III SA/Lu 450/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Fita (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek, Protokolant Sekretarz sądowy Wiesława Dudek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi M.B. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] czerwca 2005 r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej na rzecz skarżącego kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Decyzją nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] wydaną na podstawie art. 107 § 1 i 3 i art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a., art. 11 a ust. 2 pkt 1 i art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tj. z 2002 r., Nr 147, poz. 1230 ze zm.) oraz § 11 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 stycznia 1998 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania strażakom Państwowej Straży Pożarnej równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich wypłaty i zwrotu (Dz. U. Nr 15, poz. 67 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania M. B. od decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] w sprawie zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, utrzymano zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy podał, iż M. B. pobierał od dnia 1 stycznia 1999 r. do dnia 26 lutego 2003 r. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, przyznany decyzją Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej nr [...] z dnia [...] lutego 1999 r., wydaną na podstawie złożonego w dniu [...] lutego 1999 r. oświadczenia mieszkaniowego. W wyniku postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji ustalono, iż równoważnik ten przyznany został nienależnie i dlatego Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej wydał w dniu [...] lutego 2005 r. decyzję nr [...], w której stwierdził, iż wcześniejsza decyzja nr [...] z dnia [...] lutego 1999 r. o przyznaniu M. B. równoważnika pieniężnego, wydana została z naruszeniem prawa. W związku z faktem, iż równoważnik pieniężny został przyznany strażakowi nienależnie, Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej wydał decyzję nr [...] z dnia [...] maja 2005 r. o zwrocie nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, od której strona złożyła odwołanie. Rozpatrując przedmiotowe odwołanie organ odwoławczy ustalił, iż M. B. jest strażakiem w służbie stałej w Komendzie Miejskiej PSP, a zamieszkuje w D. w domu mieszkalnym, wchodzącym w skład masy spadkowej po zmarłej w dniu [...] grudnia 1986 r. matce. Na podstawie dokumentów: pism PSK oraz rozkładów jazdy obowiązujących od dnia 31 maja 1998 r. do 2004 r. ustalono, że czas przejazdu strażaka od dnia 1 stycznia 1999 r. w obie strony na trasie C. – D. łącznie nie przekraczał i nie przekracza 2 godzin, w związku z czym miejscowość D. posiada status miejscowości pobliskiej w rozumieniu art. 74 ust. 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Nie budzi wątpliwości fakt, iż strażakowi już od 1999 r. nie przysługiwało prawo do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, co zostało potwierdzone w prowadzonym przez Komendanta Miejskiego PSP postępowaniu dotyczącym wznowienia postępowania w sprawie przyznania M. B. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Strażak pobierał równoważnik pieniężny jako nienależny, a wszystko to nastąpiło w konsekwencji złożenia nieprawdziwych informacji. Ponieważ informacje podane przez zainteresowanego w oświadczeniu z dnia [...] lutego 1999 r. miały niewątpliwie wpływ na przyznanie mu prawa do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu oraz wypłacenie z tego tytułu kwot w łącznej wysokości 13.324,68 zł, to uznać należy, iż zgodnie z normą § 11 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 10 stycznia 1998 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania strażakom PSP równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich wypłaty i zwrotu – zaistniały przesłanki do wydania przez Komendanta Miejskiego PSP decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2005 r. w sprawie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Istotne w sprawie jest, iż zaskarżona decyzja Komendanta Miejskiego PSP nr [...] z dnia [...] maja 2005 r. została wydana w konsekwencji prawomocnej decyzji Komendanta Miejskiego PSP z dnia [...] lutego 2005 r., stwierdzającej, że decyzja nr [...] z dnia [...] lutego 1999 r. w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego została wydana z naruszeniem prawa. W świetle takich okoliczności jak prawomocne stwierdzenie wydania decyzji Komendanta Miejskiego z dnia [...] lutego 