III SA/Lu 46/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (spr.),, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Asystent sędziego Adam Traczyk, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 29 maja 2008 r. sprawy ze skargi E.B.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego o rozgraniczenie nieruchomości oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. po rozpatrzeniu odwołania E. K. od decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] października 2007 r. znak: [...] w sprawie umorzenia postępowania administracyjnego rozgraniczenie nieruchomości, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzje. W uzasadnieniu podniesiono, że na wniosek E. K., właścicielki działki nr [...], obręb [...] B., Wójt Gminy D. wszczął postępowanie administracyjne o rozgraniczenie w/w działki z działką nr [...] stanowiącą własność T. i M. L. Do przeprowadzenia czynności rozgraniczeniowych upoważniono geodetę uprawnionego. Następnie zaskarżoną decyzją Wójt Gminy D. umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. W ocenie organu I instancji sporządzona w sprawie dokumentacja geodezyjna i akt ugody spełniają wymagania określone w przepisach Prawa geodezyjnego i rozporządzenia wykonawczego. Dokumenty te zostały przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Według organu I instancji wniosek E. K. z dnia 2 sierpnia 2007 r. cofający ugodę ponieważ nie wyraża ona zgody na przebieg granicy ustalony przez jej ojca nie znajduje uzasadnienia, gdyż ugoda zawarta przed geodetą ma moc ugody sądowej. Ugoda ta nie jest ugodą w rozumieniu art. 114 - 122 kpa i nie wymaga zatwierdzenia przez organ administracji oraz nie podlega kontroli ani w decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego ani w wyniku zaskarżenia tej decyzji. Ugoda zawarta przed geodetą stanowi ugodę materialno-prawną unormowaną w art. 917 i 918 kc. Ugoda ta powoduje ustalenie lub zmianę istniejącego stosunku prawnego. Wzruszenie ugody może nastąpić wyłącznie według zasad określonych przez prawo cywilne i tylko w postępowaniu przed sądem powszechnym. W ocenie organu I instancji zawarcie ugody przed geodetą kończy definitywnie postępowanie rozgraniczeniowe, dlatego też postępowanie administracyjne o rozgraniczenie nieruchomości, jako bezprzedmiotowe należało umorzyć. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. nie podzieliło zarzutów odwołania stwierdzając, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Czynności ustalenia przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) - art. 31 ust. 1. W razie sporu co do przebiegu linii granicznych, geodeta nakłania strony do zawarcia ugody. Ugoda zawarta przed geodetą posiada moc ugody sądowej (art. 31). Ugoda taka likwiduje spór graniczny. Ma ona charakter ugody cywilnoprawnej i ma moc ugody sądowej, a zatem powinno dojść do umorzenia postępowania administracyjnego w tym zakresie. Ugoda taka nie wymaga zatwierdzenia przez organ administracji i nie podlega jego kontroli merytorycznej, lecz jedynie kontroli formalnej. Oznacza to, że na organie spoczywa obowiązek zbadania wymogów formalnych. Paragraf 4 rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz.U. nr 45, poz. 453) wymienia dokumenty stwierdzające stan prawny nieruchomości, które stanowią podstawę ustalenia przebiegu granic nieruchomości. Postępowanie administracyjne przeprowadzone przez upoważnionego geodetę sprowadza się do badania tych dokumentów. Z punktu widzenia bowiem w/w przepisów, bez związku z przedmiotem postępowania rozgraniczeniowego pozostają zagadnienia dotyczące podmiotu prawa własności. Istotne jest tutaj odtworzenie przedmiotu tego prawa własności, to jest zasięgu nieruchomości podlegających rozgraniczeniu. Przez stan prawny zatem, rozumieć należy stan przedmiotu prawa własności. Wymienione przez w/w przepisy dokumenty stwierdzające stan prawny nieruchomości to takie, które m. in. określają zasięg, obszar, położenie nieruchomości. Nie sposób więc do nich zaliczyć dokumentów potwierdzających jedynie, kto jest właścicielem nieruchomości, w tym z reguły postanowień sądów powszechnych o stwierdzeniu nabycia spadku. W ocenie Kolegium, skoro zmarł jeden ze współwłaścicieli dz. nr 6/2 , geodeta prawidłowo przeprowadził postępowanie z udziałem jego spadkobierców ustawowych. Skarżąca na rozprawie administracyjnej oświadczyła, że według jej wiedzy T. L. (syn P. i E.) zmarł około 10 lat temu i nie kwestionuje, że biegły prawidłowo ustalił krąg spadkobierców. Spadkobiercy nabyli