III SA/Lu 445/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędzia WSA Grzegorz Grymuza, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 24 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zmiany wysokości renty strukturalnej oddala skargę. Zaskarżoną do sądu decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...], Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR), po rozpatrzeniu odwołania M. W. (dalej także jako: skarżący), utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], o zmianie wysokości renty strukturalnej. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: Na wniosek M. W. decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] przyznał rentę strukturalną na okres od października 2006 r. do września 2016 r. w wysokości 1254,67 zł. W latach 2008-2015 r. w związku z waloryzacją świadczeń emerytalnych decyzja o przyznaniu renty strukturalnej była 8-krotnie zmieniana. Zmiany obejmowały każdorazowo przeliczenie renty według nowych wskaźników. Pismem z dnia 28 kwietnia 2015 r., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR poinformował M. W. o obowiązku zawieszenia wypłaty części przyznanej renty strukturalnej w przypadku niezłożenia do właściwego organu rentowego wniosku o ustalenie prawa do emerytury z ubezpieczenia społecznego lub ubezpieczenia społecznego rolników przez uprawnionego do renty strukturalnej bądź jego małżonka, na którego przysługuje dodatek do renty strukturalnej. W dniu 6 maja 2015 r. skarżący złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w [...] decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] z [...] listopada 2013 r., znak [...]. Z treści decyzji wynikało, że Zakład przyznał stronie emeryturę od 6 października 2013 r. w wysokości brutto 1063,57 zł. Jednocześnie ZUS zawiesił wypłatę świadczenia z powodu zbiegu prawa do więcej niż jednego świadczenia. Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] zmienił wysokość renty strukturalnej za poszczególne okresy pomiędzy październikiem 2013 r. a majem 2015 r. W wyniku odwołania skarżącego decyzja ta została uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji (decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] sierpnia 2015 r.). Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] ponownie zmienił wysokość renty strukturalnej za poszczególne okresy pomiędzy październikiem 2013 r. a majem 2015 r. Podstawą prawną decyzji był § 17 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej Planem Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 114, poz. 1191 ze zm.; dalej jako: rozporządzenie w sprawie rent strukturalnych). Przepis ten stanowi, że kierownik biura powiatowego Agencji wydaje decyzje administracyjne w sprawach przyznania, zawieszania i zmniejszania rent strukturalnych. W przypadku, gdy uprawniony do renty strukturalnej w trakcie jej pobierania nabędzie prawo do emerytury z ubezpieczenia społecznego lub zaopatrzenia emerytalnego, lub ubezpieczenia społecznego rolników, rentą strukturalną zmniejsza się o kwotę tej emerytury. Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie, podnosząc naruszenie przepisów postepowania administracyjnego, pozbawienie go z mocą wsteczną świadczeń nabytych na podstawie wcześniej wydanych decyzji a także nieuwzględnienie trudnej sytuacji osobistej i rodzinnej strony. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na przepisy rozporządzenia w sprawie rent strukturalnych. Z przepisów tych organ wywiódł wniosek, że w przypadku nabycia prawa do emerytury z ubezpieczenia społecznego lub zaopatrzenia emerytalnego, lub ubezpieczenia społecznego rolników w trakcie pobierania renty strukturalnej, uprawnionemu zmniejsza się rentę strukturalna o kwotę tej emerytury. Zawieszenie wypłaty świadczenie emerytalnego na wniosek osoby uprawnionej nie niweluje faktu, iż osoba ta nabyła (posiada) prawo do emerytury, tak więc decyzja o przyznaniu emerytury i wstrzymaniu wypłaty emerytury z dnia [...] listopada 2013 r. nie niweluje faktu, że osoba ta nabyła (posiada) prawo do jej wypłaty. W związku z nabyciem przez stronę prawa do emerytury z ZUS od 6 października 2013 r. renta strukturalna od miesiąca października 2013 roku uległa zmniejszeniu o kwotę emerytury brutto. Powołując się na stanowisko orzecznictwa sądowoadministracyjnego organ stwierdził, że