III SA/Lu 446/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Marcinowski Sędziowie: Sędzia WSA Jerzy Drwal Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca) Protokolant: Asystent sędziego Katarzyna Sugier po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 19 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi U. K. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 13 lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutów do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty Puławskiego z dnia 1 marca 2022 r. nr [...]; II. zasądza od Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz U. K. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia 13 lipca 2022 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania U. K. , Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił w całości decyzję Starosty P. z dnia 1 marca 2022 r., znak: [...] o odrzuceniu zarzutów do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków w zakresie wyznaczenia w terenie granic działek nr [...] i nr [...], położonych w obrębie K., gmina P. oraz ich okazania w obecności wnioskodawczyni oraz właścicieli działek sąsiednich i odrzucił zarzuty U. K. do przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków złożone w piśmie z dnia 14 października 2021 r., do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków w zakresie błędnie wyznaczonego przebiegu granic działek o nr [...] i [...] z działkami [...], [...] i [...]. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie sprawy: Starosta P. w latach 2019 - 2021 przeprowadził prace geodezyjne związane z modernizacją ewidencji gruntów i budynków w trybie art. 24a ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021 r., poz. 1990 z późn. zm.), dalej również jako "ustawa Pgik", w celu uzupełnienia bazy danych ewidencyjnych dla gminy P. . Po wykonaniu prac wykonawca modernizacji sporządził projekt operatu opisowo-kartograficznego ewidencji gruntów i budynków. Projekt operatu został wyłożony w dniach od 4 sierpnia 2021 r. do 24 sierpnia 2021 r., przez okres 15 dni do wglądu osób zainteresowanych. Po upływie okresu wyłożenia oraz terminu przewidzianego na rozpatrzenie uwag do projektu, dane objęte modernizacją w projekcie operatu opisowo-kartograficznego stały się danymi ewidencji gruntów i budynków. Informacja Starosty P. w tej kwestii została w dniu 17 września 2021 r. opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego pod pozycją 3831. Każdy, czyjego interesu prawnego dotyczyły dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, mógł w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa zgłaszać zarzuty do tych danych. W dniu 15 października 2021 r. wpłynęło pismo, w którym U. K. opisała niezgodności zaistniałe w wykonanej modernizacji dotyczące położonych w obrębie K. działek oznaczonych nr [...] i nr [...]. W piśmie wnosiła o wyznaczenie w terenie granic tych nieruchomości i ich okazanie oraz spisanie stosownych protokołów. Starosta P. zawiadomieniem z dnia 19 października 2021 r. poinformował stronę o prowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie zarzutów do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków obrębu K. ujawnionych w wyniku przeprowadzonej modernizacji w odniesieniu do przebiegu granicy działek nr [...] i [...]. W wyniku przeprowadzonego postępowania Starosta P. decyzją z dnia 1 marca 2022 r. odrzucił zarzuty wniesione do ewidencji gruntów i budynków obrębu K. gmina P. w odniesieniu do działek nr [...] i [...]. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji powołał się na pismo z dnia 12 stycznia 2022 r. sporządzone przez wykonawcę modernizacji w którym wyjaśniał, że granice działki nr [...] z działkami nr [...] i nr [...] opracowano w oparciu o operat prawny znajdujący się w zasobie Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w P. pod nr [...]. Granice działki nr [...] z działkami nr [...], [...], [...] i [...] opracowano natomiast w oparciu o operat techniczny nr [...] powstały po pomiarze kontrolnym działek nr [...] i nr [...], a także w oparciu o operat techniczny nr [...] dotyczący podziału działki nr [...]