1999 r., nr [...] przyznającej strażakowi równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego z naruszeniem prawa, zakaz uchylenia tej decyzji po upływie okresu ustalonego w art. 146 § 1 k.p.a. jako okres przedawnienia dla uchylenia decyzji oraz przyczynienie się strażaka do wydania wadliwej decyzji przez złożenie nieprawdziwego oświadczenia mieszkaniowego, trudno zgodzić się ze stwierdzeniem skarżącego, iż równoważnik pieniężny za brak lokalu stanowi prawo nabyte wynikające z obowiązującej decyzji, bowiem fakt istnienia przeszkody do uchylenia wadliwej decyzji z powodu przedawnienia, nie powoduje i nie oznacza sanowania tej decyzji. Ponieważ podanie przez M. B. w oświadczeniu mieszkaniowym nieprawdziwych danych o tym, że czas dojazdu do miejsca pełnienia służby w obie strony przekracza dwie godziny, a nadto, że nie posiada lokalu mieszkalnego sprawiło, że w 1999 r. została wydana z naruszeniem prawa decyzja przyznająca równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, to należy uznać, iż wskazana w § 11 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 10 stycznia 1998 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania strażakom PSP równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich wypłaty i zwrotu, przesłanka stanowiąca podstawę do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia zrealizowała się. Na powyższą decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej M. B. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, uzupełnioną następnie pismem z dnia [...] października 2005 r., w której wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, bądź o stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu swojej skargi podał, iż w obrocie prawnym nadal istnieje decyzja Komendanta Miejskiego z dnia [...] lutego 1999 r., nr [...] przyznająca mu równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, która zgodnie z obowiązującymi przepisami nie mogła zostać uchylona. Niezależnie od powyższego, jego oświadczenie o braku lokalu mieszkalnego spowodowane było nieznajomością prawa (skarżący nie wiedział, że po śmierci spadkodawcy, a przed wydaniem postanowienia przez Sąd Rejonowy o stwierdzeniu nabycia spadku, stał się już spadkobiercą domu, w którym zamieszkuje), a faktyczny czas dojazdu jego do pracy przekracza 2 godziny. Poza tym wydanie przedmiotowej decyzji jest niezgodnie z zasadami współżycia społecznego, a zbyt literalna interpretacja art. 74 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej dotyczącego określenia miejscowości pobliskiej, nie może być w zgodzie z intencją ustawodawcy, gdyż to prowadziłoby do absurdu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, popierając w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Ponadto ustosunkował się do twierdzeń skarżącego dotyczących dziedziczenia domu mieszkalnego, w którym zamieszkuje, powołując się na przepisy kodeksu cywilnego (art. 922 § 1 k.c.) dotyczące daty otwarcia spadku oraz uzasadnił na podstawie jakich dowodów organ uznał, iż czas dojazdu M. B. do pracy nie przekraczał 2 godzin. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Mając na uwadze art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W niniejszej sprawie materialno – prawną podstawą rozstrzygnięcia jest przepis § 11 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 stycznia 1998 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania strażakom Państwowej Straży Pożarnej równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich wypłaty i zwrotu (Dz. U. z 1998 r., Nr 15, poz. 67 ze zm.) stosowany w związku z przepisami art. 78 ust. 1 i 2 oraz art. 74 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tj. Dz. U. z 2002 r., Nr 147, poz. 1230 ze zm.). Zgodnie z powyższymi unormowaniami, kwoty wypłaconych równoważników pieniężnych za brak lokalu mieszkalnego podlegają zwrotowi w razie ich nienależnego pobrania na skutek podania nieprawdziwych danych w oświadczeniu mieszkaniowym strażaka (określonym w § 10 ust. 1 cyt. rozporządzenia), mających wpływ na istnienie uprawnienia do tych równoważników lub na ich wysokość, przy czym uprawnienie do pobierania równoważnika pieniężnego strażakowi przysługuje, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Za miejscowość pobliską uważa się miejscowość, do której czas dojazdu publicznymi środkami transportu przewidziany w rozkładzie jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) najbliższej miejsca pełnienia służby do stacji (przystanku) najbliższej miejsca zamieszkania. Do czasu tego nie wlicza się dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której