prawodawca na gruncie przepisu § 14 rozporządzenia pomniejszenie renty strukturalnej wiąże z ustaleniem samego prawa do emerytury w określonej jej wysokości, nie zaś z faktycznym otrzymywaniem świadczenia emerytalnego. Uprawnionemu wypłaca sią rentą strukturalną, jeżeli wycofa wniosek o rentą z ubezpieczenia społecznego lub zaopatrzenia emerytalnego, lub ubezpieczenia społecznego rolników w terminie określonym w przepisach o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Wysokość ustalonej dla skarżącego emerytury ustalono na podstawie informacji uzyskanych od ZUS. Na podstawie tych informacji Dyrektor Oddziału Regionalnego szczegółowo przedstawił wyliczenia w zakresie ustalenia nowej wysokości renty strukturalnej za okresy od 1 do 31 października 2013 r., od 1 listopada 2013 r. do 28 lutego 2014 r., od 1 marca 2014 r. do 28 lutego 2015 r., od 1 marca do 31 października 2015 r. i od 1 listopada 2015 r. Odnosząc się do argumentów podniesionych w odwołaniu Dyrektor Oddziału Regionalnego wskazał, że § 14 rozporządzenia w sprawie rent strukturalnych w sposób jednoznaczny uzależnia zmniejszenie kwoty renty strukturalnej od samego nabycia prawa do emerytury, a nie od faktu pobierania świadczenia emerytalnego przez osobę uprawnioną. Zawieszenie wypłaty świadczenia emerytalnego na wniosek osoby uprawnionej nie zmienia faktu, iż osoba ta nabyła (a więc posiada) prawo do emerytury. Decyzja ZUS z dnia [...] listopada 2013 r. o wstrzymaniu wypłaty emerytury (na wniosek strony) nie niweluje faktu, że osoba ta nabyła i posiada prawo do jej wypłaty. Organ odwoławczy wskazał, że nie może odstąpić od przestrzegania przepisów powołując się na słuszny interes strony. Zastosowanie zasady uwzględniania przy wydaniu decyzji słusznego interesu strony, możliwe jest w sytuacji, kiedy organ rozpatrujący sprawę ma możliwość pewnego luzu decyzyjnego. W tej sytuacji przepisy prawa nie przewidują tego. W skardze do sądu administracyjnego M. W. podniósł zarzuty naruszenia: - § 14 ust. 1 rozporządzenia w sprawie rent strukturalnych poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że zawieszenie stronie prawa do emerytury nie ma wpływu na konieczność zmniejszenia przyznanej stronie renty strukturalnej w sytuacji, gdy taka interpretacja przepisu faktycznie pozbawiała stronę emerytury za okresy, w których zmniejszono jej również prawo do renty strukturalnej, co stanowi interpretację nielogiczną i niecelową; - § 17 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia, poprzez jego błędne zastosowanie i zmniejszenie przysługującej stronie renty strukturalnej o wysokość przyznanej emerytury w sytuacji, gdy decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych prawo do emerytury zostało stronie zawieszone z powodu jego zbiegu z rentą strukturalną, a zatem nie było podstaw do zmniejszania renty strukturalnej za wskazane w decyzji okresy; - przepisów postępowania poprzez bezzasadne uchylenie się przez organ rozpoznający sprawę od wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu strony oraz naruszenie ochrony zaufania jednostki do organów państwa w sytuacji, gdy skarżący miał prawo przewidywać, iż zawieszenie prawa do emerytury uprawnia do dalszego pobierania renty strukturalnej oraz fakt, iż dopiero od 11 marca 2015 r. Agencja zawiadamia osoby uprawnione do renty strukturalnej o konieczności składania wniosków o ustalenie prawa do emerytury i przedstawiania ich organowi. W uzasadnieniu skarżący nie zgodził się z poglądem organu, iż okoliczność zawieszenia wypłaty emerytury przez ZUS pozostaje bez wpływu na interpretację przepisów § 14 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia w sprawie rent strukturalnych. Przepis ten wiąże zmniejszenie renty strukturalnej z faktem nabycia prawa do emerytury, jednakże nie można tracić z uwagi tego, iż zawieszenie prawa do emerytury przez ZUS, wbrew twierdzeniom organu, w zasadzie pozbawia uprawnionego prawa do jej faktycznej wypłaty. Przyjęcie stanowiska, które zaprezentował organ wydający zaskarżoną decyzję prowadzi do nie dającej się logicznie uzasadnić sytuacji, w której po pierwsze zmniejsza się rentę strukturalną o wysokość przysługującej emerytury, po drugie uprawniony pozostaje bez emerytury, która została zawieszona właśnie z powodu jej zbiegu z prawem do renty strukturalnej. Jest niewątpliwym, iż taka wykładania wskazanych przepisów rozporządzenia jest nieuzasadniona zarówno z logicznego jak i celowościowego punktu widzenia. W wyniku postępowań przeprowadzonych zarówno przez ZUS jak i Agencję, skarżący faktycznie został pozbawiony emerytury za okresy, w których zmniejszono mu również prawo do renty strukturalnej. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania rozstrzygnięcia - decyzji w sprawie. Wskazać również należy, że rozstrzygając daną sprawę, sąd administracyjny nie jest skrępowany wyartykułowanymi w skardze zarzutami i sformułowanymi w niej wnioskami, lecz ocenia ją w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy, o czym stanowi art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Przy czym sąd administracyjny przy ocenie legalności aktu administracyjnego nie jest władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony i czy rozstrzygnięcie wiąże się z negatywnymi skutkami dla niej względnie czy narusza zasady współżycia społecznego . Oceniając zatem wyłącznie pod takim kątem zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że wydano ją w postępowaniu administracyjnym przeprowadzonym zgodnie z przepisami prawa procesowego, natomiast przepisy prawa materialnego zastosowano zgodne z przedmiotem sprawy. Przedmiotem rozstrzygnięcia, w niniejszym postępowaniu jest zmniejszenie przyznanej skarżącemu renty strukturalnej za okres od października 2013 roku do listopada 2015 roku z uwagi na nabycie przez skarżącego prawa do emerytury. Istota sporu do jakiego doszło w związku z tym rozstrzygnięciem, sprowadza się do stwierdzenia, czy na wskazane zmniejszenie renty strukturalnej ma wpływ okoliczność zawieszenia świadczeń przysługujących skarżącemu z tytułu nabytego prawa do emerytury, oraz do eksponowanych przez skarżącego kwestii procesowych odnoszących się do trybu procedowania oraz prawidłowości przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Materialnoprawną podstawę wydanego rozstrzygnięcia stanowił przepis § 14 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. z 2014 r. poz. 1613). Zgodnie z treścią powołanego przepisu, w przypadku gdy uprawniony do renty strukturalnej w trakcie jej pobierania nabędzie prawo do emerytury z ubezpieczenia społecznego lub zaopatrzenia emerytalnego, lub ubezpieczenia społecznego rolników, rentę strukturalną zmniejsza się o kwotę tej emerytury. Przepis ten reguluje kwestię zbiegu uprawnienia do renty strukturalnej oraz prawa do emerytury, w ten sposób, że kwota wypłacanej renty strukturalnej pomniejszana jest o kwotę ustalonej emerytury. Prawodawca krajowy, na gruncie § 14 ust. 1 rozporządzenia, zmniejszenie renty strukturalnej wiąże jedynie z nabyciem prawa do emerytury, nie zaś z faktycznym otrzymywaniem (pobieraniem) świadczeń emerytalnych (por. m.in. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 listopada 2016 r., sygn. akt III SA/Po 415/16, wyrok WSA w Łodzi z dnia 23 marca 2016 r., sygn. akt III SA/Łd 102/16, wyrok WSA w Kielcach z dnia 9 listopada 2015 r., sygn. akt I SA/Ke 468/15, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym miejscu należy podkreślić odrębność nabycia prawa do świadczenia od jego wypłaty i zauważyć, że są to instytucje regulowane odrębnymi przepisami, mające różne znaczenie w obrocie prawnym. O nabyciu prawa do świadczeń z ubezpieczenia społecznego stanowi art. 100 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 887 ze zm.) przewidujący powstanie prawa do świadczeń z dniem spełnienia wszystkich warunków wymaganych do nabycia tego prawa, natomiast o wypłacie - art. 129 ust. 1 ustawy, nakazujący wypłacanie świadczenia od dnia powstania prawa, nie wcześniej niż od miesiąca, w którym zgłoszono wniosek lub wydano decyzję z urzędu. Wynika stąd, że istnienia prawa do świadczeń, wiążącego się ze spełnieniem warunków nabycia tego prawa nie można utożsamiać z przyznaniem świadczenia (jego wypłatą). Jakakolwiek wątpliwość w tym zakresie została usunięta przez Sąd Najwyższy, który stwierdził, że przyznaniem świadczenia jest ustalenie prawa do jego pobierania, a więc wypłaty (por. uchwałę siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 27 listopada 1989 r., III UZP 11/89, OSNCP 1990 Nr 6, poz. 72 i wcześniejszą uchwałę z dnia 10 sierpnia 1988 r. III UZP 22/88, OSNCP 1989 Nr 12, poz. 194). Pogląd ten