III SA/Lu 450/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędziowie Sędzia SO del. Robert Hałabis (sprawozdawca),, Sędzia WSA Ewa Ibrom, Protokolant Referent stażysta Paweł Soczyński, po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody Lubelskiego na uchwałę Rady Powiatu Ryckiego z dnia 30 czerwca 2009 r. Nr XLIII/183/09 w przedmiocie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu ryckiego p o s t a n a w i a umorzyć postępowanie. Uchwałą Nr XLIII/183/09 z dnia 30 czerwca 2009 r. Rada Powiatu w Rykach ustaliła rozkład pracy aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu ryckiego. Jako podstawa prawna uchwały wskazane zostały przepisy art. 4 ust. 1 pkt 2 i art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) oraz art. 94 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 z późn. zm.). Wskazaną uchwałę zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Wojewoda Lubelski działając na podstawie art. 81 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. W jego ocenie uchwała została podjęła z istotnym naruszeniem art. 94 ust. 1 ustawy Prawo farmaceutyczne, ponieważ nie spełnia ustawowych wymagań zagwarantowania mieszkańcom powiatu dostępności do leków w porze nocnej oraz w niedziele i święta, nie zawiera bowiem postanowień o dyżurach nocnych i świątecznych aptek na terenie powiatu. Tym samym regulacje uchwały nie wypełniają zakresu upoważnienia ustawowego. Według organu nadzoru treść art. 94 ust. 1 obliguje organ do dostosowania rozkładu godzin pracy aptek do bieżących, codziennych potrzeb ludności, co wiąże się z zapotrzebowaniem społeczności lokalnej na powszechne, wykonywane przez apteki ogólnodostępne usługi świadczone w zwykłych warunkach. Ustalając godziny pracy aptek w normalnych, codziennych warunkach należałoby zatem uwzględniać potrzeby ludności, a więc brać pod uwagę takie okoliczności, jak np. liczba ludności oraz skupiska mieszkańców na danym terenie, zagęszczenie zabudowy mieszkaniowej, podział miejscowości na osiedla, liczbę i układ placówek aptecznych na danym obszarze. Z drugiej zaś strony przy planowaniu i ustalaniu rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych nie można pomijać sytuacji nadzwyczajnych, których częstotliwości występowania nie sposób przewidzieć. Chodzi tu mianowicie o zapewnienie w miarę możliwości najlepszej dostępności świadczeń aptecznych w porze nocnej, w niedziele, święta i inne dni wolne od pracy, a więc wówczas, gdy nie funkcjonują ogólnodostępne apteki, a zaistnieje konieczność niezwłocznego podania leku. Mając wskazane okoliczności na uwadze, Rada Powiatu jest zobowiązana do uwzględnienia w treści uchwały godzin pracy aptek ogólnodostępnych w porze nocnej oraz w niedziele i święta. Obowiązek Rady Powiatu przekształca się przez wydanie stosownej uchwały w obowiązek poszczególnych aptek do zorganizowania pracy tych aptek w porze nocnej oraz w niedziele i święta. Analizując zaskarżoną uchwałę organ nadzoru zwrócił uwagę, że w § 2 ust. 1 dokonała ona nieuprawnionej cesji na rzecz Zarządu Powiatu przypisanych przez ustawodawcę Radzie Powiatu kompetencji do ustalenia rozkładu godzin pracy aptek, w części obejmującej dyżury w porze nocnej, w niedziele, święta i inne dni wolne od pracy. Tymczasem przepis art. 94 ust. 1 ustawy Prawo farmaceutyczne zarówno, gdy chodzi o zwykłe warunki, jak również w sytuacjach wyjątkowych, kompetencje do ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych ustawowo zastrzega na rzecz Rady Powiatu. Tak więc to Radzie Powiatu przysługuje wyłączna kompetencja do ustalenia rozkładu godzin pracy aptek, w tym w porze nocnej, w niedzielę i święta i dni wolne od pracy i kompetencja ta, przyznana wprost przez ustawodawcę Radzie Powiatu nie może zostać scedowana na Zarząd Powiatu, skoro ustawa Prawo farmaceutyczne nie zawiera zapisu, z którego można byłoby wywieść prawo Rady Powiatu do upoważnienia innego podmiotu do skonkretyzowania godzin pracy aptek ogólnodostępnych tak, jak uczyniono to w zaskarżonej uchwale. Dodatkowo zdaniem Wojewody Lubelskiego istotną wadą prawną obarczone są również postanowienia § 2 ust. 2 i 3 zaskarżonej uchwały. Wprowadzając te regulacje Rada Powiatu w Rykach przekroczyła zakres udzielonego jej w art. 94 ust. 2 ustawy Prawo farmaceutyczne upoważnienia, na podstawie którego władna była określić w uchwale jedynie rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na danym terenie. W zakresie tak przyznanego upoważnienia nie mieści się zaś kompetencja do zobowiązania kierowników wszystkich aptek znajdujących się na terenie gminy, do określania aktualnych informacji o aptece pełniącej dyżur, do zorganizowania we własnym zakresie zastępstwa oraz do powiadomienia o planowanych zmianach starostwa powiatowego i innych aptek. Przez to przedmiotowa uchwała narusza w stopniu istotnym art. 94 ust. 2 ustawy Prawo farmaceutyczne, prowadzi bowiem w istocie do wyłączenia przewidzianego tym przepisem obowiązku zasięgania opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin z terenu powiatu i samorządu aptekarskiego o projekcie rozkładu godzin pracy aptek w części dotyczącej dostępności świadczeń w porze nocnej, w niedziele, święta i inne dni wolne od pracy. W konkluzji Wojewoda stwierdził, że skoro uchwala wydawana na podstawie art. 94 ust. 1 i 2 ustawy Prawo farmaceutyczne, ma charakter powszechnie obowiązującego aktu prawa miejscowego, to powinna być zredagowana w taki sposób, by jej stosowanie nie wiązało się z żadnymi wątpliwościami co to tego, jakie reguły postępowania wyznaczają postanowienia tej uchwały. Przepisy prawa miejscowego muszą być sformułowane w sposób precyzyjny i czytelny, tak by wynikało z nich, kto, w jakich okolicznościach i jak się powinien zachować, aby osiągnąć skutek wynikający z tych przepisów, a adresaci aktu nie mogą być zaskakiwani treścią nieostrych, czy też niepełnych przepisów. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu w Rykach stwierdziła, że akceptuje zarzuty podniesione w skardze. Podniosła nadto, że nowa uchwała w sprawie ustalenia godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu ryckiego zostanie podjęta na wrześniowej sesji Rady. Na rozprawie w dniu 13 grudnia 2011 r. Sąd dopuścił na mocy art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej jako "p.p.s.a.") dowód z dokumentu – Dziennika Urzędowego Województwa Lubelskiego z 2011 r., Nr 179, poz. 2792, gdzie opublikowano nową uchwałę Rady Powiatu w Rykach nr X/52/11 z dnia 26 września 2011 r. w sprawie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu ryckiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny Lublinie zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była uchwała z dnia 30 czerwca 2009 r. organu jednostki samorządu terytorialnego, Rady Powiatu w Rykach, będąca aktem prawa miejscowego, podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej. Z akt sprawy wynika, że już po wniesieniu skargi w dniu 26 września 2011 r. Rada Powiatu w Rykach podjęła uchwałę nr X/52/11, w której ustalono rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu ryckiego. Według tej uchwały w dniu wejścia jej w życie traci moc uprzednio obowiązująca – zaskarżona uchwała nr XLIII/183/09 z dnia 30 czerwca 2009 r. (§ 4 uchwały). Nowa uchwała z dnia 26 września 2011 r. została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego w dniu 25 listopada 2011 r. i weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. Bezsporne jest zatem to, że w dniu orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie zaskarżona uchwała nr XLIII/183/09 już nie obowiązywała. W takich okolicznościach zasadniczą kwestią dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy było to, czy zaskarżona uchwała może podlegać kontroli sądu, skoro została już wyeliminowana z obrotu prawnego. Pierwotnie orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 24 marca 1992 r., SA/Wr 96/92, OSP 1993/7/149; postanowienie NSA z dnia 21 lipca 1992 r., SA/Wr 367/92, ONSA 1993/3/63) stało na stanowisku, że sąd nie może orzekać o nieważności, bądź o niezgodności z prawem uchwały organu gminy, jeżeli uchwała ta została uchylona lub utraciła moc prawną przed wydaniem orzeczenia przez sąd w tym przedmiocie. Stanowisko to przestało być tak jednoznaczne na skutek uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r., sygn. W 5/94 (OTK 1994/2/44; Dz. U. z 1994 r. Nr 109, poz. 527), w której stwierdzono, że skarga do sądu administracyjnego na uchwalę organu gminy jest dopuszczalna również wtedy, gdy uchwała ta została wprawdzie uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Uzasadniając to stanowisko Trybunał Konstytucyjny wskazał na różnice pomiędzy uchwałą organu gminy a decyzją administracyjną i zwrócił uwagę na skutki prawne, jakie uchwała mogła wywołać w okresie jej obowiązywania. Jeżeli więc zaskarżona uchwała została uchylona lub zmieniona, lecz może być nadal stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę, w szczególności zaś, gdy była podstawą wydania przed jej uchyleniem, indywidualnego aktu, jak również, gdy istnieje jeszcze możliwość wydania takiego aktu, to wówczas nadal istnieje potrzeba weryfikacji twierdzeń skarżącego co do naruszenia interesu prawnego. Analizując wskazane stanowisko Trybunału Konstytucyjnego stwierdzić należy, iż nie odnosi się ono do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Wynika to z faktu, że zawarte w zaskarżonej uchwale Rady Powiatu w Rykach postanowienia – wobec uchylenia uchwały – nie mogą być stosowane do zdarzeń z okresu poprzedzającego jej uchylenie. W konsekwencji, skoro przedmiotem zaskarżonej uchwały nr XLIII/183/09 Rady Powiatu w Rykach było ustalenie rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu ryckiego w okresie jej obowiązywania, to uchwała ta nie wywołała żadnych skutków prawnych, dla odwrócenia których zasadne byłoby rozstrzygnięcie sprawy poprzez wyrokowanie. W takich okolicznościach zastosowanie znajduje art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Chodzi zatem o przyczyny inne, niż wskazane w art. 161 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., które odnoszą się do umorzenia postępowania z powodu cofnięcia skargi lub śmierci strony. Bezprzedmiotowość postępowania sądowoadministracyjnego "z innych przyczyn" w rozumieniu powołanego wyżej przepisu zachodzi wówczas, gdy w toku postępowania, a przed wydaniem wyroku – przestanie istnieć przedmiot zaskarżenia. Taka właśnie sytuacja występuje w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy. Uchylenie z dniem 10 grudnia 2011 r. zaskarżonej uchwały Rady Powiatu w Rykach z dnia 30 sierpnia 2010 r. Nr LXIII/183/09 na mocy uchwały Rady Powiatu w Rykach z dnia 26 września 2011 r. Nr X/52/11, należy uznać za zdarzenie zaszłe w toku postępowania sądowoadministracyjnego, które stanowi przesłankę umorzenia postępowania, o której mowa w art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., gdyż w sytuacji braku przedmiotu zaskarżenia postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe. Mając powyższe rozważania na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak w postanowieniu.