastąpiło bez jego winy. Ziszczenie się tego warunku oznacza wskazanie takiej przeszkody, która wystąpiła niezależnie od woli strony i uniemożliwiła dokonanie czynności procesowej w terminie. W judykaturze wskazuje się jednolicie, że jest to czynnik, który wystąpił nagle i którego strona nie była w stanie przezwyciężyć nawet przy dochowaniu najwyższej staranności w zakresie prowadzenia swoich spraw, przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Jako kryterium przy ocenie winy w uchybieniu terminu procesowego należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony należycie dbającej o swoje interesy. Do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy należy zaliczyć przerwę w komunikacji, nagłą chorobę, która nie pozwala na wyręczenie się inną osobą, powódź, pożar (por. m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2023 r., sygn. akt III OSK 2162/21, Lex nr 3569009). Skarżący we wniosku o przywrócenie terminu wskazywał, że był nieświadomy tego, że jego odwołanie wniesione 21 marca 2023 r. w postaci "zwykłego" e-maila na adres poczty elektronicznej jest nieskuteczne i nie może zostać w żaden sposób "poprawione", skoro dotychczasowa praktyka organów była inna. Istotnie zgodnie z art. 63 § 1 k.p.a. w brzmieniu, mającym zastosowanie w sprawie podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) wnosi się na piśmie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu. Podania utrwalone w postaci elektronicznej wnosi się na adres do doręczeń elektronicznych lub za pośrednictwem konta w systemie teleinformatycznym organu administracji publicznej. Jeżeli przepisy odrębne nie stanowią inaczej, podania wniesione na adres poczty elektronicznej organu administracji publicznej pozostawia się bez rozpoznania. W świetle tak kategorycznej i jednoznacznej regulacji tej normy prawnej nie budzi wątpliwości, że organ nie ma możliwości wzywania strony do uzupełnienia braków formalnych pisma złożonego na "zwykły" adres mailowy organu. Taka treść powyższego przepisu, jak trafnie zauważył pełnomocnik skarżącego obowiązuje od 5 października 2021 r., decyzja organu I instancji została wydana 8 marca 2023 r. Trudno zatem przyjąć, że w tych okolicznościach przedmiotowa zmiana była zaskakująca, zwłaszcza dla przedsiębiorcy, a przede wszystkim, że zaistniała przeszkoda nagła, niezależnie od woli strony, która uniemożliwiła dokonanie czynności procesowej w terminie. Ponadto, z przytoczonej wyżej argumentacji wniosku o przywrócenie terminu wprost wynika, że skarżący miał świadomość co do braków formalnych swojego pisma (odwołania), a to już świadczy o tym, że przy dochowaniu minimum staranności przy prowadzeniu swoich spraw, nie oczekując na reakcję organu, mógł dochować terminu do złożenia odwołania składając odwołanie nie obarczone brakiem. Także co do drugiej z podnoszonych przez skarżącego okoliczności – wprowadzającego, zdaniem skarżącego, w błąd pouczenia - nie można przyjąć, że uzasadniała ona przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W zaskarżonej decyzji wskazano, że "od decyzji przysługuje stronie odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego za moim pośrednictwem w terminie 14 dni od daty jej doręczenia". W ocenie sądu oczywistym jest, że skoro decyzja wydana została przez organ I instancji, w imieniu którego działał upoważniony pracownik, to sformułowanie "za moim pośrednictwem" nie może oznaczać nic innego jak tylko za pośrednictwem organu wydającego decyzję, a nie osoby podpisującą się pod decyzją. Wbrew zarzutom skargi, zawarte w decyzji organu I instancji pouczenie spełnia wymogi stawiane art. 107 § 1 pkt 7 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem decyzja zawiera pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania. Pouczenie o prawie odwołania powinno zatem zawierać wskazanie organu odwoławczego, trybu pośredniego wniesienia odwołania oraz terminu wniesienia odwołania. Wszystkie te elementy pouczenie zawarte w decyzji organu I instancji zawiera. Nawet jednak, gdy skarżący miał jakiekolwiek wątpliwości co do treści pouczenia, choć z akt to nie wynika, bo odwołanie zostało złożone drogą mailową za pośrednictwem organu I instancji, to jak trafnie zauważyło Kolegium skarżący przy zachowaniu minimum należytej staranności mógł upewnić się w organie co do poprawności złożonego środka odwoławczego. Nie mamy więc tu do czynienia ani z przyczyną nagłą, ani taką, której nie dałoby się przezwyciężyć przy dochowaniu najwyższej staranności w zakresie prowadzenia swoich spraw, przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. W ocenie sądu, stanowisko organu wyrażone w zaskarżonym postanowieniu nie narusza wskazanych w skardze zasad postępowania, przede wszystkim tych wyrażonych w art. 8 i art. 9 k.p.a. Z zasady pogłębiana zaufania obywateli do organów państwa, wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a., wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności (art. 6 k.p.a.). W celu realizacji tej zasady, konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, a przepis art. 9 k.p.a. nie stawia organu administracji w pozycji pełnomocnika strony, a samej strony nie zwalnia od wszelkiej aktywności procesowej i należytej dbałości o własne interesy. Celem uregulowanego w tym przepisie obowiązku nie jest doprowadzenie do rozstrzygnięcia sprawy na korzyść obywatela. Przepis art. 9 k.p.a. nie nakłada na organy administracji publicznej obowiązku udzielania stronom porad prawnych czy też prowadzenia dla nich doradztwa. Z treści powyższego przepisu nie wynika dla organu obowiązek udzielania stronie postępowania administracyjnego wskazówek co do zasadności czy celowości wniesienia konkretnego środka prawnego. O tym, czy określone czynności procesowe zostaną przez stronę podjęte decyduje sama strona, zaś zasady ogólne k.p.a., w tym wyrażona w art. 9 k.p.a. zasada informowania stron, choć mają na celu ochronę praw strony w postępowaniu administracyjnym, nie mogą jednak być odczytywane w taki sposób, który zwalniałby stronę postępowania od wszelkiej dbałości o własne interesy i od wszelkiej aktywności procesowej (por. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1555/20, Lex nr 3613947). Z powyższych względów nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut skargi co do naruszenia art. 80 k.p.a. Skuteczne zarzucenie naruszenia przepisu art. 80 k.p.a. wymaga wykazania, że uchybiono zasadom logicznego rozumowania lub doświadczenia życiowego. Jedynie to może być przeciwstawione uprawnieniu do dokonywania swobodnej oceny dowodów. Nie jest natomiast wystarczające przekonanie o innej niż przyjęta doniosłości poszczególnych dowodów i ich odmiennej ocenie. Dokonana ocena materiału dowodowego może być, bowiem skutecznie podważona tylko w przypadku, gdy brak jest logiki w powiązaniu wniosków z zebranymi dowodami, lub gdy rozumowanie wykracza poza reguły logiki albo, wbrew zasadom doświadczenia życiowego, nie uwzględnia związku przyczynowo-skutkowego. Zdaniem składu orzekającego w tej sprawie skarżący skutecznie nie wykazał, że taki stan rzeczy miał miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2023 r., I OSK 1411/22, Lex nr 3593371). W świetle powyższego uznając, że zaskarżone postanowienie prawa nie narusza sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej jako p.p.s.a. zobowiązany był skargę oddalić. Sprawa została rozpoznana przez sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.