. Wykonawca prac geodezyjnych dokonał analizy powyżej wymienionych operatów i stwierdził, że punkty określające przebieg przedmiotowych granic zostały ustalone na podstawie § 39 ust. 3 ówczesnego rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków i posiadają atrybuty określające błąd średni położenia punktu granicznego względem osnowy geodezyjnej 1 klasy tj. BPP 0,00 - 0,10 m. Starosta mając na uwadze § 36 i 37 tegoż rozporządzenia regulującego kolejność źródeł danych ewidencyjnych uznał ze zgromadzonych dokumentów wchodzących w skład ww. operatów technicznych, że brak jest podstaw do ponownego ustalenia granicy przedmiotowych nieruchomości. Wskazując na powyższe okoliczności, Starosta P. nie uznał za zasadne uwzględnić zarzutów skarżącej do danych wynikających z modernizacji i je odrzucił. Po rozpatrzeniu odwołania, Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił decyzję Starosty P. i odrzucił zarzuty U. K. do przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków złożone pismem z dnia 14 października 2021 r., do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków w zakresie błędnie wyznaczonego przebiegu granic działek o nr [...] i [...] z działkami [...], [...] i [...], położonych w obrębie 0020 – K. , jednostka ewidencyjna [...] P.. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podniósł, że organ pierwszej instancji zgodnie z art. 24a ust. 9-10 ustawy Pgik, potraktował pismo strony z dnia15 października 2021 r, jako zarzuty do danych ujawnionych podczas modernizacji ewidencji gruntów i budynków wniesione z zachowaniem 30 dniowego terminu, od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego. Pismem z dnia 11 maja 2022 r. w odpowiedzi na wezwanie organu, U. K. doprecyzowała zarzuty podnoszone w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji i wskazała, że dotyczą one błędnie wyznaczonego podczas prac związanych z modernizacją ewidencji gruntów i budynków na terenie gminy P. przebiegu granic działek o nr [...] i [...] z działkami [...], [...] i [...]. Organ odwoławczy przytaczając przepisy prawa mające zastosowanie zwrócił uwagę, iż aktualnie kwestie prowadzenia modernizacji ewidencji gruntów i budynków uregulowane są w rozporządzeniu Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2021 r. poz. 1390 z późn. zm.), dalej jako "rozporządzenie z 2021 r.", które zastąpiło rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, dalej jako "rozporządzenie z 2001 r.". Jednakże do spraw, w których wykorzystano dokumentację sporządzoną na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów organ drugiej instancji stosował przepisy dotychczasowe. W toku prac związanych z modernizacją ewidencji gruntów i budynków ustalono występowanie w zasobie Starostwa Powiatowego w P. dokumentacji geodezyjnej wymienionej w § 36 ówczesnego rozporządzenia w zakresie przebiegu granicy działki nr [...] z działkami nr [...] i nr [...] oraz działki nr [...] z działką nr [...], były to operaty techniczne nr [...]- [...] oraz nr [...], które zostały ujawnione w ewidencji gruntów i budynków odpowiednio zmianą nr [...] (operat techniczny nr [...]) oraz zmianą nr [...] (operat techniczny nr [...]). Zmiana nr [...] dokonana została z urzędu na podstawie decyzji administracyjnej znak: [...] z dnia 29 września 2011 r. Natomiast zmiana nr [...] dokonana została na podstawie decyzji Wójta Gminy P. znak: [...] z dnia 8 stycznia 2016 r., zatwierdzającej podział nieruchomości oznaczonej nr [...]. Załącznikiem tej decyzji była mapa podziału nieruchomości przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dnia 29 grudnia 2015 r. pod numerem [...] Zmiany ujawnione w ewidencji gruntów i budynków nie były kwestionowane. Dane zawarte w operacie technicznym nr [...] nie zostały ujawnione w operacie ewidencyjnym, jednakże wykonawca prac geodezyjnych w ramach modernizacji ewidencji dokonał analizy tej dokumentacji geodezyjnej pod względem spełnienia obecnie obowiązujących standardów i uznał ten operat techniczny za materiał możliwy do wykorzystania. Organ drugiej instancji podzielił te ustalenia, gdyż operat techniczny nr [...] zawiera wykaz współrzędnych punktów granicznych w układzie 65, które po dokonaniu transformacji odpowiadają danym zawartym w ewidencji gruntów i budynków po przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków. W tym omawianym operacie technicznym znajduje się protokół graniczny, w którym widnieją podpisy właścicieli przedmiotowych nieruchomości. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uwzględniając treść § 39 ust. 2 i 3 rozporządzenia z 2001 r. dowodził, że kwestionowane granice wykazano w ewidencji gruntów zgodnie z dokumentacją przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Przypominał, iż ewidencja gruntów jest tylko publicznym rejestrem obejmującym dane o gruntach wynikające z odpowiedniej dokumentacji urzędowej. Powinna być ona utrzymywana w stałej aktualności, nie tylko co do stanu faktycznego, ale i prawnego. Dlatego dokumenty określające poprzedni stan działek z 1983 r . nie mogą stanowić podstawy do określenia przebiegu granic, jeżeli stan późniejszy został stwierdzony kolejnymi dokumentami wprowadzonymi do ewidencji i uznanymi przez wykonawcę prac geodezyjnych w ramach wnikliwej analizy jako wiarygodne i spełniające obowiązujące standardy. Starosta P. nie podjął żadnych działań, które zmieniałyby przebieg granic działki nr [...] z działką nr [...] i nr [...], a także działki nr [...] z działkami nr [...], nr [...] i nr [...] w stosunku do danych, jakie znajdowały się w zasobie jeszcze przed wszczęciem postępowania modernizacyjnego, Strona kwestionuje treść poszczególnych operatów sprzed modernizacji powinna zainicjować odpowiednie procedury prawne (np. postępowanie rozgraniczeniowe) w ramach których zostanie sporządzony kolejny dokument źródłowy (jeden z wymienionych w § 36 rozporządzenia z 2001r.), dowodzący innego przebiegu granic. Organy ewidencyjne nie są uprawnione do podważania prawidłowości dokumentów źródłowych znajdujących się w zasobie. W skardze na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, U. K. wniosła o jej uchylenie, zarzucając naruszenie: 1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść wydanej decyzji, tj. art. 7, art. 77 § 1 i § 4 w zw. z art.107 § 3 w zw. z art. 80 i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.), dalej jako "k.p.a.", poprzez wadliwe i niepoparte właściwą argumentacją merytoryczną ustalenie przez organ, że ewidencja gruntów winna polegać na ewidencjonowaniu stanów prawnych ustalonych w innych trybach, a dane powinny zostać zamienione na podstawie nowych opracowań, w sytuacji gdy stan prawny winien być ustalany na podstawie całości, a nie części już zgromadzonej dokumentacji w tym dostarczonej przez strony postępowania, a także na podstawie wizji lokalnych i zbadaniu ustalonych punktów granicznych, nadto uzasadnienie decyzji winno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, w tym wyjaśniać dlaczego organ pominął przeprowadzenie dowodu z operatu z roku 1983 oraz dlaczego w ogóle nie odniósł się do tego operatu oraz art. 7, art.8, art 7a, art 7b, art 77 § 1, art 80, art 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie całości materiału dowodowego, nie ustosunkowanie się do zarzutów U. K., z których jednoznacznie wynika, iż przebieg granic działek należących do skarżącej od 1927 r. nie uległ zmianie do czasu modernizacji ewidencji gruntów i budynków, nigdy nie występowały żadne spory graniczne pomiędzy właścicielami działek sąsiadującymi z działkami oznaczonymi nr [...] i [...], położonymi w obrębie K., a także, iż uprzedni operat z 1983 r. posiadał jednakowe dane ewidencyjne działek o nr [...] i [...], co skutkowało podważeniem zaufania skarżącej do organów władzy publicznej; a także art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i odrzucenie zarzutów U. K. do przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków złożonych pismem z dnia 14 października 2021 r. do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków w zakresie błędnie wyznaczonego przebiegu granic działek o nr [...] i [...] z działkami [...], [...] i [...], położonych w obrębie K.. 2. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 29 ust 1 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne oraz art. 39 ust 1 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego w tym map kartograficznych i operatu z 1983 r. i stanu ewidencyjnego nieruchomości wynika, iż stan prawny działek uprzednio ustalony jest zgodny ze stanem faktycznym wynikającym z tych operatów oraz jest zaakceptowany przez właścicieli sąsiadujących działek z działkami U. K., co skutkowało błędnym ustaleniem przebiegu granic przedmiotowych działek. Ponadto, na podstawie art. 199 p.p.s.a. i art. 200 p.p.s.a., skarżąca wnosiła o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zaskarżoną decyzją Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił w całości decyzję Starosty P. i orzekł o odrzuceniu zarzutów U. K. do ewidencji gruntów i budynków obrębu K. w odniesieniu do działek nr [...] i [...]