zachował aktualność, a jego przyjęcie oznacza, że ustalenie prawa do świadczenia przez stwierdzenie spełnienia jego warunków nie odpowiada przyznaniu świadczenia. Potwierdza to zresztą praktyka, gdyż nabycia prawa do świadczenia rzadko pokrywa się z jego wypłatą. Spełnienie warunków do świadczenia nie może nastąpić, jeśli nie zostanie złożony przez osobę zainteresowaną stosowny wniosek. Kwota, o którą następuje pomniejszenie renty strukturalnej, została przez ustawodawcę krajowego jednoznacznie określona. Prawodawca wskazał bowiem, że renta strukturalna ulega zmniejszeniu o "kwotę tej emerytury", to jest emerytury, do której uprawniony do renty strukturalnej nabył prawo. Również w tym zakresie nie sposób doszukiwać się, jak czyni to skarżący, konieczności uwzględnienia jedynie świadczeń emerytalnych które faktycznie beneficjent pomocy otrzyma. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że skarżący pobierał rentę strukturalną przyznaną decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...]. Kwota tego świadczenia była kilkakrotnie zmieniana z uwagi na przeprowadzaną waloryzację najniższego świadczenia emerytalnego i na mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] marca 2015 r. od marca 2015 r. wynosiła 1 848,95 zł. Na wniosek skarżącego złożony w dniu 15 marca 2013 r., decyzją z dnia [...] października 2013 r. Oddział ZUS w [...] ustalił skarżącemu prawo do emerytury z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych od dnia 6 października 2013 r. Z uwagi na nabycie przez skarżącego prawa do emerytury z FUS, jego sytuację prawną normował przepis § 14 ust. 1 rozporządzenia, co uzasadniało zmniejszenie renty strukturalnej o kwotę emerytury. Przechodząc do podniesionych przez skarżącego zarzutów procesowych uznać należy, że nie mogą one odnieść zamierzonego skutku. Organ ARiMR nie dopuścił się naruszenia art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 K.p.a., w stopniu który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygnięcie przez organ ARiMR o zmniejszeniu skarżącemu renty strukturalnej za okres od 1 października 2013 r. do 1 listopada 2015 r. w okolicznościach przywołanych przez skarżącego, to jest z zawieszeniem przez niego prawa do emerytury nie może świadczyć o naruszeniu powyżej wskazanych przepisów procesowych. Te ostatnie regulacje odnoszą się bowiem do prowadzanego przez organ administracji postępowania wyjaśniającego i dokonywanych w związku z tym ustaleń faktycznych, a nie do kwestii rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Skarżący zresztą nie wskazał, które okoliczności faktyczne nie zostały w tym względzie przez organ ARiMR ustalone albo zostały co prawda ustalone, lecz nieprawidłowo. Natomiast kwestia braku wypłaty świadczenia emerytalnego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie może być przedmiotem niniejszego postępowania gdyż tego typu zagadnienia z zakresu ubezpieczeń społecznych objęte są kognicją sądów powszechnych a nie sądów administracyjnych. Wpływu na sposób rozstrzygnięcia sprawy nie ma również fakt braku wiedzy o obowiązujących przepisach co skarżący podnosił w skardze, zwłaszcza że - jak dostrzegł organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji - decyzja przyznająca rentę strukturalna zawierała w tym zakresie stosowne pouczenie. Ponadto, w kolejnych decyzjach o zmianie wysokości renty strukturalnej, wydawanych w związku z waloryzacją tego świadczenia, zawarte było pouczenie o konieczności poinformowania organu o wszelkich okolicznościach mających wpływ na prawo do wypłaty i wysokości renty. Niezasadne są również zarzuty naruszenia zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności nieuwzględnienia słusznego interesu skarżącego, czy interesu społecznego. Decyzje wydawane na podstawie przepisu § 14 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie rent strukturalnych nie mają charakteru decyzji uznaniowych, co oznacza że wydane rozstrzygnięcie nie może być uzależnione od innych niż materialnoprawne przesłanki wynikające z konkretnego przepisu prawa. Sąd nie dopatrzył się również z urzędu naruszeń prawa, które uzasadniałyby zastosowanie art. 145 § 1 P.p.s.a. i skutkowały koniecznością wyeliminowania z porządku prawnego zapadłych w sprawie rozstrzygnięć. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.