III SA/Lu 463/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal,, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Wiesława Dudek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 15 lutego 2011 r. sprawy ze skargi P. P. na czynność Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu części opłaty za kartę pojazdu 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; 2. stwierdza, że skarżącemu przysługuje uprawnienie do zwrotu części opłaty za kartę pojazdu w kwocie 425 (czterysta dwadzieścia pięć) złotych, wydaną dla samochodu marki Opel Astra nr rej. [...]; 3. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz P. P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] lutego 2010 r. P. P., powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. (sygn. akt U 6/04) wniósł o zwrot nadpłaty w wysokości 425,00 zł wraz z należnymi odsetkami ustawowymi za wydanie karty pojazdu za pojazd marki Opel Astra, nr rej. [...]. W odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z dnia [...] lutego 2010 r., znak: [...], wystosowanym z upoważnienia Prezydenta Miasta, odmówiono zaspokojenia roszczeń wnioskodawcy. Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie organ stwierdził, iż opłata za wydanie karty pojazdu przy pierwszej jego rejestracji na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej została pobrana na podstawie obowiązujących wówczas przepisów prawa tj.: rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137 poz. 1310, dalej jako rozporządzenie Ministra Infrastruktury), stąd brak jest podstaw do podjęcia czynności określonych jako "zwrot nadpłaty za wydanie karty pojazdu". Dalej organ podniósł, że wyrokiem, na który powołuje się wnioskodawca, Trybunał Konstytucyjny zobowiązał prezydentów miast i starostów do pobierania opłat w wysokości 500 zł do czasu wydania nowego przepisu, nie dłużej jednak niż do dnia 30 kwietnia 2006 r. W ocenie organu powyższy wyrok nie ma mocy wstecznej w stosunku do czynności i orzeczeń prawnych wydanych na podstawie uchylonych przepisów. Przepisy te do dnia odroczenia utraty mocy i wydania nowego przepisu przez organ uprawniony korzystają z domniemania konstytucyjności. Starostowie i prezydenci miast zgodnie więc z nakazem Trybunału Konstytucyjnego zobowiązani byli pobierać opłaty w wysokości 500 zł. W dalszej kolejności organ podniósł, że zmiana opłaty za wydanie dokumentu na niższą, nie stanowi podstawy do żądania zwrotu opłaty wniesionej przed wejściem w życie nowych przepisów . W dniu [...] sierpnia 2010 r. P.P. wniósł do Dyrektora Wydziału Komunikacji Urzędu Miasta pismo, określone jako "wezwanie do zapłaty", w którym ponownie wezwał organ do zwrotu opłaty za wydanie pojazdu w wysokości 425 zł. W uzasadnieniu przedstawił argumenty analogiczne jak w piśmie z dnia [...] lutego 2010 r. W odpowiedzi udzielonej pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r., sporządzonym z upoważnienia Prezydenta Miasta, organ poinformował, że podtrzymuje swoją argumentację zawartą w piśmie z [...] lutego 2010 r. Następnie w dniu [...] sierpnia 2010 r. skarżący złożył do organu kolejne pismo zatytułowane jako "odwołanie", w którym domagał się "uchylenia przedmiotowej odmownej odpowiedzi w całości" oraz zwrotu nadpłaty za kartę pojazdu w wysokości 425 złotych. W ocenie P.P. jego roszczenie uzasadnia wspomniane wcześniej orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego oraz obowiązująca obecnie stawka przedmiotowej opłaty - 75 zł. W odpowiedzi udzielonej pismem z dnia [...] września 2010 r. organ poinformował skarżącego, iż w celu pozytywnego załatwienia sprawy dotyczącej zwrotu opłaty za kartę pojazdu samochodu marki Opel należy wystąpić z pozwem do Sądu Rejonowego Wydział Cywilny. Na powyższą czynność P.P. złożył skargę sądową, podtrzymując w niej swoje wcześniejsze argumenty zawarte w korespondencji z organem administracji. W szczególności wskazał, że pobranie w dniu [...] października 2005 r. od niego opłaty za wydanie karty pojazdu w kwocie 500 zł było niezgodne z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji, co zostało potwierdzone wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, a także z prawem wspólnotowym, w szczególności art. 90 akapit 1 TWE, co potwierdził Europejski Trybunał Sprawiedliwości w postanowieniu w sprawie C-134/07. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Dodatkowo organ wniósł o wystąpienie przez sąd do Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich z pytaniem prejudycjalnym dotyczącym tego, czy wynikające z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich zasady bezpośredniego skutku prawa wspólnotowego i pierwszeństwa tego prawa przed prawem krajowym należy rozumieć w ten sposób, że ustanawiają obowiązek zwrotu przez powiat opłat za kartę pojazdu pobranych niezgodnie z prawem wspólnotowym, jeśli podmiot pobierający opłatę nie miał wpływu na jej ustanowienie i stanowi osobę prawną odrębną od państwa członkowskiego, które tą opłatę ustanowiło. W uzasadnieniu organ wskazał, że pobranie w dniu [...] października 2005 r. opłaty za kartę pojazdu w wysokości 500 zł znajdowało oparcie w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, które w świetle art. 87 Konstytucji stanowiło źródło prawa i wiązało organ administracji publicznej. Nie ma on bowiem uprawnień do samodzielnego ustalania czy określony akt prawny jest zgodny z Konstytucją, ustawą czy ratyfikowaną umową międzynarodową. Wprawdzie Trybunał w wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r. orzekł, że § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP, to jednak w pkt II tego wyroku określił utratę mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu z dniem 1 maja 2006 r. Z treści uzasadnienia tego wyroku wynika, iż przyczyną odroczenia w czasie utraty mocy obowiązującej rozporządzania było uwzględnienie skutków finansowych dla powiatów. Z podanych wyżej względów, sąd dokonując oceny zasadności wniesionej skargi winien mieć na uwadze, czy w dacie dokonywania czynności istniała podstawa do pobrania przez organ opłat w wysokości 500 zł, czy w toku załatwienia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją administracyjną spoczywał na skarżącym obowiązek uiszczenia opłaty w określonej wysokości, oraz czy organ mógł bez konsekwencji prawnych określonych ustawą o finansach publicznych - pobrać opłatę we wskazanej przez skarżącego wysokości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest ocena zgodności z prawem rozstrzygnięć organów administracji publicznej wydanych w wyniku rozpoznania wniosku skarżącego o zwrot opłaty za kartę pojazdu w części zawyżonej. Na wstępie podnieść należy, że Naczelny Sąd Administracyjny uchwałą składu siedmiu sędziów z dnia 4 lutego 2008 r. w sprawie sygn. akt I OPS 3/07 (ONSAiWA 2008/2/21) przesądził, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie §1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.). Badanie merytorycznej zasadności skargi sąd zobligowany był poprzedzić sprawdzeniem wymagań formalnych skargi, w tym dopuszczalności jej wniesienia – zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Do warunków dopuszczalności skargi należy wyczerpanie środków zaskarżenia. Zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący dochował powyższego wymogu, bowiem pismo organu zawierające negatywną odpowiedź w zakresie zwrotu części opłaty za kartę pojazdu otrzymał w dniu [...]1 sierpnia 2010 r. i tego samego dnia złożył w siedzibie organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (zatytułowane jako "odwołanie"). Skarga wniesiona została do sądu (za pośrednictwem organu) w dniu [...] września 2010 r. Wobec braku odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, spełniony został również warunek wniesienia skargi w terminie sześćdziesięciu dni o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. Podstawą prawną do określenia wysokości opłaty za kartę pojazdu stanowią przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury. W myśl art. 77 ust. 1 tej ustawy, producent lub importer nowych pojazdów jest obowiązany wydać kartę pojazdu dla każdego pojazdu samochodowego wprowadzonego do obrotu handlowego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z ust. 3 powołanego przepisu, kartę pojazdu dla pojazdu samochodowego, innego niż określony w ust. 1, wydaje za opłatą i po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej, właściwy w sprawach rejestracji starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W ust. 2 pkt 2 cytowanego przepisu ustawodawca zamieścił delegację dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia, w drodze rozporządzenia, wysokości opłat za kartę pojazdu, zastrzegając, że w rozporządzeniu należy uwzględnić znaczenie tych dokumentów dla rejestracji pojazdu oraz wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów (ust. 5). W oparciu o powyższą delegację Minister Infrastruktury wydał przywołane wyżej rozporządzenie z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. W § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury określono, że za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 500 zł. Przywołane rozporządzenie było podstawą pobrania opłaty za kartę pojazdu dla samochodu marki Opel Astra , nr rej. [...], wydanej przy jego rejestracji tj. w dniu 3 października 2005 r. Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r. w sprawie U 6/04 (OTK-A 2006/1/3) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury jest niezgodny: a) z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, b) z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP, oraz, że powyższy przepis rozporządzenia traci moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006 r. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, niezgodność tego unormowania z ustawą Prawo o ruchu drogowym, polegała na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty za kartę pojazdu wykraczała poza zakres upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust 5 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Według tej ostatniej regulacji minister właściwy do spraw transportu określił w drodze rozporządzenia warunki dystrybucji kart pojazdów, w którym należy uwzględnić znaczenie tych dokumentów dla rejestracji pojazdów. Rozporządzenie bowiem niezgodnie ze wskazanymi w ustawie wytycznymi uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewiduje. Tym samym § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji, który nakazuje wydanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenie uprawnień ustawodawcy. Tymczasem rozporządzenie może być wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego, a więc nie opartego tylko na domniemaniu lub na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy, w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy. Trybunał Konstytucyjny uznał ponadto, że § 1 ust. 1 rozporządzenia jest niezgodny z art. 217 Konstytucji, gdyż ustanowiona w nim opłata stanowi - ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi - daninę publiczną o charakterze podatkowym. Skoro przedmiotowa opłata pobrana została na podstawie przepisu, co do którego Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność zarówno z ustawą jak i z Konstytucją, to mimo że utrata mocy obowiązującej tego przepisu została odroczona do dnia 1 maja 2006 r., stwierdzić należy, że był on niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku jego obowiązywania. W świetle ugruntowanego stanowiska judykatury - sąd na podstawie art. 178 Konstytucji, może w toku rozpoznawania sprawy ocenić, czy przepisy rozporządzenia są zgodne z przepisami ustawy i w przypadku stwierdzenia niekonstytucyjności aktu podustawowego może odmówić jego stosowania (por. uchwały NSA z dnia 22.05.2000 r., sygn. OPS 3/00, publ. ONSA 2000/4/136; z dnia 15.12.2000 r., sygn. OPK 20-22/00, publ. ONSA 2001/3/104; wyrok NSA z dnia 16.01.2006 r., sygn. akt I OPS 4/05, niepublikowany).Dlatego też konsekwencją stwierdzenia przez sąd niekonstytucyjności przepisu jest ustalenie, że czynność polegająca na odmowie zwrotu przedmiotowej kwoty wydana została bez podstawy prawnej. Należy podnieść, że uzasadniona jest także argumentacja skargi o naruszeniu art. 90 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską. Przepis art. 90 akapit 1 TWE nie pozwala bowiem na wprowadzenie opłaty takiej, jaką nałożono w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Słusznie również skarżący przywołuje wyrok Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. wydany w trybie prejudycjalnym w sprawie C 134/07 Piotra Kowala v. Gmina Miasto Jaworzna, w którym stwierdzono, że art. 90 tiret 1 TWE sprzeciwia się opłacie takiej, jaką ustalono w § 1 powyższego rozporządzenia Ministra Infrastruktury. W ocenie sądu powyższe argumenty przemawiają jednoznacznie za stwierdzeniem, iż skarżącemu przysługuje uprawnienie do zwrotu części opłaty pobranej za kartę pojazdu wydaną dla samochodu marki Opel Astra w dniu [...] października 2005 r. Organ niezasadnie więc odmówił skarżącemu zwrotu nadpłaconej części opłaty za wydanie karty pojazdu. Zgodnie z art. 146 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt lub interpretację albo stwierdza bezskuteczność czynności. Ponadto w sprawach tych sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa. W ocenie sądu w niniejszej sprawie przedstawione wyżej argumenty wskazują jednoznacznie na istnienie po stronie skarżącego uprawnienia do zwrotu nadpłaconej części opłaty za wydanie karty pojazdu. W konsekwencji zachodzi nie tylko potrzeba stwierdzenia bezskuteczności czynności Prezydenta Miasta polegającej na odmowie zwrotu tej nadpłaty, ale jednocześnie są podstawy do uznawania bezpośrednio w wyroku sądu uprawnienia skarżącego, wynikającego wprost z przepisów prawa. Odnosząc się do wniosku organu o zadanie pytania prawnego Trybunałowi Sprawiedliwości sąd uznał, że nie ma do tego podstaw. Po pierwsze należy stwierdzić, że wadliwość przepisów, które stanowiły podstawę pobierania opłaty za kartę pojazdu w zawyżonej wysokości została potwierdzona nie tylko wspomnianym wyżej wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości w sprawie C-134/07, ale także – już wcześniej wyrokiem polskiego Trybunału Konstytucyjnego. Niezgodność opłaty z prawem wspólnotowym jest istotnym argumentem w sprawie, ale nawet w braku orzeczenia TS istniałaby sprzeczność przepisów stanowiących podstawę pobierania opłaty z krajowym, wewnętrznym porządkiem prawnym, na czele z Konstytucją. Po drugie – nie ma podstaw do zadania pytania prejudycjalnego o żądanej przez organ treści, gdyż tak sformułowane wykraczałoby poza zakres kognicji TS. Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej: TfUE) Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej jest właściwy do orzekania w trybie prejudycjalnym: a) o wykładni Traktatów; b) o ważności i wykładni aktów przyjętych przez instytucje, organy lub jednostki organizacyjne Unii. Kwestia zwrotu nienależnie uiszczonej opłaty za wydanie karty pojazdu nie jest regulowana prawem unijnym, którego wykładnią mógłby się zająć TS w trybie prejudycjalnym. W orzeczeniu w sprawie C-134/07 TS orzekł o niezgodności przepisów stanowiących podstawę pobierania opłaty w zawyżonej wysokości z prawem unijnym. Kwestia likwidacji skutków powstałych w wyniku naruszenia prawa unijnego należy do wewnętrznych regulacji państw członkowskich, przy założeniu, że środki te powinny mieć charakter efektywny i niedyskryminujący (por. wyrok TS z 9 listopada 1983 r., sygn. 199/82, LEX nr 131685). Ponadto, jak wspomniano, bezpodstawność pobierania opłaty wynikała także z niezgodności rozporządzenia z polskim prawem wewnętrznym – na czele z Konstytucją. Po trzecie wnioskowane przez organ pytanie dotyczy w istocie rozkładu ciężaru zwrotu nienależnie pobieranych opłat pomiędzy organami państwa. Należy zwrócić uwagę, że w prawie międzynarodowym, w zakresie ponoszenia odpowiedzialności za naruszenie tego prawa, państwo pojmowane jest jednolicie, jako całość, niezależnie od tego, jaki konkretnie organ dopuścił się naruszenia. Z punktu widzenia prawa międzynarodowego i odpowiedzialności państwa, jego wewnętrzny ustrój nie ma znaczenia. Ponadto nie ma znaczenia argument odrębności podmiotowej powiatu jako jednostki samorządu terytorialnego od państwa, gdyż taka odrębność obejmuje sferę prawa prywatnego, a nie publicznego. Zgodnie z zasadą jednolitości państwa wyrażoną w Konstytucji (art. 3), samodzielność samorządu gwarantowana konstytucyjnie nie oznacza jego autonomii od państwa. Ponadto przychylenie się do argumentacji organu w istocie zrzucałoby ciężar wadliwie ustalonych opłat na barki jednostek, co byłoby nie do zaakceptowania w państwie prawnym. Odnosząc się do podniesionego przez skarżącego wniosku o zasądzenie odsetek od dnia 3 października 2005 r. wskazać należy, że sąd administracyjny nie jest uprawniony do orzekania o zasadności roszczeń cywilnoprawnych. W zakresie kognicji sądów administracyjnych nie mieści się bowiem orzekanie o prawach i obowiązkach stron, w szczególności zaś zasądzanie żądanych kwot i rozstrzyganie o odsetkach. Z tego też względu roszczenie skarżącego o zasądzenie odsetek od części uiszczonej opłaty nie mogło być przedmiotem rozpoznania przez sąd administracyjny. O zasadności tego roszczenia rozstrzyga sąd powszechny. Celem postępowania sądowoadministracyjnego jest bowiem kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z powyższych względów, na podstawie przepisu art. 146 § 1 i 2 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.