prawo z datą śmierci spadkodawcy, a postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku ma charakter deklaratoryjny i gdy krąg spadkobierców jest bezsporny, to nie ma przeszkód do przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego. W ocenie Kolegium oświadczenie wnioskodawczyni o tym, że uchyla się od skutków zawartej ugody oraz to, że reprezentujący ją w sprawie ojciec nie miał umocowania do zawarcia ugody nie mogą być uwzględnione. Uchylenie się od skutków prawnych ugody może nastąpić tylko w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. "Upoważnienie" udzielone w dniu 7 maja 2007 r. przez E. K. dla jej ojca T. L., syna P. i M., obejmowało m.in. upoważnienie do "zarządu i administracji majątkiem", "podejmowania czynności faktycznych lub prawnych" i "składania oświadczeń", co w ocenie organu odwoławczego, tak ustanowionego pełnomocnika umocowało również do zawarcia ugody. W takim przypadku nie ma znaczenia ani wiek pełnomocnika, ani przebyte choroby, ani jego wiedza fachowa w sprawach o rozgraniczenie nieruchomości (pełnomocnictwa udzielono w trakcie postępowania rozgraniczeniowego, a przedłożono dopiero przed geodetą). Wystarcza, że strona udzielając takiego pełnomocnictwa osobę taką obdarzała zaufaniem. Utrata zaufania po dokonaniu czynności, do której pełnomocnik był prawidłowo umocowany nie ma wpływu na zmianę oceny, że w dniu 6 czerwca 2007 r. ugodę zawarły osoby do niej uprawnione. Ponadto podnoszona przez skarżącą kwestia zastraszania jej ojca przez współwłaścicieli działki nr 6/2 przed zawarciem ugody nie znajduje odzwierciedlenia w materiale dowodowym, gdyż ani skarżąca, ani jej pełnomocnik tego faktu w żaden sposób nie udokumentowali, ani nigdzie nie zgłosili. Dodatkowo Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja została doręczona tylko M. L., a nie doręczono jej ani S. L. ani M. L., spadkobiercom T. L.. Jednakże w ocenie organu II instancji egzystencja prawna zaskarżonej decyzji rozpoczęła się już z chwilą jej doręczenia przynajmniej jednemu ze współwłaścicieli rozgraniczanej nieruchomości. W trybie zwykłym postępowanie wszczyna się w celu rozpatrzenia interesów prawnych lub obowiązków stron. W takim też celu organ I instancji wszczął postępowanie rozgraniczeniowe. Jego zakończenie nastąpiło przez zawarcie ugody przed geodetą. Ugodę zawarły podmioty uprawnione, a nieprawidłowe doręczenie decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego o rozgraniczenie nieruchomości nie pozbawia mocy prawnej zawartej ugody. Skargę sądową na powyższą decyzję złożyła E. K., zarzucając: 1/ naruszenie art. 33 kpa w związku z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) poprzez niezasadne przyjęcie, że udzielone T. L. pisemne upoważnienie, upoważniało go do zawarcia ugody przed geodetą w postępowaniu rozgraniczeniowym, w szczególności wiążącej się z faktycznym rozporządzeniem majątkiem mocodawczy i w konsekwencji przyjęcie, że skarżąca jako strona była należycie reprezentowana w postępowaniu rozgraniczeniowym w sytuacji, gdy treść pełnomocnictwa nie pozwala na takie wnioski; 2/ naruszenie art. 97 § 1 kpa w związku z § 9 pkt 2 rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz.U. z 1999 r. nr 45, poz. 453) wyrażające się w nie uwzględnieniu faktu, ze postępowanie rozgraniczeniowe zakończone w drodze ugody było prowadzone w sytuacji, gdy nie został w sposób niewątpliwy ustalony krąg współwłaścicieli działki nr 6/2 (spadkobierców T. L.), na skutek czego uznano ugodę za spełniającą warunki formalne, zaś decyzję organu I instancji umarzającą postępowanie za prawidłową. Wskazując na te zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wbrew zarzutom, zaskarżona decyzja nie narusza przepisów przytoczonych w petitum skargi. Chybiony jest zarzut naruszenia art. 33 kpa w związku z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.). Zgodnie z treścią upoważnienia z podpisem poświadczonym notarialnie w dniu 7 maja 2007 r. (k.9 akt administracyjnych), skarżąca umocowała T. L., syna P. i M. m. in. do zarządu i administracji majątkiem, reprezentacji przed wszelkimi urzędami i instytucjami, składania oświadczeń oraz podejmowania czynności faktycznych lub prawnych. Nie jest sporne, że upoważnienia powyższe nie zostały odwołane. Nie ulega zatem wątpliwości, że zakres pełnomocnictwa upoważniał T. L. również do reprezentowania skarżącej oraz do zawarcia ugody przed geodetą w postępowaniu rozgraniczeniowym, wszczętym przez organ I instancji. W myśl art. 33 § 1 kpa – pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. Przepis ten nie odwołuje się do prawa cywilnego w zakresie oceny zdolności do czynności prawnych pełnomocnika, jak uczyniono to w art. 30 § 1 kpa w odniesieniu do stron postępowania. Tym niemniej, zauważyć należy, że z akt sprawy nie wynika aby T. L. nie posiadał pełnej zdolności do czynności prawnych albo tę zdolność miał ograniczoną. Do tego aby być pełnomocnikiem w postępowaniu administracyjnym, nie ma znaczenia wiek osoby umocowanej, jej stan zdrowia, ani też fachowa wiedza w danej dziedzinie. Ugoda podpisana z udziałem pełnomocnika pociąga za sobą skutki prawne bezpośrednio dla mocodawcy. Nie jest trafny drugi zarzut skargi. Wprawdzie skarżąca nie wskazała, o jaki konkretnie przepis art. 97 §1 kpa chodzi, ale w z uzasadnienia skargi można domyśleć się, że jest to pkt 1. Stosownie do tego przepisu – organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105). Analizowany przepis wymienia trzy przesłanki, których łączne spełnienie nakazuje organowi administracji publicznej zawieszenie postępowania (obligatoryjne). Pierwszą z przesłanek jest to, aby śmierć strony nastąpiła po wszczęciu postępowania kodeks postępowania administracyjnego. (Komentarz do k.p.a., B. Adamiak i J. Borkowski – Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2000, str. 389). Pod rządem ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) zachował aktualność pogląd wyrażony przez Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 7 lipca 1981 r. (I CR 225/81, OSPIKA 1981r. z.12, poz. 215), że ugoda zawarta przed geodetą nie jest ugodą w rozumieniu przepisów art. 114-122 kpa. Nie wymaga zatem dla swej ważności zatwierdzenia przez organ administracyjny. Skutki materialnoprawne – równe ugodzie sądowej (art. 32 ust. 4 ustawy), następują z chwilą podpisania aktu ugody. Ważność ugody może być podważana, w oparciu o odpowiednią podstawę wyłącznie w trybie procesu cywilnego (por. m.in.: postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1998 r. sygn. II CKN 664/97 – OSN C 1998/11/183; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2007 r. , sygn. I OSK 376/06 – LEX nr 290621). Zgodnie z wpisem w dziale II księgi wieczystej KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w J., właścicielami działek nr 6/1 i 6/2 położonych w miejscowości B. są T. i M. L. na zasadzie małżeńskiej wspólności ustawowej (k.12 akt administracyjnych). Na rozprawie przeprowadzonej przez SKO w Z. w dniu 27 listopada 2007 r. skarżąca oświadczyła, że T. L. zmarł około 10 lat temu. We wniosku z dnia 27 kwietnia 2007 r. skarżąca podała, że spadkobiercami ustawowymi T. L. są jego żona M. L. oraz synowie: S. L. i M. L.. Skoro T. L. zmarł na długo przed wszczęciem postępowania rozgraniczeniowego, nie miał zastosowania art. 97 § 1 pkt 1 kpa z przyczyn, o których była wcześniej mowa. W myśl § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz.U. Nr 45, poz. 453) – geodeta prowadzący czynności ustalania przebiegu granic na gruncie zobowiązany jest do ustalenia osób uprawnionych do wystąpienia jako strona w postępowaniu. Dopiero wówczas, gdy nie jest możliwe ustalenie tych osób, geodeta odracza wykonanie czynności i zawiadamia o tym właściwy organ. Ponieważ w toku całego postępowania nie był kwestionowany krąg spadkobierców ustawowych T. L., oni zaś nie wskazywali aby spadkodawca sporządził testament, geodeta prawidłowo uznał za stronę postępowania, oprócz E. K. reprezentowanej przez pełnomocnika, również: M. L., S. L. i M. L. Wszystkie te osoby uczestniczyły w dniu 6 czerwca 2007r. w czynnościach ustalania przebiegu granic i w tym dniu podpisały ugodę (niesporne). Stosownie do art. 922 § 1 kc – prawa i obowiązki zmarłego przechodzą na spadkobierców w chwili jego śmierci. Art. 1025 § 2 stanowi jedynie domniemanie, że osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku jest spadkobiercą. Przepisy kpa nie statuują obowiązku wylegitymowania się przez następców prawnych osoby zmarłej – postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku, zwłaszcza w sytuacji gdy krąg spadkobierców ustawowych jest znany, a spadkodawca nie pozostawił testamentu. Ubocznie podnieść należy, że gdyby skarżąca zdecydowała się na wniesienie powództwa o unieważnienie ugody zawartej przed geodetą, a sąd powszechny uwzględniłby żądanie pozwu, wówczas istniałaby podstawa do wznowienia postępowania administracyjnego (np. art. 145 § 1 pkt 5 kpa). Z tych względów skarga podległa oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm).