III SA/Lu 465/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie Sędzia NSA Marek Zalewski (sprawozdawca), Asesor WSA Małgorzata Fita, Protokolant asystent sędziego Adam Traczyk, po rozpoznaniu w dniu 7 października 2004 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] czerwca 2004 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie odmowy nakazania usunięcia uchybień wymagań higienicznych i zdrowotnych dla sali gimnastycznej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 ust. 2 k.p.a. (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) w związku z art. 37 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity: Dz. U. z 1998 r. Nr 90 poz. 575 z późn. zm.) - po ponownym rozpatrzeniu odwołania E. S. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] znak: [...], Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny uchylił decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego i umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny (PPIS) decyzją z dnia [...] odmówił nakazania usunięcia uchybień dotyczących wymagań higienicznych i zdrowotnych dla sali gimnastycznej w Zespole Szkół Rolniczych Centrum Kształcenia Ustawicznego w K. w zakresie występowania w powietrzu czynników szkodliwych. W uzasadnieniu decyzji PPIS stwierdził, że wykonane pomiary powietrza w kierunku stwierdzenia w nim obecności substancji chemicznych szkodliwych dla zdrowia, nie wykazały obecności ksylamitu i styrenu a stężenia toluenu, fenolu i ksylenu nie przekraczały wartości normatywów higienicznych dla tych substancji, a więc nie było przesłanek do wydania decyzji administracyjnej nakazującej usunięcie uchybień, gdyż takich uchybień nie stwierdzono. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła E. S., zarzucając PPIS naruszenie art. 10 k.p.a. w związku z art. 75 i art. 79 k.p.a., tj. naruszenie obowiązku powiadomienia strony o wykonywaniu pomiarów stężeń czynników szkodliwych, jak również to, że pomiary wykonane były w nieobiektywnych warunkach. Decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. znak: [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (PWIS) uchylił decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego i umorzył postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe. Na powyższą decyzję E. S. wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który stwierdził nieważność decyzji PWIS, z uwagi na skierowanie jej do osoby nie będącej stroną w sprawie. Uzupełniając postępowanie w przedmiotowej sprawie PWIS przeprowadził kontrolę w zakresie oceny warunków higieniczno - sanitarnych i zdrowotnych w środowisku sali gimnastycznej. Z protokołu z kontroli sanitarnej przeprowadzonej przez PPIS w dniu [...] czerwca 2004 r. wynika, że od maja 2002 r. do dnia kontroli nie były przeprowadzane żadne prace remontowe, które mogłyby być przyczyną wprowadzenia do powietrza sali gimnastycznej jakichkolwiek substancji chemicznych. Wydając ponownie decyzję PWIS zastosował się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 stycznia 2004 r. i skierował decyzję do strony postępowania, tj. do E. S., jednocześnie ustosunkował się do zarzutów zawartych w piśmie E. S. reprezentowanej przez radcę prawnego R. S. z dnia [...] czerwca 2004 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny odmowę wydania decyzji nakazującej usunięcie uchybień w zakresie warunków zdrowotnych i higienicznych wydał na podstawie wyników pomiarów obecności czynników szkodliwych chemicznych, przeprowadzonych na terenie sali gimnastycznej szkoły w K. Pomiary środowiskowe na obecność substancji chemicznych w powietrzu przeprowadzone w dniu [...] sierpnia 2001 r. przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska nie dały wyników pozytywnych na obecność związków chemicznych wchodzących w skład ksylamitu (chromatogramy z przeprowadzonych pomiarów z dnia 24 sierpnia 2001 r. zostały dołączone do akt sprawy). Laboratorium Badań Środowiskowych i Żywności Wojewódzkiej Stacji Sanitarno - Epidemiologicznej dokonało ilościowych pomiarów w zakresie oznaczeń rozpuszczalników organicznych i fenolu. Pomiary przeprowadzone w dniu [...] kwietnia 2002 r. nie stwierdziły obecności ksylamitu i styrenu, natomiast stężenia toluenu, fenolu i ksylenu, nie przekraczały obowiązujących normatywów higienicznych dla każdej z tych substancji określonych w Zarządzeniu Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 12 marca 1996 r. W związku z nie stwierdzeniem naruszenia warunków higienicznych i zdrowotnych, organ odwoławczy uznał, że brak jest przedmiotu postępowania o którym można rozstrzygnąć w formie wydania decyzji. Organ wyjaśnił także, że Państwowa Inspekcja Sanitarna w przypadku wykonywania pomiarów środowiska pracy w zakładzie, nie informuje wcześniej zakładu pracy o zamiarze wykonania takich pomiarów, celem zachowania jak najbardziej obiektywnych warunków w miejscu pomiaru, w tym wykluczenia możliwości ewentualnego rozpylenia substancji chemicznych przez osoby trzecie. Jak wynika z notatki służbowej sporządzonej w dniu [...] kwietnia 2002 r. przez przedstawiciela PPIS w Ł., Zespół Szkół Rolniczego Centrum Kształcenia Ustawicznego w K. o zamiarze wykonywania pomiarów stężeń czynników chemicznych w sali gimnastycznej został powiadomiony w dniu wykonywania pomiarów. W związku z powyższym zarzut skarżącej dotyczący wykonywania pomiarów środowiskowych w nieobiektywnych warunkach jest niezasadny. Zostały one przeprowadzone przez pracowników Laboratorium Badań Środowiskowych i Żywności WSSE z zachowaniem obowiązujących przepisów regulujących warunki i tryb poboru próbek oraz wg obowiązującej metodyki badawczej, co znajduje odzwierciedlenie w Raporcie z badań/pomiarów w pomieszczeniach przeznaczonych na stały pobyt ludzi z dnia [...] maja 2002 r. Nr [...]. Przedstawiany w skardze jako zarzut, fakt wietrzenia sali gimnastycznej przez 3 dni poprzedzające wykonywanie pomiarów należałoby potraktować jako działanie zgodne z wytycznymi zamieszczonymi w wydawnictwie PZH z 1982 r. "Nadzór Sanitarny Nad Materiałami Budowlanymi" dla użytku stacji sanitarno- epidemiologicznych. W związku z powyższym pomiary wykonane są rzetelnie i zgodnie z określonymi procedurami. Zarzut skarżącego o nie uczestniczeniu strony w podejmowanych przez organy PIS czynnościach jest niezasadny, ponieważ zgodnie z wytycznymi zalecane jest usunięcie na czas pomiarów użytkowników celem uzyskania prawidłowych i wiarygodnych wyników badań. Na powyższą decyzję skargę złożył pełnomocnik skarżącej, który zarzucił naruszenie art. 10, 75, 79 k.p.a., polegające na przeprowadzeniu czynności postępowania bez udziału strony oraz selektywnego traktowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości względnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi drugiej instancji, oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że od chwili powiadomienia Inspekcji Sanitarnej na jesieni 2000 r. o sytuacji sanitarno-epidemiologicznej i występowaniu czynników szkodliwych w sali gimnastycznej w Zespole Szkół Rolnicze Centrum Kształcenia Ustawicznego, organy administracji publicznej podejmowały czynności bez jej udziału jako strony. Powiadamiały jedynie o swych czynnościach Zespół Szkół, z którym podejmowano działania wspólnie i w porozumieniu dla wykazania, że twierdzenia skarżącej są bezpodstawne. Pozbawiona możności udziału w postępowaniu strona nie mogła wypowiadać się co do podejmowanych czynności przez organy inspekcji sanitarnej. Organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej prowadzą postępowanie dowodowe w sposób tendencyjny i nie powiadamiają skarżącej o terminach swoich czynności. Skarżąca podnosi, że w decyzji z dnia [...] lipca 2002 r. PWIS stwierdził, że zarzut dotyczący wykonywania pomiarów środowiskowych w nieobiektywnych warunkach (wietrzenie pomieszczeń sali gimnastycznej przez 3 dni poprzedzające wykonanie pomiarów) nie znajduje uzasadnienia w materiale dowodowym sprawy. Natomiast w decyzji z dnia [...] czerwca 2004 r. potwierdza fakt wietrzenia sali gimnastycznej na 3 dni przed dokonaniem pomiarów jako zgodnie z wytycznymi zamieszczonymi w wydawnictwie PZH z 1982 r. (nie wskazując miejsca ich publikacji). Skarżąca podnosi, że legary na których ułożona jest podłoga w sali gimnastycznej, są nasączone szkodliwą substancją skutkiem czego wydobywa się ostry nieprzyjemny zapach chemiczny (fenol). Organy inspekcji sanitarnej nie chciały w postępowaniu ustalić jakim środkiem chemicznym nasączone są te legary. Stronie nie przedstawiono protokołu z przeprowadzonych badań. Przy wydawaniu zaskarżonej decyzji naruszono przepisy postępowania, dokonano nierzetelnego pomiaru próbek powietrza, nie ustalono źródła emisji substancji znajdującej się na sali gimnastycznej, której zapachem przesiąka ubranie. Nie wyjaśniono też w sposób zrozumiały na czym polega wdrożenie metody badawczej. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał ponadto, że Państwowa Inspekcja Sanitarna prowadząc postępowanie w sprawie oceny wymagań higieniczno-sanitarnych w sali gimnastycznej Zespołu Szkół Rolnicze Centrum Kształcenia Ustawicznego kilkakrotnie przeprowadziła kontrole sanitarne mające na celu ocenę warunków higieniczno-sanitarnych. Jednym z elementów kontroli było wykonanie pomiarów środowiskowych, stanowiących podstawę oceny warunków środowiska pracy. Pomiary środowiskowe przeprowadzone zostały dwukrotnie. Pierwsze z nich, zlecone do przeprowadzenia Wojewódzkiemu Inspektoratowi Ochrony Środowiska nie dały wyników pozytywnych na obecność związków chemicznych wchodzących w skład ksylamitu (o czym świadczy dołączony protokół z pomiarów nr 39/01 wraz z Kartą pobierania próbek nr 1/39 oraz chromatogramy z przeprowadzonych pomiarów z dnia 24 sierpnia 2001 r.). Powtórne pomiary środowiskowe wykonane zostały w dniu [...] kwietnia 2002 r. przez Laboratorium Badań Środowiskowych i Żywności WSSE w związku z wnioskiem Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu stwierdzenia ewentualnego narażenia na substancje chemiczne w tym ksylamit, fenol i rozpuszczalniki organiczne na stanowisku pracy E. S. Pomiary przeprowadzone w dniu [...] kwietnia 2002 r. nie stwierdziły obecności ksylamitu i styrenu, natomiast stężenia toluenu, fenolu i ksylenu nie przekraczały obowiązujących normatywów higienicznych dla każdej z tych substancji określonych w Zarządzeniu Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 12 marca 1996 r. w sprawie dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia, wydzielanych przez materiały budowlane, urządzenia i elementy wyposażenia w pomieszczeniach przeznaczonych na stały pobyt ludzi (Monitor Polski Nr 19, poz. 231). Zarzut wykonywania pomiarów środowiskowych w nieobiektywnych warunkach i podejmowania wspólnych działań z dyrekcją szkoły nie znajduje uzasadnienia w materiale dowodowym sprawy. PIS w przypadku wykonywania pomiarów środowiska pracy w zakładzie, nie informuje wcześniej zakładu pracy o zamiarze wykonania takich pomiarów, celem zachowania obiektywnych warunków w miejscu pomiaru, w tym wykluczenia możliwości ewentualnego rozpylenia substancji chemicznych przez osoby trzecie. Jak wynika z notatki służbowej sporządzonej w dniu [...] kwietnia 2002 r. przez przedstawiciela PPIS, Zespół Szkół Rolniczego Centrum Kształcenia Ustawicznego o zamiarze wykonywania pomiarów stężeń czynników chemicznych w sali gimnastycznej został powiadomiony w dniu ich wykonywania. Nie było więc możliwości zmiany istniejących w tym dniu warunków środowiskowych w sali gimnastycznej. Wobec powyższego również zarzut skarżącej jakoby organ inspekcji sanitarnej podejmował wspólnie z dyrekcją szkoły działania zmierzające do zafałszowania przeprowadzonych badań należy uznać za bezpodstawny. Wbrew zarzutom skarżącej, badania powietrza w sali gimnastycznej szkoły zostały wykonane w sposób obiektywny i rzetelny. Wykonali je pracownicy WSSE posiadający wymagane uprawnienia i kwalifikacje, dopełniając obowiązku przestrzegania przepisów regulujących warunki i tryb poboru próbek oraz stosując obowiązującą metodykę badawczą. Skarżąca błędnie interpretuje uzasadnienie zaskarżonej decyzji w części odnoszącej się do kwestii domniemanego wietrzenia sali gimnastycznej przez trzy dni poprzedzające wykonanie pomiarów. PWIS wyjaśnił, że nie kwestionuje faktu wietrzenia sali gimnastycznej w czasie poprzedzającym wykonanie pomiarów, ale nie mogło to być celowe działanie dyrekcji i organów inspekcji sanitarnej zmierzające do ich zafałszowania a jedynie rutynowo wykonywana przez pracowników szkoły czynność związana z utrzymaniem odpowiednich warunków higieniczno sanitarnych w pomieszczeniach szkoły. Intencją organu II instancji było wykazanie, że gdyby rzeczywiście doszło do wcześniejszego wietrzenia sali gimnastycznej to działanie takie nie miało ujemnego wpływu na wiarygodność wyników, gdyż jest to czynność wręcz wymagana przy przeprowadzaniu tego typu pomiarów i ujęta w instrukcji roboczej opracowanej na potrzeby laboratorium WSSE. Przedstawiany w skardze jako zarzut, fakt wietrzenia sali gimnastycznej przez 3 dni poprzedzające wykonywanie pomiarów należałoby potraktować jako działanie zgodne z wytycznymi zamieszczonymi w wydawnictwie "Nadzór Sanitarny Nad Materiałami Budowlanymi" wydanym w 1982 r. przez Państwowy Zakład Higieny dla użytku stacji sanitarno-epidemiologicznych (w treści zawarte są m.in. wskazówki dotyczące wykonywania oznaczeń zanieczyszczenia powietrza w następstwie użycia materiałów budowlanych). Nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy zarzut braku udziału skarżącej lub jej pełnomocnika w prowadzonym postępowaniu. Skarżąca była informowana pismami wyjaśniającymi o prowadzonych czynnościach zarówno przez PPIS jak i PWIS. Dodatkowo należy stwierdzić, że w notatce służbowej z dnia [...] kwietnia 2002 r. sporządzonej przez PPIS istnieje zapis świadczący o fakcie poinformowania skarżącej przez PPIS o zamiarze przeprowadzenia w tym dniu pomiarów środowiskowych w sali gimnastycznej i o tym, że była ona obecna w tym dniu w pracy. Skarżąca nie uczestniczyła w przeprowadzaniu tych badań, ale umożliwiono jej zapoznanie się z ich wynikami. O wynikach pierwszych badań przeprowadzonych w dniu [...] sierpnia 2001 r. skarżąca została powiadomiona pismem PWIS z dnia [...] września 2001 r. Wyniki drugich pomiarów zostały dołączone zarówno do akt sprawy choroby zawodowej jak również do akt prowadzonego postępowania w sprawie uchybień wymagań higienicznych i zdrowotnych dla sali gimnastycznej. O możliwości zapoznania się z całością akt prowadzonego postępowania w sprawie uchybień wymagań higienicznych i zdrowotnych dla sali gimnastycznej skarżąca została powiadomiona pismem PWIS z dnia [...] czerwca 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem - art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) - stwierdzić należy, iż nie narusza ona prawa materialnego oraz przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Organy administracyjne przeprowadziły wyczerpujące postępowanie dowodowe mające na celu ocenę wymagań higieniczno-sanitarnych w sali gimnastycznej Zespołu Szkół. Przeprowadzone dwukrotnie badania przez różne uprawnione jednostki, nie potwierdziły obecności ksylamitu i styrenu, a stężenie toluenu, fenolu i ksylenu nie przekraczało normatywów określonych w zarządzeniu Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 12 marca 1996 r. w sprawie dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia wydzielanych przez materiały budowlane, urządzenia i elementy wyposażenia w pomieszczeniach przeznaczonych na stały pobyt ludzi (M.P. Nr 19 poz. 231). Zasadnie zatem organ odwoławczy uznał, że stwierdzone warunki higieniczne nie dawały podstaw do wydania decyzji administracyjnej w oparciu o art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity: Dz. U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575 ze zm.) i zachodziły podstawy do umorzenia postępowania w sprawie. Zarzuty skargi dotyczą naruszenia przepisów postępowania art. 10, 75 i 79 kpa polegające na przeprowadzeniu czynności bez udziału strony lub jej pełnomocnika oraz selektywnego traktowania przepisów k.p.a. Sąd nie dopatrzył się w postępowaniu selektywnego stosowania przez organ przepisów dotyczących postępowania administracyjnego, zaś skarżący reprezentowany przez radcę prawnego nie wskazał które przepisy zostały pominięte, za wyjątkiem naruszeń niżej opisanych. Nie jest zasadny zarzut, iż doszło do przeprowadzenia oględzin (bo ten środek dowodowy zdaje się mieć na myśli skarżąca) bez udziału stron. Z wykładni językowej przepisu art. 79 § 1 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony o miejscu i terminie przeprowadzenia (jedynie) dowodu z zeznań świadków, opinii biegłych i oględzin. Organ administracji publicznej nie jest natomiast obowiązany do zawiadomienia stron o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodów nienazwanych, chyba że chodzi o oględziny tych środków dowodowych (tak np. A. Wróbel: Komentarz do art. 79 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2000 r. cyt. za LEX). Oględziny w znaczeniu proceduralnym to "spostrzeżenie przez sam organ prowadzący postępowanie stanu faktycznego mającego znaczenie dla sprawy" (E. Iserzon (w:) Komentarz IV, 1970, s. 179). Oględziny to środek dowodowy, który bardziej niż wszystkie inne środki dowodowe czyni zadość postulatowi bezpośredniości (E. Iserzon, op. cit. s. 179), bowiem organ ma tu możność dokonywania bezpośrednio spostrzeżeń dotyczących faktów będących przedmiotem dowodu. Bezpośrednie zetknięcie się organu z przedmiotem podlegającym poznaniu stwarza w jego świadomości pewność, że przeszkody do poznania prawdy w postaci błędów popełnianych przez świadków lub biegłych nie zachodzą. Odróżnić zatem należy pobranie próbki materiału do przeprowadzenia badań od przeprowadzenia środka dowodowego w postaci oględzin. Tym samym nie ma podstaw do twierdzenia, że pobranie przez organ próbki wymaga dla swej prawidłowości obecności strony. Próbki zostały przebadane w Wojewódzkiej Stacji Sanitarno - Epidemiologicznej, a raport z badań z dnia [...] maja 2002 r. został dołączony do akt. Z raportu wynika, że pobrane próbki nie wykazują przekroczenia dopuszczalnych stężeń substancji chemicznych. Twierdzenie skarżącej o uniemożliwieniu wypowiedzenia się co do podejmowanych przez organ czynności jest niezasadne wobec doręczenia jej wezwania do zapoznania się z materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji (pismo z dnia [...] czerwca 2004 r., odbiór pokwitowany przez skarżącą osobiście). Organ w wyniku badań opisanych w decyzji nie stwierdził naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, a zatem nie mógł wydać decyzji nakazującej usunięcie w ustalonym terminie uchybień. Tym samym postępowanie stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu zgodnie z art. 105 § 1 kpa. Z tych wszystkich względów oraz na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.