III SA/Lu 452/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia SO del. Robert Hałabis,, Sędzia WSA Ewa Ibrom, Protokolant Referent stażysta Paweł Soczyński, po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody Lubelskiego na decyzję Rady Powiatu Ryckiego z dnia 21 lutego 2011 r. nr IV/27/11 w przedmiocie : zmiany uchwały Nr XLIII/183/09 Rady Powiaty w Rykach z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu ryckiego p o s t a n a w i a umorzyć postępowanie. Uchwałą z dnia 30 czerwca 2009 r., Nr XLIII/183/09, Rada Powiatu w Rykach ustaliła rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu ryckiego. Uchwała została następnie zmieniona uchwałą tego samego organu z dnia 30 sierpnia 2010 r., Nr LXIII/267/10, w sprawie zmiany uchwały Nr XLIII/183/09 Rady Powiatu w Rykach z dnia 30 czerwca 2009 roku w sprawie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu ryckiego. Kolejna zmiana nastąpiła będącą przedmiotem oceny sądu w niniejszej sprawie, uchwałą z dnia 21 lutego 2011 r., Nr IV/27/11 w sprawie zmiany uchwały Nr XLIII/183/09 Rady Powiatu w Rykach z dnia 30 czerwca 2009 roku w sprawie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu ryckiego. Pismem z dnia 14 czerwca 2011 r. Wojewoda Lubelski wniósł skargę sądowoadministracyjną na powyższe trzy uchwały, wnosząc o stwierdzenie ich nieważności. W ocenie Wojewody zaskarżone uchwały zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa – w szczególności art. 94 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271, ze zm.; dalej jako: Pr. farm.). W świetle tego przepisu rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych powinien być dostosowany do potrzeb ludności i zapewniać dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy (ust. 1). Rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na danym terenie określa, w drodze uchwały, rada powiatu, po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin z terenu powiatu i samorządu aptekarskiego (ust. 2). Zdaniem organu nadzoru rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych, ustalony uchwałą rady powiatu, powinien z jednej strony być dostosowany do bieżących, codziennych potrzeb ludności, co wiąże się z zapotrzebowaniem społeczności lokalnej na powszechne, wykonywane przez apteki ogólnodostępne usługi, świadczone w zwykłych warunkach. Ustalając godziny pracy aptek w tym zakresie należy brać pod uwagę takie okoliczności jak np. liczba ludności oraz skupiska mieszkańców na danym terenie, zagęszczenie zabudowy mieszkaniowej, podział miejscowości na osiedla, liczba i układ placówek aptecznych na danym obszarze. Z drugiej strony rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych powinien uwzględniać również przypadki potrzeb występujących w sytuacjach nadzwyczajnych, tj. w porze nocnej, w niedziele, święta i inne dni wolne od pracy, a więc wówczas, gdy nie funkcjonują ogólnodostępne apteki, a zaistnieje konieczność niezwłocznego podania leku. W tych przypadkach podstawowym kryterium przy rozkładzie godzin pracy aptek ogólnodostępnych staje się zapewnienie dostępności świadczeń aptecznych w niecodziennych, nadzwyczajnych warunkach, w których nie sposób zbadać zapotrzebowania na usługi. Istotne jest zatem takie rozłożenie obowiązku pełnienia przez apteki ogólnodostępne dyżurów nocnych i świątecznych, by lokalna społeczność powiatu i gmin miała stworzone możliwości skorzystania z niezbędnej pomocy wówczas, gdy nie obowiązuje normalny, powszedni czas pracy aptek, a zaistnieje potrzeba podania leku. W ocenie Wojewody uchwała Nr XLIII/183/09 Rady Powiatu w Rykach, jak również późniejsze uchwały ją zmieniające, w tym oceniana przez sąd w niniejszym postępowaniu zostały wydane z istotnym naruszeniem art. 94 ust. 1 Pr. farm., ponieważ uchwała nie spełnia ustawowych wymagań zagwarantowania mieszkańcom powiatu dostępności do leków w porze nocnej oraz w niedziele i święta, nie zawiera bowiem postanowień o dyżurach nocnych i świątecznych aptek na terenie powiatu. Tym samym regulacje uchwały nie wypełniają zakresu upoważnienia ustawowego. Uchwała z 30 czerwca 2009 r. stanowi w § 2 ust. 1, iż dostępność świadczeń w porze nocnej, w niedzielę, święta i dni wolne od pracy zapewniają apteki dyżurujące na terenie Dęblina i Ryk zgodnie z harmonogramami zatwierdzonymi przez Zarząd Powiatu na dany rok kalendarzowy odrębnie dla każdego z miast. W ocenie Wojewody postanowienia te oznaczają niedopuszczalną cesję na rzecz Zarządu Powiatu przypisanych radzie przez ustawodawcę kompetencji do ustalenia rozkładu godzin pracy aptek w części w zakresie dyżurów w porze nocnej, w niedziele, święta i inne dni wolne od pracy. Art. 94 ust. 1 Pr. farm. zastrzega kompetencje do ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na rzecz rady powiatu zarówno w zwykłych warunkach, jak i w zakresie dyżurów. Kompetencja ta nie może zostać scedowana na zarząd powiatu. Zdaniem organu nadzoru identyczną wadą dotknięta jest również uchwała z 21 lutego 2011 r., będąca przedmiotem oceny sądu w niniejszym postępowaniu, gdyż dokonano nią po raz kolejny zmiany Załącznika Nr 1 do uchwały i po raz kolejny w treści tego załącznika znalazł się zapis odsyłający w zakresie rozkładu godzin pracy aptek w niedziele, święta i inne dni wolne do pracy do harmonogramu. Regulacje te przewidują zatem, że to Zarząd Powiatu będzie określał harmonogram wprowadzając dowolność w zakresie przekazanym przez ustawodawcę do uregulowania w uchwale Rady. W ocenie Wojewody zaskarżone uchwały naruszają także art. 94 ust. 2 Pr. farm. przez to, że prowadzą do wyłączenia przewidzianego tym przepisem obowiązku zasięgania opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin z terenu powiatu i samorządu aptekarskiego o projekcie rozkładu godzin pracy aptek w części dotyczącej dostępności świadczeń w porze nocnej, w niedziele, święta i inne dni wolne od pracy. Powołując się na poglądy orzecznictwa, organ nadzoru wskazał na oparty na przepisach Konstytucji podział na organy stanowiące i wykonawcze jednostki samorządu terytorialnego, uszczegółowiony w przepisach ustawy o samorządzie powiatowym. W ocenie Wojewody podział ten zobowiązuje do ścisłego przestrzegania kompetencji przyznanych poszczególnym organom powiatu. Przypisane ustawowo danemu organowi powiatu kompetencje nie mogą więc być wykonywane przez inny organ powiatu, chyba że ustawa na to zezwala. W badanym przypadku ustawa nie zawiera zapisu, z którego można wywieść prawo rady powiatu do upoważnienia innego podmiotu do skonkretyzowania godzin pracy aptek ogólnodostępnych tak, jak uczyniła to Rada Powiatu w zaskarżonej uchwale. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu w Rykach stwierdziła, iż akceptuje zarzuty podniesione w skardze. Wskazała, że dotychczas kwestionowane uchwały były akceptowane przez organ nadzoru i publikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego. Poinformowała, że nowa uchwała w sprawie ustalenia rozkładu pracy aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu ryckiego ma zostać podjęta na najbliższej sesji rady, a stosowny projekt wraz z wymaganymi opiniami został dołączony do pisma, którym przekazano skargę Wojewody do sądu. Sąd na rozprawie w dniu 13 grudnia 2011 r. dopuścił z urzędu dowód z dokumentu – Uchwałę Rady Powiatu w Rykach z dnia 26 września 2011 r. Nr X/52/11 w sprawie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu ryckiego (Dz.Urzęd. Woj. Lubel. Nr 179, poz. 27). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej - p.p.s.a.), sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Chodzi zatem o przyczyny inne niż wskazane w art. 161 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., które odnoszą się do umorzenia postępowania z powodu cofnięcia skargi lub śmierci strony. Bezprzedmiotowość postępowania sądowoadministracyjnego "z innych przyczyn" – w rozumieniu powołanego wyżej przepisu – zachodzi wówczas, gdy w toku postępowania – a przed wydaniem wyroku – przestanie istnieć przedmiot zaskarżenia. W rozpatrywanej sprawie doszło do podjęcia przez Radę Powiatu w Rykach Uchwały Nr X/52/11 z dnia 26 września 2011 r. w sprawie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu ryckiego, opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego z dnia 25 listopada 2011 r., Nr 179, poz. 2792. Z dniem wejścia w życie powyższej uchwały - tj. z dniem 10 grudnia 2011 r., uchwała będąca przedmiotem niniejszego postępowania została wyeliminowana z obrotu prawnego. W uchwale z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994/2/44) Trybunał Konstytucyjny przyjął, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwala może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Natomiast w uchwale z dnia 14 lutego 1994 r. (K 10/93, OTK 1994/1/ 7) Trybunał stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Uchylenie uchwały przez radę gminy/powiatu oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (skutek ex nunc). Oznacza to, że uchwała od daty jej podjęcia do daty uchylenia traktowana być musi jako istniejąca i wiążąca. Natomiast stwierdzenie nieważności uchwały, czego domagał się w skardze Wojewoda Lubelski powoduje, że od samego początku taka uchwała jako nieważna nie obowiązuje. Tak więc skutki stwierdzenia nieważności (ex tunc) są dużo dalej idące niż skutek będący wynikiem utraty mocy, w związku z wejściem kolejnego aktu regulującego tę samą kwestię. W niniejszej sprawie zaskarżoną uchwałą Nr IV/27/11 z dnia 21 lutego 2011 r. zmieniono uchwałę Nr XLIII/183/09 Rady Powiatu w Rykach z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu ryckiego, wprowadzając zasadę, że w niedziele, święta i inne dni wolne od pracy apteki pełnią dyżury według harmonogramu określonego przez Zarząd Powiatu. Z treści art. 94 ust. 1 Prawa farmaceutycznego wynika, że rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych powinien być dostosowany do potrzeb ludności i zapewniać dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę i święta i inne dni wolne od pracy. Uchwałą Nr X/52/11 z dnia 26 września 2011 r. Rada Powiatu w Rykach ustaliła nowy rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu Ryckiego oraz określiła harmonogramem stanowiącym załącznik do uchwały dostępność świadczeń w porze nocnej, w niedziele, święta i dni wolne od pracy. Z dniem wejścia w życie powyższa uchwała uchyliła skutki zaskarżonej uchwały oraz uchwały Nr XLIII/183/10 z dnia 30 czerwca 2009 r. oraz uchwały Nr LXIII/267/10 z dnia 30 sierpnia 2010 r. Wobec ustalenia w uchwale z dnia 26 września 2011 r., Nr X/52/11, rozkładu godzin pracy aptek z zakresie dyżurów w porze nocnej, niedziele, święta i inne dni wolne od pracy, nie da się zastosować zaskarżonej uchwały do stanu faktycznego sprzed daty jej uchylenia. Uchylenie zaskarżonej uchwały Rady Powiatu w Rykach z dnia 21 lutego 2011 r. Nr IV/27/11, z dniem 10 grudnia 2011 r. uchwałą Rady Powiatu w Rykach z dnia 26 września 2011 r., Nr X/52/11, należało uznać zatem za zdarzenie zaszłe w toku postępowania sądowoadministracyjnego, stanowiące przesłankę umorzenia postępowania, o której mowa w art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., gdyż w sytuacji braku przedmiotu zaskarżenia postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak w postanowieniu.