III SA/Lu 461/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja,, Sędzia NSA Maria Wieczorek (sprawozdawca), Protokolant asystent sędziego Anna Gilowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2005 r. sprawy ze skargi Prokuratora na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie kary pieniężnej za przejazd pojazdem ponadnormatywnym I. Uchyla zaskarżoną decyzję w punkcie 1, zaś w punkcie 2 i 3 stwierdza nieważności tej decyzji; II. Uchyla decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją z dnia [...] znak [...] po rozpatrzeniu wniosku M. W. prowadzącego Przedsiębiorstwo Wielobranżowe "[...]" o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją kolegium z dnia [...] znak [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] Zarządu Dróg znak [...] w przedmiocie wymierzenia M. W. kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak [...], orzekło: 1) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) – utrzymać w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego objętą wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, 2) na podstawie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego – uchylić własną decyzję z dnia [...] znak [...], 3) na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 13 ust. 2a i 2b ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. nr 71, poz. 838 ze zm.) i art. 10 ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 200, poz. 1953) oraz § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2003 r. nr 32, poz. 262) – uchylić decyzję organu pierwszej instancji o nałożeniu kary pieniężnej z dnia [...] lutego 2004 r. znak [...] i umorzyć postępowanie tegoż organu w zakresie objętym ww. decyzją. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia 31 stycznia 2005 r. podniesiono, że decyzją z dnia [...] kolegium po rozpatrzeniu wniosku M. W. odmówiło stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia [...] i utrzymanej tą decyzją w mocy decyzji Zarządu Dróg z dnia [...] wymierzającej karę pieniężną w wysokości 3.480,00 zł za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia po drodze wojewódzkiej nr 801. Kolegium powołało się przy tym na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 kwietnia 2004 r., sygn. akt 3 II SA/Lu 1458/03 i z dnia 23 kwietnia 2004 r., sygn. akt 3 II SA/Lu 1402/03, w których sąd zajął stanowisko, że wobec braku przepisów wykonawczych do ustawy – Prawo o miarach, należy przyjąć, że metody i warunki, w jakich dokonano pomiaru obciążenia osi pojazdu w ruchu, były dowolne, zaś ustalenia dokonane przez organy administracji publicznej pierwszej i drugiej instancji nie mogły w konsekwencji stanowić podstawy do wymierzenia kary pieniężnej. Wyrokami tymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił decyzje administracyjne obu organów administracji publicznej, nie znajdując jednocześnie podstawy do stwierdzenia ich nieważności. Mając powyższe na uwadze, a nade wszystko motywy tych wyroków, brak jest podstaw dla orzekania przez kolegium w odmienny sposób niż to uczynił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w analogicznych sprawach. Z tych powodów kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności obu decyzji administracyjnych, a po wniesieniu przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, podtrzymało swoje stanowisko i rozstrzygnięcie. Analizując powtórnie materiał zgromadzony w aktach sprawy, w tym wniosek strony o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją kolegium z dnia [...], uznało ono, że intencją wniosku o stwierdzenie nieważności obu decyzji organów administracji publicznej, jak i wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jest zmiana decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] w trybie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego. Strona swoje stanowisko opiera na zarzucie posłużenia się przez organy administracji publicznej obu instancji niekonstytucyjnymi przepisami w podstawach prawnych obu orzeczeń, jako iż nie było przepisów wykonawczych do ustawy Prawo o miarach. Kwestię tę podniósł w swoich wyrokach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, zapadłych w analogicznych sprawach. Trzeba zatem przyjąć ich zasadność będącą przesłanką do zmiany decyzji ostatecznej kolegium z dnia [...]. Zgodnie z art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub organ wyższego stopnia, jeśli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes strony. Przesłanki uchylenia decyzji ostatecznej wymienione w tym artykule, istnieją w odniesieniu do niniejszej sprawy. Mając zatem na uwadze fakt nabycia przez stronę prawa z decyzji kolegium z dnia [...] i wystąpienie przesłanek z art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało za zasadne uchylenie własnej decyzji utrzymującej w mocy decyzję pierwszoinstancyjną z dnia [...]. W uzasadnieniu trzeciego punktu zaskarżonej decyzji organ podniósł, iż biorąc pod uwagę motyw odwołania M. W. od decyzji Zarządu Dróg z dnia [...], a przede wszystkim motywy wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] należy uznać za naruszającą prawo z uwagi na to, że brak przepisów wykonawczych do ustawy Prawo o miarach powoduje dowolność ustaleń organu, te zaś nie mogą stanowić podstawy do wymierzenia kary pieniężnej. Za uchyleniem tej decyzji i umorzeniem postępowania organu pierwszej instancji w zakresie objętym tą decyzją przemawia również i to, że zostanie ona wycofana z obrotu prawnego, a jej podmiot znajdzie się w sytuacji prawnej odpowiadającej obowiązującemu porządkowi prawnemu i w jakiej znalazły się inne podmioty, które decyzje ZD i SKO zaskarżyły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie i uzyskały dla siebie wyroki uchylające obie decyzje ww. organów. Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak [...] zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargą z dnia [...] 2005 r. Prokurator, zarzucając rozstrzygnięciu rażące naruszenie art. 155 k.p.a. i art. 156 k.p.a., polegające na połączeniu nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji ostatecznej w jednym postępowaniu, dotyczącym stwierdzenia nieważności, art. 155 k.p.a. poprzez zmianę decyzji bez uprzedniego wszczęcia i przeprowadzenia postępowania co do zaistnienia przesłanek do zmiany decyzji w tym trybie, art. 15 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż od decyzji wydanej w oparciu o art. 155 k.p.a. nie przysługuje odwołanie do organu drugiej instancji, art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na wydaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, orzekające w trybie odwoławczym od własnej decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności, decyzji pierwszosinstancyjnej na podstawie art. 155 k.p.a., a nadto poprzez rozpoznanie w tymże postępowania odwołania od decyzji z dnia [...] i umorzenie postępowania w sytuacji, gdy istniały przesłanki do wydania decyzji co do istoty sprawy. Prokurator zarzucił ponadto obrazę przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 13 ust. 2a i 2b ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. nr 71,poz. 838) w związku z art. 10 ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2003 r. nr 200, poz. 1953 ze zm.) poprzez wyrażenie błędnego poglądu prawnego, iż przepisy te nie dają podstawy dla stosownych organów do dokonywania ważenia pojazdów i pobierania opłat drogowych oraz wymierzania kar za przejazd pojazdem nienormatywnym. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w odniesieniu do punktu 1 decyzji kolegium oraz o uwzględnienie skargi w pozostałej części. Na rozprawie dnia [...] listopada 2005 r. Prokurator sprecyzował skargę w ten sposób, że wniósł o stwierdzenie nieważności pkt II i III decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie związany granicami skargi zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269) i przepisów rozdziału pierwszego ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje badanie zgodności z prawem indywidualnych aktów administracyjnych. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Na wstępie wymaga podkreślenia fakt, że zaskarżona decyzja wydana została na wniosek M. W. sformułowany jako prośba o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją kolegium z dnia [...] znak [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności dwóch decyzji (pierwszej i drugiej instancji) w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej. Zatem badaniu sądowemu poddana została decyzja samorządowego kolegium odwoławczego orzekającego jako organ odwoławczy ( w trybie art. 127 § 3 k.p.a.) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. W tej decyzji wydano następujące rozstrzygnięcia: 1) odmówiono stwierdzenia nieważności dwóch decyzji administracyjnych, pierwszej i drugiej instancji (poprzez utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności tych decyzji), 2) uchylono w trybie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego decyzję drugoinstancyjną, której stwierdzenia nieważności odmówiono, 3) uchylono w trybie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego decyzję pierwszoinstancyjną, której stwierdzenia nieważności odmówiono i umorzono postępowanie w pierwszej instancji. W ocenie sądu zaskarżona decyzja w punkcie pierwszym dotknięta jest wadą naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, dlatego w tym zakresie podlega uchyleniu, zaś w punkcie drugim i trzecim dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 in fine Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. przesłanką wydania z rażącym naruszeniem prawa, dlatego w tych punktach podlega stwierdzeniu nieważności. Uchyleniu podlega również wydana w pierwszej instancji decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji wymierzających karę pieniężną. Uzasadniając uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji wymierzającej karę pieniężną oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego (a więc rozstrzygnięcie zawarte w punkcie pierwszym ab initio oraz w punkcie drugim sentencji wyroku), należy stwierdzić, że organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, 8, 9, 77 § 1, 107, 157 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem pismo strony z dnia [...] października 2004 r. potraktował jednocześnie jako wniosek o stwierdzenie nieważności oraz jako zgodę na uchylenie ostatecznej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. W świetle powyżej przytoczonych przepisów nie ulega wątpliwości, że pismo strony powinno było zostać przez organ orzekający w sprawie ocenione jednoznacznie – jako podanie wszczynające postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub jako zgoda na uchylenie decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Według orzecznictwa sądowoadministracyjnego oba tryby postępowania są wobec siebie niekonkurencyjne i nie mogą być stosowane zamiennie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 1998 r., sygn. akt I SA 1084/97, LEX nr 44645; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2000 r., sygn. akt I SA 286/99, LEX nr 55756). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 lipca 2001 r. (sygn. akt IV SA 1091/99, LEX nr 78924) w razie wszczęcia postępowania na wniosek – obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania strony, która wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania; organ związany jest tym żądaniem, a treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Jeśli organ, do którego zgłoszony został wniosek o wszczęcie postępowania, ma wątpliwości co do tego, czego dotyczy wniosek - obowiązkiem tego organu jest podjęcie z urzędu czynności wyjaśnienia treści żądania strony. Tymczasem w przedmiotowym postępowaniu oczywiste jest, że organ miał wątpliwości, czego dotyczy wniosek, skoro raz potraktował go jako wniosek wszczynający postępowanie w trybie art. 157 § 2, raz jako zgodę na uchylenie decyzji w trybie art. 155 k.p.a., jednakże nie zwrócił się do strony o wyjaśnienie treści żądania. Podkreślić w tym miejscu należy, że przyjęcie stanowiska o naruszeniu przez organ przepisów postępowania przy wydawaniu obu decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji wymierzających karę pieniężną – nie przesądza o nieprawidłowości merytorycznej rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Proceduralna nieprawidłowość wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności i przeprowadzenia owego postępowania w sytuacji, gdy organ nie ocenił jednoznacznie wniosku wszczynającego to postępowanie – stanowi w ocenie sądu naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 135 cyt. ustawy sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Dlatego dopatrując się naruszenia przepisów prawa na etapie oceny wniosku strony wszczynającego postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności, należało uchylić również decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności wydaną przez kolegium w pierwszej instancji. Przeprowadzając ponownie postępowanie organ administracji publicznej podda prawidłowej ocenie i potraktuje jednoznacznie pismo strony wszczynające postępowanie, w razie potrzeby zwracając się o wyjaśnienia treści żądania do strony. Rozstrzygnięcie wskazane w drugiej części punktu 1 wyroku, a mianowicie stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w punkcie drugim i trzecim należy uzasadnić nieprawidłowością potraktowania pisma strony z dnia [...] października 2004 r. uznanego wcześniej za wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji jako zgody na uchylenie decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. oraz rażącym naruszeniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawa strony do odwołania (tu: wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a.) od decyzji wydanej przez organ administracji publicznej w pierwszej instancji w trybie art. 155 k.p.a. oraz zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Zgodnie z art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony, przy czy przepis art. 154 § 2 (według którego właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji) stosuje się odpowiednio. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest uznaniowa weryfikacja decyzji prawidłowej. W wyniku rozpoznania sprawy organ administracji ostateczną decyzję albo uchyla, eliminując ją z obrotu prawnego, co może powodować konieczność podjęcia następnie odrębnego postępowania w celu rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach stron, albo po jej uchyleniu w całości lub w części rozstrzyga w aktualnym stanie faktycznym i prawnym sprawy o prawach lub obowiązkach stron w pełnym lub ograniczonym zakresie (zmienia ją) – por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2005, s. 700. Decyzja wydawana w ramach art. 155 k.p.a. jest decyzją uznaniową, która ze swej istoty dopuszcza wybór przez organ stosujący prawo jednej z możliwych konsekwencji normy prawnej, jednakże przy określeniu kryteriów ocennych, jakimi ma się kierować organ administracyjny przy wydawaniu decyzji. Swobodne uznanie organu nie może nosić cech dowolności; decyzja taka (jak każda) powinna być wynikiem wszechstronnej oceny konkretnego przypadku dokonanej na podstawie analizy całokształtu materiału dowodowego sprawy, przy uwzględnieniu zasad postępowania określonych w k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 1981 r., sygn. akt SA 810/81, opubl. ONSA nr1, poz. 45). Sądowa kontrola tego rodzaju decyzji obejmuje samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, ale już nie rozstrzygnięcie, będące wynikiem wyboru, o którym mowa wyżej. W ocenie sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało rozstrzygnięcie w trybie art. 155 k.p.a. z rażącym naruszeniem wymogu uzyskania zgody strony na uchylenie decyzji w tym trybie. Nie można przyznać słuszności wywodom kolegium dotyczącym zakwalifikowania pisma M. W. z dnia [...] października 2004 r. i jego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jako zgody strony na uchylenie (zmianę) decyzji z dnia [...] 2004 r. oraz jednocześnie jako podania strony wszczynającego postępowanie w przedmiocie uchylenia decyzji w trybie art. 155 k.p.a. w sytuacji uprzedniego potraktowania owego pisma jako wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Jak stwierdził bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 marca 2002 r. (sygn. akt IV SA 1305/00. LEX nr 80651) zgoda stron stanowi podstawową przesłankę stosowania przepisu art. 155 k.p.a. i nie może być ona dorozumiana ani domniemana, lecz musi być wyraźnie oświadczona. W sytuacji gdy Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie ustaliło, czy strona przedmiotowym pismem z dnia [...] października 2004 r. zwracała się o stwierdzenie nieważności decyzji wymierzającej karę pieniężną, czy o uchylenie bądź zmianę owej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. oraz w sytuacji, gdy uprzednio w następstwie owego pisma rozstrzygnięto w przedmiocie stwierdzenia nieważności – wydanie przez ten organ decyzji w trybie art. 155 k.p.a. – stanowi rażące naruszenie prawa. Stwierdzić również należy, że uchylenie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzji administracyjnej, w odniesieniu do której uchylono w trybie art. 155 k.p.a. decyzję drugoinstancyjną, w sytuacji gdy nie zachowano trybu odwoławczego od decyzji wydanej w trybie art. 155 k.p.a. – dotknięte jest przesłanką rażącego naruszenia prawa wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze bowiem w decyzji z dnia [...] 2005 r. w punkcie 3, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło decyzję Dyrektora Zarządu Dróg z dnia [...] 2004 r. znak [...] i umorzyło postępowanie tegoż organu w zakresie objętym decyzją z dnia [...] 2004 r. Od decyzji wydanej w trybie art. 155 k.p.a. w pierwszej instancji stronom służy prawo do wniesienia odwołania (a w przypadku gdy decyzję pierwszoinstancyjną wydało samorządowe kolegium odwoławcze – w związku z art. 127 § 3 k.p.a. – prawo do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) W ocenie sądu akt uchylający decyzję pierwszoinstancyjną w sytuacji, gdy nie poddano kontroli instancyjnej uchylenia decyzji drugoinstancyjnej ani nie upłynął termin do wniesienia odwołania od uchylenia decyzji drugoinstancyjnej (zatem rozstrzygnięcie uchylające decyzję drugoinstancyjne nie stało się ostateczne) – dotknięty jest wadą nieważności wydania z rażącym naruszeniem prawa. Z tych względów działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w części drugiej punktu 1 sentencji.