strażak dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe. W przypadku gdy z miejscowości, o których mowa wyżej, istnieją różne możliwości dojazdu, do obliczenia czasu przyjmuje się czas jazdy ze stacji (przystanku) o najdogodniejszym połączeniu. Przepisy powyższe należą do przepisów bezwzględnie obowiązujących i organ nie może z żadnych względów wprowadzać nawet niewielkich korekt przy ich stosowaniu. Mając na uwadze takie uregulowanie, dotyczące kwestii zwrotu przez strażaka nienależnie pobranego równoważnika za brak lokalu mieszkalnego w miejscowości pobliskiej do miejscowości, w której pełni służbę, podkreślić należy, że w niniejszej sprawie o obowiązku zwrotu równoważnika przez skarżącego nie przesądza okoliczność wydania w stosunku do niego decyzji o stwierdzeniu wydania decyzji Komendanta Miejskiego z dnia [...] lutego 1999 r., przyznającej strażakowi równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego niezgodnie z prawem, albowiem § 11 rozporządzenia MSWiA w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania strażakom Państwowej Straży Pożarnej równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich wypłaty i zwrotu, stanowi samoistną podstawę orzekania w tej sprawie. Dlatego też, uzasadnieniem dla wydania decyzji w sprawie zwrotu nienależnie pobranego przez strażaka równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego może być jedynie udowodniona w postępowaniu okoliczność podania przez niego nieprawdziwych danych oświadczeniu mieszkaniowym, o którym mowa wyżej, bądź ewentualnie niezawiadomienia właściwego organu o zmianie mającej wpływ na uprawnienie do otrzymywania takiego równoważnika, czyli wystąpienia przesłanki określonej w § 11 powołanego wcześniej rozporządzenia MSWiA. Sąd w składzie orzekającym uznał więc, iż § 11 cyt. rozporządzenia stanowi samoistną podstawę prawną wydania decyzji w sprawie niniejszej, w przeciwieństwie do organu odwoławczego, który podniósł, iż decyzja o zwrocie równoważnika pieniężnego jest konsekwencją wydania decyzji stwierdzającej niezgodność z prawem wydanej wcześniej decyzji przyznającej strażakowi ten równoważnik. Nie podziela również poglądu organu odwoławczego, iż fakt istnienia przeszkody do uchylenia wadliwej decyzji z powodu przedawnienia, nie powoduje i nie oznacza sanowania decyzji wydanej niezgodnie z prawem. Zdaniem sądu, popartym dotychczasowym orzecznictwem i doktryną w tym przedmiocie, niedopuszczalność uchylenia decyzji z powodu upływu terminu określonego w art. 146 § 1 k.p.a., oznacza właśnie sanację tej decyzji w obrocie prawnym. Odnosząc się do wcześniejszych rozważań, o ile można by zastanawiać się, czy w niniejszej sprawie wadliwe uzasadnienie decyzji organu odwoławczego miało istotny wpływ na wynik sprawy, to nie może ujść uwadze sądu, badającego z urzędu legalność decyzji, niezależnie od zarzutów skargi, niezastosowanie przez organy podczas rozstrzygania sprawy art. 92 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, co niewątpliwie wpływ na taki wynik miało. Zgodnie z tym przepisem, roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Bieg przedawnienia z tytułu uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych przerywa każda czynność przed kierownikiem jednostki organizacyjnej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, właściwym do zaspokajania roszczeń, podjęta bezpośrednio w celu dochodzenia lub ustalenia albo zaspokojenia roszczenia. Biorąc pod uwagę treść tego przepisu, organy wydające decyzję w rozpoznawanej sprawie powinny uwzględnić termin przedawnienia dla roszczenia o zwrot równoważnika pieniężnego (który jest świadczeniem okresowym), przy czym terminem przerywającym jego bieg, będzie w niniejszej sprawie data wydania decyzji przez organ pierwszej instancji. Reasumując: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgadza się, iż w niniejszej sprawie zachodzą podstawy do wydania decyzji przez właściwy organ w sprawie zwrotu przez strażaka równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w związku z podaniem przez niego nieprawdziwych danych w oświadczeniu mieszkaniowym, jednakże nie podziela poglądu, iż zwrot tego świadczenia ma nastąpić za cały okres przez jaki był pobierany. Rozpatrując ponownie sprawę i wydając następnie decyzję, Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej weźmie pod uwagę unormowanie zawarte w art. 92 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej, a w uzasadnieniu decyzji prawidłowo poda motywy swojego rozstrzygnięcia. Z tych też względów oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) należało orzec jak w sentencji.