. Zarzuty zostały zgłoszone w związku z modernizacją ewidencji gruntów i budynków dla obrębu ewidencyjnego K. , wchodzącego w skład jednostki ewidencyjnej P., przeprowadzoną na podstawie zarządzenia Starosty w latach 2019-2021 w celu uzupełnienia bazy danych ewidencyjnych dla gminy P.. W następstwie tak ustalonego zakresu postępowania w pierwszej kolejności przypomnieć należy, że z art. 2 ust. 8 ustawy Pgik wynika, że ewidencja gruntów i budynków jest systemem informacyjnym zapewniającym gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju informacji o gruntach budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie stwierdzano, że ewidencja gruntów jest tylko specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach, który pełniąc funkcje informacyjno-techniczne nie rozstrzyga sporów o prawa dotyczące gruntów, ani nie nadaje tych praw. Dane o gruntach, budynkach i lokalach gromadzone są w tym systemie w drodze rejestracji stanów prawnych ustalonych w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Rejestr ewidencji gruntów jest odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego danej nieruchomości, ma charakter deklaratoryjny a nie konstytutywny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny zaistniały wcześniej, wynikający z dokumentów. Dane wprowadzane do ewidencji muszą znajdować potwierdzenie w dokumentach źródłowych znajdujących się w zasobie geodezyjnym. Wymóg ten obowiązuje także w procesie modernizacji, w toku której w pierwszej kolejności wykorzystuje się istniejące materiały i dane państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Stosownie do art. 24a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, starosta może zarządzić przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze poszczególnych obrębów ewidencyjnych (ust. 1). Starosta podaje do publicznej wiadomości informację o rozpoczęciu prac geodezyjnych oraz informuje o trybie postępowania związanego z modernizacją ewidencji gruntów i budynków (ust. 2). Informacje, o których mowa w ust. 2, podlegają wywieszeniu na okres 14 dni na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego (ust. 3). Projekt operatu opisowo-kartograficznego podlega, na okres 15 dni roboczych, wyłożeniu do wglądu osób fizycznych, osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, w siedzibie starostwa powiatowego (ust. 4). Starosta informuje o terminie i miejscu wyłożenia, o którym mowa w ust. 4, poprzez wywieszenie tej informacji na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego i właściwego urzędu gminy, na co najmniej 14 dni przed dniem wyłożenia, oraz ogłoszenia jej w prasie o zasięgu krajowym (ust. 5). Każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane ujawnione w projekcie operatu opisowo-kartograficznego, może w okresie wyłożenia projektu do wglądu zgłaszać uwagi do tych danych (ust. 6). Upoważniony pracownik starostwa powiatowego, posiadający uprawnienia, o których mowa w art. 43 pkt 2, przy udziale przedstawiciela wykonawcy prac geodezyjnych związanych z modernizacją ewidencji gruntów i budynków, w terminie 15 dni roboczych od upływu terminu wyłożenia do wglądu projektu operatu opisowo-kartograficznego, rozstrzyga o przyjęciu lub odrzuceniu uwag zgłoszonych do tego projektu, po czym informuje zgłaszającego uwagi o sposobie rozpatrzenia uwag oraz sporządza wzmiankę o treści zgłoszonych uwag i sposobie ich rozpatrzenia w protokole (ust. 7). Po upływie terminu, o którym mowa w ust. 7, dane objęte modernizacją, zawarte w projekcie operatu opisowo-kartograficznego stają się danymi ewidencji gruntów i budynków i podlegają ujawnieniu w bazie danych ewidencji gruntów i budynków. Informację o tym starosta ogłasza w dzienniku urzędowym województwa oraz w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej starostwa (ust. 8). Każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, może w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji, o której mowa w ust. 8, zgłaszać zarzuty do tych danych (ust. 9). O uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów starosta rozstrzyga w drodze decyzji (ust. 10). Do czasu ostatecznego zakończenia postępowania, o którym mowa w ust. 10, w stosunku do gruntów, budynków lub lokali, których dotyczą zarzuty, dane ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym nie są wiążące (ust. 11). Zarzuty zgłoszone po terminie określonym w ust. 9 traktuje się jak wnioski o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków (ust. 12). W okolicznościach sprawy sporządzony w toku modernizacji projekt operatu opisowo-kartograficznego został wyłożony do wglądu osób zainteresowanych w okresie od dnia 4 sierpnia 2021 r. do dnia 24 sierpnia 2021 r. Po upływie przewidzianego w art. 24a ust. 5 ustawy Pgik. okresu wyłożenia projektu oraz następnie terminu przewidzianego w art. 24a ust. 7 ustawy Pgik na rozpatrzenie uwag do projektu, zawarte w projekcie operatu opisowo-kartograficznego dane objęte modernizacją stały się zgodnie z ust. 8 art. 24a ustawy Pgik danymi ewidencji gruntów i budynków. W dniu 17 września 2021 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego pod pozycją 3831 zostało opublikowane ogłoszenie Starosty P. z dnia 15 września 2021 r. zawierające informację w tym przedmiocie. W terminie określonym w przepisie ust. 9 art. 24a ustawy Pgik, wpłynęło do organu pismo skarżącej U. K. zawierające sprzeciw do ujawnionych danych odnośnie działek których jest właścicielką. Natomiast w odwołaniu z dnia 30 marca 2022 r. i w piśmie z dnia 11 maja 2022 r. doprecyzowała, iż zarzuty podnoszone przez nią dotyczą błędnie wyznaczonego przebiegu granic działek o nr [...] i [...] z działkami nr [...], [...] i [...]. W dacie wszczęcia w 2019 r. przez Starostę P. procedury modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze gminy P.; obowiązywało rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego I Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków i to na podstawie jego przepisów wykonano prace geodezyjne związane z procedurą modernizacji ewidencji w odniesieniu do działek, wobec których skarżąca zgłosiła zarzuty co do przebiegu granic. Dopiero po zakończeniu prac geodezyjnych weszło w życie rozporządzenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków i w okresie obowiązywania nowego rozporządzenia wydane zostały kwestionowane przez skarżącą decyzje. Tym niemniej sama procedura ustalenia granic działek nr [...] i [...], co do których skarżąca zgłasza zastrzeżenia, przeprowadzona była w oparciu o obowiązujące wówczas przepisy rozporządzenia z 2001 r,. Zgodnie z § 55 rozporządzenia z 2001 r. celem modernizacji jest uzupełnienie bazy danych ewidencyjnych i utworzenie pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych oraz modyfikacja istniejących danych ewidencyjnych do wymagań określonych w rozporządzeniu, w tym cyfryzacji. Jeżeli chodzi o przebieg granic działek ewidencyjnych to § 36 stanowił, że wykazywany on jest w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej w ramach wskazanych w tym przepisie postępowań. § 37 rozporządzenia z 2001 r. stanowi zaś, że jeżeli brak jest dokumentacji wymienionej w § 36 lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych lub geodezyjnych pomiarów fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic. Jak już Sąd wskazywał wyżej w dacie wydawania decyzji zarówno przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji obowiązywało już rozporządzenie z 2021 r. i jego przepisy stanowiły podstawę prawną rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Organ drugiej instancji przytoczył zaś przepisy rozporządzenie z 2001 r. Regulacje zawarte w § 36 i § 37 nieobowiązującego już rozporządzenia z 2001 r. w zakresie, który dotyczy niniejszej sprawy, zostały w sposób tożsamy uregulowane w aktualnie obowiązującym rozporządzeniu Ministra Rozwoju Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. W § 30 ust. 1 obecnie obowiązującego rozporządzenia wskazano, że przebieg granic działek ewidencyjnych w procesie zakładania, modernizacji albo bieżącej aktualizacji ewidencji wykazuje się na podstawie: 1) dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego sporządzonej na potrzeby: a) postępowania rozgraniczeniowego, b) postępowania w sprawie scalenia lub wymiany gruntów, c) postępowania w sprawie scalenia i podziału nieruchomości, d) postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej, e) podziału nieruchomości, f) wznowienia znaków granicznych, wyznaczenia punktów granicznych lub ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych; 2) innych materiałów zasobu dotyczących przebiegu granic; 3) dokumentacji geodezyjnej sporządzonej przez Straż Graniczną, jeżeli dokumentacja ta określa przebieg granic państwa z dokładnością odpowiednią dla ewidencji. W myśl § 31 jeżeli brak jest dokumentacji lub materiałów, o których mowa w § 30, albo zawarte w nich dane nie pozwalają na odtworzenie położenia granic z dokładnością właściwą dla szczegółów I grupy określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 11 ustawy, dane dotyczące położenia granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku pomiarów