III SA/Lu 450/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Strzelec po rozpoznaniu w dniu 18 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi L. S. na uchwałę Rady Powiatu Łukowskiego z dnia 6 lutego 2025 r., nr [...] w przedmiocie procedury przyjmowania zgłoszeń zewnętrznych oraz podejmowania działań następczych postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić L. S. kwotę 300 zł (trzysta złotych) uiszczoną tytułem wpisu od skargi. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Powiatu Łukowskiego z dnia 6 lutego 2025 r., nr [...] w sprawie ustalenia procedury przyjmowania zgłoszeń zewnętrznych oraz podejmowania działań następczych przez Radę Powiatu Łukowskiego. Uchwała została wydana na podstawie art. 33 w związku z art. 2 pkt 6 ustawy z dnia 14 czerwca 2024 r. o ochronie sygnalistów (Dz. U. z 2024 r. poz. 928) oraz art. 8 ust. 2 pkt 1 i art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2024 r. poz. 107 ze zm., dalej jako "u.s.p."). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą uchwałę wniósł L. S., radny Powiatu Łukowskiego (dalej jako "skarżący"). Skarżący zarzucił istotne naruszenie prawa: 1) art. 33 i art. 44 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 14 czerwca 2024 r. o ochronie sygnalistów, art. 16a ust. 1 i ust. 3 u.s.p. oraz § 50 ust. 2 Statutu Powiatu Łukowskiego; 2) § 135 i § 137 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), poprzez wielokrotne powtórzenia zmodyfikowanych przepisów ustawy o ochronie sygnalistów. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny jako radnego i członka Komisji Skarg, Wniosków i Petycji (dalej w skrócie jako "Komisja"), gdyż nakłada na niego i innych członków Komisji dodatkowe obowiązki oraz odpowiedzialność z sytuacji gdy nie posiada on w tym zakresie wiedzy fachowej, wiedzy w zakresie prawa i praktyki dotyczącej ochrony danych osobowych. Skarżący wskazał, że z art. 44 ust. 2 i ust. 3 ustawy o ochronie sygnalistów wynika, że tylko pracowników można upoważnić do wykonywania czynności, o których mowa w tym przepisie, o określonych kwalifikacjach i wiedzy fachowej. Skarżący zarzucił również naruszenie art. 16a u.s.p. i § 50 Statutu Powiatu Łukowskiego, z których wynika jakie określone zadania ma Komisja. Nie ma żadnych podstaw prawnych, aby w trybie uchwały Rady obciążać zadaniami przewidzianymi w ustawie o ochronie sygnalistów Komisję, której powołanie przewiduje ustawa o samorządzie powiatowym, określająca zamknięty katalog zadań, którymi może się ona zajmować. Skarżący stwierdził, że na gruncie art. 44 ust. 2 ustawy o ochronie sygnalistów nie było żadnych przeszkód do tego, aby w podejmowanej uchwale upoważnić pracowników starostwa o określonej wiedzy fachowej na temat prawa i praktyk w dziedzinie ochrony danych osobowych do wykonywania czynności przewidzianych w art. 33 ustawy o ochronie sygnalistów, do których wbrew powołanym przepisom prawa upoważniono Komisję. Skarżący zarzucił również, że do tekstu uchwały wprowadzono istotne modyfikacje rozwiązań ustawowych, które są niedopuszczalne. Skarżący przykładowo wskazał, że w zaskarżonej uchwale: 1) § 1 ust. 2 modyfikuje art. 4 ustawy o ochronie sygnalistów, poprzez podanie zmodyfikowanej części ustawowej definicji sygnalisty z użyciem słów "w szczególności obecnych, byłych lub niedoszłych pracowników, stażystów, zleceniobiorców, wykonawców zamówień itd."; 2) § 2 ust. 3 modyfikuje art. 6 ustawy o ochronie sygnalistów, poprzez stworzenie innej konstrukcji ochrony sygnalisty wskutek pominięcia niektórych ustawowych słów, np. "lub ujawnienia publicznego" i innych; 3) § 2 ust. 4 modyfikuje art. 57 ustawy o ochronie sygnalistów przez stworzenie innej konstrukcji odpowiedzialności karnej sygnalisty; 4) § 3 modyfikuje w ośmiu punktach, z wyjątkiem pkt 4, definicje ustawowe podane w art. 2 ustawy o ochronie sygnalistów, poprzez pomijanie i dodawanie słów użytych w definicjach ustawowych albo tworzenie nowej konstrukcji przepisu ustawy, np. w odniesieniu do definicji zgłoszenia zewnętrznego (pkt 9); 5) § 4 pkt 17 modyfikuje art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie sygnalistów, poprzez stworzenie nowej konstrukcji tego przepisu przez dodanie słów "z wyłączeniem innych dziedzin". Skarżący podkreślił, że zaskarżona uchwała nie powinna zawierać postanowień sprzecznych z ustawą. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu Łukowskiego wniosła o odrzucenie skargi, z uwagi na brak interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. W ocenie organu żadne z uprawnień radnego związanych z wykonywaniem przez niego mandatu radnego nie zostało naruszone. Z treści zaskarżonej uchwały nie wynika, aby Rada Powiatu w jakikolwiek sposób ograniczyła skarżącemu jego uprawnienia jako radnego. W odniesieniu do zarzutu skarżącego, że uchwała narusza jego interes prawny jako członka Komisji Skarg, Wniosków i Petycji, gdyż nakłada na niego i innych członków Komisji dodatkowe obowiązki, organ wskazał, że pojęcie pracowników w ustawie o ochronie sygnalistów należy interpretować szeroko i należy do nich zaliczyć także członków Komisji. Rada działa przez swoje komisje, a przedmiot działalności Komisji Skarg, Wniosków i Petycji jest zbliżony do przedmiotu zgłoszeń zewnętrznych i w związku z tym członkowie Komisji mają fachową wiedzę w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Legitymacja do zaskarżania uchwał organu powiatu do sądu administracyjnego wynika z art. 87 ust. 1 u.s.p. Zgodnie z treścią tego przepisu, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Interes prawny, o którym mowa wyżej musi wynikać z przepisu prawa materialnego. Musi to być taki przepis, z którego dla danego podmiotu wynikają prawa lub obowiązki pozostające w związku z konkretnym rozstrzygnięciem. Innymi słowy, interes prawny będzie posiadał taki podmiot, któremu obowiązujące przepisy przyznają określone uprawnienia lub nakładają na podmiot wymierne obowiązki. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to konkretny podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz dla którego z przepisu prawa nie wynikają żadne uprawnienia lub obowiązki. Podmiot taki nie posiada zatem uprawnień lub obowiązków chronionych przepisami prawa. Podkreślenia wymaga, że skarga wnoszona na podstawie art. 87 ust. 1 u.s.p. nie ma charakteru actio popularis - nie jest skargą wnoszoną w interesie publicznym. Nie wystarczy zatem samo powołanie się na przysługujący skarżącemu interes prawny lub wykazanie ewentualnych sprzeczności z prawem zaskarżonej uchwały. Konieczne jest wykazanie, jakie konkretne prawa lub uprawnienia danego podmiotu zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. W orzecznictwie podkreśla się, że potencjalne zagrożenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia nie stwarza legitymacji skargowej na podstawie art. 87 ust. 1 u.s.p. W niniejszej sprawie L. S. – radny Powiatu Łukowskiego i członek Komisji Skarg, Wniosków i Petycji, podniósł, że jego interes prawny w zaskarżeniu uchwały wynika z tego, że uchwała nakłada na niego oraz innych członków Komisji dodatkowe obowiązki wynikające z ustawy o ochronie sygnalistów i odpowiedzialność w sytuacji, gdy skarżący nie posiada wiedzy w zakresie prawa i praktyki dotyczącej ochrony danych osobowych. W ocenie sądu skarżący nie wykazał, aby zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała ingerowała w sferę jego praw i obowiązków, pozbawiając go uprawnień lub uniemożliwiając ich realizację. Podkreślić należy, że interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że podmiot ten działa bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Kryterium "naruszenia interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę rady gminy oznacza, że akt ten musi naruszać interes prawny skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego. W przypadku zatem skargi na uchwałę rady gminy należy wykazać związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a podjęciem przez organ stanowiący gminy uchwały w sprawie z zakresu administracji publicznej. W ocenie sądu, skarżący nie dopełnił obowiązku wykazania, że zaskarżona uchwała naruszyła jego własny, indywidualny i bezpośredni interes prawny. Nie wykazał, że uchwała negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną. Legitymacji skargowej w oparciu o art. 87 ust. 1 u.s.p. nie można również wywodzić z samego faktu bycia radnym w danym powiecie. Taką tezę wyrażano w licznych orzeczeniach i sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni się z nią zgadza. Należy przy tym zaznaczyć, że choć poglądy takie były wyrażane głównie w odniesieniu do skargi na akty organów gminy, dla której podstawą jest art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jednak z uwagi na analogiczność regulacji mają one pełne zastosowanie do skarg wnoszonych na podstawie art. 87 ust. 1 u.s.p. Radny nie ma prawa do zaskarżenia każdej uchwały rady gminy. Musi wykazać bowiem dokonanie taką uchwałą naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia, co w istocie sprowadza się do ograniczenia lub pozbawienia jego własnych uprawnień (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 1997 r., sygn. akt II SA 8/97). Pełnienie funkcji w organach samorządu terytorialnego, czy legitymowanie się mandatem radnego nie ujmuje ani zwiększa uprawnień podmiotu określonego w art. 101 ust. 1 u.s.g. (por. wyrok NSA z dnia 1 października 2001 r., sygn. akt II SA 1436/01). Samo kwestionowanie legalności czy też celowości uchwały rady gminy przez jej radnego nie narusza jeszcze jego interesu prawnego lub uprawnienia w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2534/10). Skarżący nie może opierać legitymacji skargowej na samym fakcie bycia radnym rady powiatu, jeżeli nie wykazuje, że skarżona uchwała dotyka bezpośrednio jego własnego, indywidualnego interesu prawnego. Określone ustawowo kompetencje przysługują organowi – a więc radzie powiatu, a nie jej poszczególnym członkom – radnym. Nawet potencjalne naruszenie kompetencji organu nie narusza żadnych interesów prawnych radnego, nie ma on bowiem jakiejś cząstki kompetencji przysługujących organowi jako całości (por. wyrok WA w Lublinie z dnia 6 marca 2014 r., sygn. akt III SA/Lu 690/13 oraz orzeczenia tam powołane). Słuszna jest argumentacja Rady Powiatu w odpowiedzi na skargę, że zaskarżona uchwała nie narusza żadnego z uprawnień radnego związanych z wykonywaniem przez niego mandatu. Przypomnieć w tym miejscu należy, że radny obowiązany jest kierować się dobrem wspólnoty samorządowej powiatu. Radny utrzymuje stałą więź z mieszkańcami oraz ich organizacjami, a w szczególności przyjmuje zgłaszane przez mieszkańców powiatu postulaty i przedstawia je organom powiatu do rozpatrzenia, nie jest jednak związany instrukcjami wyborców (art. 21 ust. 1) u.s.p.). Radny obowiązany jest brać udział w pracach organów powiatu oraz powiatowych jednostek organizacyjnych, do których został wybrany lub desygnowany (art. 21 ust. 2 u.s.p.). W wykonywaniu mandatu radnego radny ma prawo, jeżeli nie narusza to dóbr osobistych innych osób, do uzyskiwania informacji i materiałów, wstępu do pomieszczeń, w których znajdują się te informacje i materiały, oraz wglądu w działalność starostwa powiatowego, a także spółek z udziałem powiatu, spółek handlowych z udziałem powiatowych osób prawnych, powiatowych osób prawnych, powiatowej jednostki organizacyjnej oraz zakładów i przedsiębiorstw samorządowych, z zachowaniem przepisów o tajemnicy prawnie chronionej (art. 21 ust. 2a u.s.p.). W sprawach dotyczących powiatu radni mogą kierować interpelacje i zapytania do starosty (art. 21 ust. 9 u.s.p.). Zaskarżona uchwała do przyjmowania zgłoszeń zewnętrznych oraz podejmowania działań następczych upoważnia Komisję Skarg, Wniosków i Petycji. Komisja działa kolegialnie. Nie można zatem przyjąć, że skarżący spełnił przesłankę wykazania naruszenia jego własnego interesu prawnego lub uprawnienia. Jeszcze raz podkreślić należy, że samo kwestionowanie legalności czy celowości uchwały czy też nawet potencjalne naruszenie kompetencji Komisji nie uzasadnia spełnienia przesłanek z art. 87 ust. 1 u.s.p. Podsumowując stwierdzić należy, że skoro zaskarżona uchwała nie naruszyła żadnego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, to skarżący nie ma wymaganej przez art. 87 ust. 1 u.s.p. legitymacji do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Należy zatem przyjąć, że złożona w niniejszej sprawie skarga pochodziła od osoby uprawnionej do złożenia skargi. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Mając powyższe na względzie, z uwagi na brak legitymacji skargowej skarżącego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 p.p.s.a. O zwrocie wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.