geodezyjnych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic. Zgodnie z § 33 ust. 1-3 rozporządzenia ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, w tym położenia wyznaczających je punktów granicznych, dokonuje wykonawca na podstawie zgodnych wskazań właścicieli, potwierdzonych ich zgodnym oświadczeniem złożonym do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, jeżeli wskazywany przebieg nie jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach dotyczących przebiegu ustalanych granic. (§ 33 ust. 1 rozporządzenia). W przypadku gdy właściwe podmioty nie złożą do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych zgodnego oświadczenia, o którym mowa w ust. 1, przebieg granic działek ewidencyjnych, w tym położenie wyznaczających je punktów granicznych, ustala wykonawca według ostatniego spokojnego stanu posiadania, jeżeli ten stan posiadania nie jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów w granicach tych działek (§ 33 ust. 2 rozporządzenia). W przypadku gdy spokojnego stanu posiadania, o którym mowa w ust. 2, nie można stwierdzić lub jest on sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów, przebieg granic działek ewidencyjnych obejmujących te grunty, w tym położenie wyznaczających te granice punktów granicznych, ustala wykonawca po zbadaniu położenia znaków i śladów granicznych oraz przeprowadzeniu analizy wszelkich dostępnych dokumentów, zawierających informacje mające znaczenie w tym zakresie, w tym oświadczeń zainteresowanych podmiotów i świadków (§ 33 ust. 3 rozporządzenia). Wyniki ustaleń przebiegu granic działek ewidencyjnych wykonawca utrwala w protokole, którego wzór z przykładowymi wpisami zawiera załącznik nr 7 do rozporządzenia (§ 33 ust. 5 rozporządzenia). Zakres postępowania dowodowego w rozpoznawanej sprawie był uwarunkowany przepisami regulującymi przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków. Mając na względzie treść § 36 rozporządzenia z 2001 r. oraz obowiązujących w dacie wydania decyzji cytowanych przepisów rozporządzenia z 2021 r. podkreślić jeszcze raz należy, że przy wykonywaniu modernizacji wykorzystuje się istniejące materiały i dane państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w tym dotychczasowe dane z ewidencji. Zgodnie z tymi przepisami organ w ramach modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze obrębu K. w gminie P., przy określeniu przebiegu granicy działki nr [...] i [...], wykorzystał wyłącznie dokumentację geodezyjną tj. operat techniczny zaewidencjonowany pod nr [...] (przebieg granicy działki nr [...] z działkami nr [...] i nr [...]) oraz operat techniczny zaewidencjonowany pod nr [...] (przebieg granicy działki nr [...] z działką nr [...]), a także operat techniczny nr [...] - podział działki nr [...]. Operaty te zostały przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Żaden z tych operatów nie dotyczył bezpośrednio działek będących przedmiotem zaskarżonej decyzji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podnoszono (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 kwietnia 2008 r., sygn. akt: IIISA/Kr 119/08 LEX nr 510289), że przyjęcie dokumentacji geodezyjno-kartograficznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, nie zwalnia organów prowadzących ewidencję gruntów od oceny tej dokumentacji jako środka dowodowego - materiału źródłowego - mającego stanowić podstawy wprowadzenia zmiany. W szczególności organ prowadzący ewidencję obowiązany jest ocenić, czy przedłożony dokument geodezyjno-kartograficzny - przyjęty do zasobu — jest wystarczający, aby stanowić podstawę do wprowadzenia zmian z uwagi na ich przedmiot. Zdaniem Sądu organy obu instancji rozpoznając zarzuty zgłoszone przez skarżącą pominęły istotny fakt prawotwórczy, a mianowicie postanowienie Sądu Rejonowego w Puławach sygn. akt I Ns 566/17 o stwierdzeniu zasiedzenia z dniem 1 lipca 2016 r. przez U. K. udziału w działkach gruntu oznaczonych nr [...] i [...] położonych w K. . Nabycie prawa w drodze zasiedzenia ma charakter pierwotny , co oznacza, że w takim przypadku nie ma osoby zbywcy, a uzyskanie prawa następuje niezależnie od poprzednika, w tym niezależnie od zakresu prawa i zasięgu tego prawa, jakie mu przysługiwało . Zasiedzenie następuje z mocy prawa (ex lege) i ulega potwierdzeniu postanowieniem sądowym o charakterze deklaratoryjnym, wydanym w toku postępowania nieprocesowego. Wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, ewidencja gruntów nie może nie uwzględniać danych o prawie własności wynikającego z postanowienia wymienionego orzeczenia sądu powszechnego. W analizowanej sprawie nie sięgnięto do dokumentów zgromadzonych w sprawie o sygn. akt I Ns 566/17 na podstawie której skarżąca stała się właścicielką przedmiotowych nieruchomości. Przyjęcie argumentacji organu za prawidłową oznaczałoby, że w trybie postępowań zmieniających dane w ewidencji gruntów można byłoby zmieniać zapisy dotyczące zasięgu granic prawa własności, które określono na podstawie operatu technicznego przedstawionego w sprawie o zasiedzenie i znajdującego odzwierciedlenie w prawomocnym postanowieniu sądu powszechnego stwierdzającego nabycie własności nieruchomości. Na etapie odwołania skarżąca podnosiła, że od lat co najmniej 40 przedmiotowe działki użytkowane są w niezmienionych granicach znajdujących odzwierciedlenie w operacie z 1983 roku. W takich też granicach przez zasiedzenie nabyła własność tych działek gruntu. Starosta P. oraz organ drugiej instancji nie zainteresowali się tą problematyką, potwierdzali za wykonawcą prac modernizacyjnych spółką cywilną M. S. i P. O., że dokumentacja ewidencyjna pochodząca z okresu 2011 r i 2015 r.. sprzed modernizacji w zakresie przedmiotowych granic była wiarygodna i nie zawierała błędów, dlatego też nie przystąpiono do ustalenia przebiegu granic w terenie. Jednakże, wykonawca prac geodezyjnych, bez jakiegokolwiek uzasadnienia, nie wziął pod uwagę, twierdzeń i uwag skarżącej zgłaszanych w dniu 5 sierpnia 2021 r., zarzutach do modernizacji czy odwołaniu , jak i w pismach kierowanych do organów dotyczących właśnie granic nabytych w drodze zasiedzenia działek gruntu. Brak jest materiału dowodowego w tym zakresie. W aktach sprawy przedstawiono tylko dane z operatów technicznych, które organ geodezyjny uznał i brał pod uwagę w procesie modernizacji. W akt administracyjnych brakuje zaś danych co do operatu z 1983 r. a także odpowiedzi czy ten właśnie operat był podstawą zasiedzenia przedmiotowych działek gruntu. Wyników tej weryfikacji nie ma jednak w aktach i organy się do nich nie odnoszą, nie wskazują na konkretne dane, ustalenia, wielkości, punkty graniczne poszczególnych działek. W ocenie Sądu dokonanie analizy wszystkich dokumentów w tym i wskazanych przez skarżącą jest kluczowe z uwagi na fakt, iż skarżąca w odwołaniu od zaskarżonej decyzji jasno wskazuje na nieuwzględnienie jej zarzutów do modernizacji w zakresie granic i szerokości działek nr [...] i [...], a także powoływała się na granice niezmienne w użytkowaniu od co najmniej 1983 roku. Dopiero analiza powyższych dokumentów i ustalenie, że dane w nich zawarte są wiarygodne lub nie i dlaczego, umożliwi rozpatrzenie zgłoszonych przez skarżącą zarzutów do modernizacji. Przypomnieć należy jeszcze raz, że ustalenie przebiegu granic jest procedurą ściśle określoną w przepisach prawa powyżej cytowanych i wykonawca prac przed przystąpieniem do procedury ustalenia granic powinien wykonać szczegółową analizę wiarygodności całej dokumentacji zgromadzonej w Państwowym Zasobie Geodezji i Kartografii obrazującej przebieg granic przedmiotowych działek. Co ważne, w dokumentacji sporządzonej z tych prac powinien zawrzeć szczegółowe wyjaśnienia obrazujące dlaczego jedna dokumentacja zgromadzona w tym zasobie może zostać wykorzystana do poprawnego określenia przebiegu granicy pomiędzy ww. działkami a inna wskazywana przez skarżąca już nie. Z akt sprawy wynika, że wykonawca prac przeprowadził niepełną analizę wiarygodności dokumentacji zgromadzonej w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym obrazującej przebieg granic działek oznaczonych nr [...] i nr [...], gdyż nie uwzględnił dokumentacji wykorzystanej w sprawie Sądu Rejonowego w Puławach sygn. akt I Ns 566/17 o stwierdzeniu zasiedzenia przedmiotowych działek gruntu. Zdaniem Sądu ewentualne zmiany zapisów w ewidencji gruntów muszą respektować postanowienia prawomocnego orzeczenia Sądu Rejonowego w ww. sprawie. Jednakże zagadnienie to w ogóle nie było przedmiotem oceny geodety wykonującego czynności w ramach modernizacji ewidencji. Również organy obu instancji nie zajmowały się tą kwestią gdyż z uzasadnia decyzji nie wynika aby Starosta i Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego analizował ten problem. Brak podjęcia czynności niezbędnych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy strony narusza m.in. art. 7 k.p.a., w myśl którego organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego obowiązek oceny czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Ocena wniosków dowodowych stron, zgromadzenie materiału dowodowego i następnie jego wszechstronna analiza należą zatem do organu administracji. Sąd administracyjny nie jest natomiast zobowiązany do zastępowania organu w zakresie oceny materiału dowodowego. Sąd administracyjny kontroluje jedynie, czy organ zgromadził całokształt materiału dowodowego oraz czy ocena tego materiału przeprowadzona przez organ nie narusza odpowiednich przepisów postępowania, w tym zasady swobodnej oceny dowodów określonej w art. 80 k.p.a. Treść uzasadnienia rozstrzygnięcia organu powinna być również komunikatywna dla stron i Sądu, powinna obrazować szczegółowy tok rozumowania, które doprowadziło organ do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Uzasadnienie zakażonej decyzji oraz organu pierwszej instancji tym standardom nie odpowiada, a oceny organu, na dzień rozpoznania niniejszej sprawy jest dowolna, a co najmniej przedwczesna i nie ma oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Podnieść również należy, że zebranie całego materiału dowodowego to z kolei zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów. Określenia faktów mających znaczenie dla sprawy dokonuje organ administracji publicznej w oparciu o przepis prawa materialnego będący podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy. Organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Tym samym organy w postępowaniu powinny wskazać konkretne dokumenty i w miarę potrzeby zgromadzić (uzupełnić) materiał dowodowy, na podstawie których przyjęły, że dla działek o nr 80 i 205/1położonych w obrębie ewidencyjnym K. nie było obowiązku ustalenia granic w postępowaniu modernizacyjnym. Tym bardziej, iż wskazane i znajdujące się w aktach administracyjnych operaty techniczne: nr [...] dotyczył pomiaru kontrolnego działek nr [...] i nr [...] natomiast o nr [...] odnosił się do podziału działki nr [...]. W konsekwencji zgodnie z założeniami modernizacji wykazano w niniejszym przypadku przebieg granic ewidencyjnych na podstawie § 36 ust. 6 rozporządzenia z 2001 r., czyli zgodnie z dostępną dokumentacją archiwalną i nie analizowano pozostałej dokumentacji geodezyjnej znajdującej się w Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. Na tej też podstawie organy obu instancji uznały brak podstaw do zastosowanie procedury z § 33 rozporządzenia z 2021 r. Podsumowując rozstrzygnięcie organu powinno być rzetelne i oparte na kompletnym materiale dowodowym oraz zawierać jasną subsumpcję; nie może ograniczać się do lakonicznych stwierdzeń, lecz powinno zawierać wszechstronne wyjaśnienie wątpliwości i uzasadnienie przekonujące, dostępne i zrozumiałe dla stron i innych organów czy sądów zgodnie z naczelną zasadą procesową zaufania do organów z art. 8 k.p.a. ( zob. np. wyrok w sprawie sygn. akt III SA/Gl 755/19, LEX nr 2787757). Ponadto uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a. a także powinno umożliwić sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów zapadłego rozstrzygnięcia. Tylko bowiem wtedy sąd administracyjny może zweryfikować prawidłowość poczynionych przez organ ustaleń faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz ich kwalifikacji z punktu widzenia obowiązujących przepisów prawa materialnego. Ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji będzie kierował się przedstawionymi wyżej wskazaniami i w miarę poczynionych ustaleń podejmie stosowne rozstrzygnięcie, którego uzasadnienie z jednej strony umożliwi stronie skarżącej poznanie motywów, którymi kierował się organ administracji wydając decyzję, a z drugiej strony instancyjną kontrolę tego rozstrzygnięcia. Na obecnym etapie postępowania ogólnikowe stwierdzenia organu odwoławczego przy brakach materiału dowodnego i jego oceny nie pozwalają Sądowi na ocenę nie tylko czy postępowanie organu odpowiadało wymogom formalnym, ale czy w ustalonym stanie faktycznym prawidłowo zastosowano przepisy prawa materialnego. Wobec powyższego skoro zaskarżona decyzja, jak i decyzja Starosty P. wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, w tym z naruszeniem art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., a zwłaszcza z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, działając na podstawie art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zobowiązany był uchylić zaskarżoną decyzję, jak też decyzję Starosty P. z dnia 1 marca 2022 r. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.