III SA/Lu 466/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Wiesława Dudek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 27 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Nr [...] wydaną z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, utrzymano w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2008 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek. W uzasadnieniu tej decyzji podniesiono, że ZUS powołując się na art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.) – zwanej dalej ustawą odmówił umorzenia należności Fakultatywny charakter art. 28 wynikający ze stwierdzenia, że "należności z tytułu składek mogą być umarzane", skutkuje tym, iż nawet w sytuacji zaistnienia przesłanek dających możliwość umorzenia należności, organ administracyjny nie jest zobowiązany do podjęcia decyzji pozytywnej. W dniu [...] maja 2008 r. J. S. wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy umorzenia należności powołując się na przypadki umorzenia należności np. szpitali, stoczni i kopalni oraz twierdząc, że w jego przypadku zaistniała całkowita nieściągalność. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes ZUS podzielił stanowisko zajęte uprzednio przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Stwierdził, że nie zachodzą okoliczności uzasadniając umorzenie zadłużenia. Zadłużenie figurujące na koncie wnioskodawcy jest aktualnie dochodzone w drodze postępowania egzekucyjnego przez' Naczelnika Urzędu Skarbowego w Puławach i jest skuteczne. Z postępowania tego w 2007 r. uzyskano kwotę [...] zł. Bezsporne jest zatem, że w sprawie nie został spełniony warunek całkowitej nieściągalności zadłużenia, o którym mowa w powołanym przepisie. Nie może stanowić przesłanki do umorzenia należności argument, że wnioskodawca nie osiąga żadnych dochodów, a wszelkie płatności reguluje za niego ojciec. Na tę okoliczność nie przedłożono jakichkolwiek dowodów. Brak jest również informacji o tym, czy wnioskodawca otrzymuje np. zasiłek z pomocy społecznej lub czynił starania o uzyskanie świadczeń socjalnych. J. S. jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku. Jest żonaty i wraz z żoną sprawuje opiekę nad dwojgiem dzieci chorych na schizofrenię, które pobierają rentę socjalną w wysokości po [...] zł netto miesięcznie. Posiada zadłużenie wobec firm prywatnych w wysokości [...] zł oraz wobec osób fizycznych w kwocie [...] zł. W oświadczeniu o stanie majątkowym i możliwościach płatniczych wnioskodawca wskazał, że ponosi miesięczne wydatki z tytułu opłat (czynsz, gaz energia, woda itp.) w kwocie ok. [...] zł. Natomiast we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wyjaśnił, że to nie on reguluje powyższe opłaty lecz ojciec, czym podważył wiarygodność swojego oświadczenia. Wnioskodawca nie posiada żadnych ruchomości i nieruchomości. W dniu [...] lipca 2005 r. został wpisany do Krajowego Rejestru Dłużników Niewypłacalnych. Załączone do wniosku o umorzenie kserokopie umów przesunięcia składników majątkowych z majątku wspólnego do majątku odrębnego w drodze nieodpłatnej (zawarta w dniu [...].05.2003 r.) oraz o wyłączenie wspólności ustawowej (zawarta w dniu [...].04.2004 r.) może świadczyć o wyzbyciu się przez wnioskodawcę majątku, w związku z prowadzoną wobec niego egzekucją. Przedstawiona przez wnioskodawcę sytuacja materialna, nie przemawia za umorzeniem należności, gdyż jest wynikiem między innymi jego celowego działania. Nie może stanowić argumentu przemawiającego za umorzeniem fakt, że według wnioskodawcy, wspólnik okradł go na kwotę ponad [...] zł, a ze względu na to, że prowadzona była jedynie księga przychodów i rozchodów, biegły księgowy obliczył utarg dnia ostatniego, który wyniósł [...] zł. Taką też kwotę przyznał wnioskodawcy sąd, ponieważ ryzyko związane z prowadzeniem działalności gospodarczej na własny rachunek ponosi zawsze płatnik, który winien poszukiwać możliwości rozwiązania swojej sytuacji płatniczej bez udziału państwa. Nierozważny dobór partnerów finansowych nie może obciążać finansów publicznych. Pomimo problemów finansowanych związanych z przedstawioną kradzieżą, wnioskodawca kontynuował prowadzenie działalności gospodarczej, zatrudniając pracowników, a tym samym generował długi wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Dodatkowo posiadał inne nieuregulowane zobowiązania, dochodzone w drodze egzekucji prowadzonej przez komornika sądowego, który zajął uzyskaną wyrokiem sądu kwotę [...] zł. Bez wątpienia wnioskodawca znalazł się obecnie w ciężkiej sytuacji, jednakże przyczyniły się do tego jego nierozważne decyzje, za co nie może ponosić odpowiedzialności Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Odnosząc się do stanu zdrowia dzieci Prezes ZUS stwierdził, iż ten fakt nie może stanowić przesłanki do umorzenia należności, ponieważ kontynuując działalność gospodarczą rozpoczętą w 1995 r. oraz zatrudniając w okresie od stycznia 1999 r. do czerwca 2003 r. pracowników, wnioskodawca był świadomy choroby dzieci (M. S. - ustalony stopień niepełnosprawności od 1992 r., A. S. - ustalony stopień niepełnosprawności od 2000 r.). W obowiązującym porządku prawnym zasadą jest terminowe regulowanie · zobowiązań, natomiast ich umarzanie wyjątkiem. Skargę sądową na powyższą decyzję złożył J. S., wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi podniósł, że sprawa nie została rozpatrzona obiektywnie, gdyż wszystkie decyzje zostały wydane przez ZUS, który jest przecież stroną w sprawie. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie podnieść trzeba, że wbrew twierdzeniom skargi – decyzje zostały wydane przez uprawnione do tego organy, stosownie do przepisów ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.), zwanej dalej u.s.u.s. W myśl art. 28 ust. 1 u.s.u.s. organem uprawnionym do wydawania decyzji w zakresie umarzania należności z tytułu składek jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych, stosownie zaś do art. 83 ust. 4 u.s.u.s. – od tego rodzaju decyzji przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Przepisy u.s.u.s. określają przesłanki, stwarzające możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Pierwsza grupa przesłanek zawiera 7 enumeratywnie wyliczonych przypadków, zdefiniowanych jako całkowita nieściągalność składek (art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s.). Druga grupa przesłanek pozwala na umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia "w uzasadnionych przypadkach", pomimo braku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3a u.s.u.s.). Na podstawie upoważnienia zawartego w art. 28 ust. 3b u.s.u.s. – Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej wydał rozporządzenie z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365) – zwane dalej rozporządzeniem. Stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia – Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1/ gdy opłacenie należności (...) pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2/ poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności (...) mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3/ przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Wyliczenie tych przypadków jest tylko przykładowe i nie stanowi zamkniętej listy, gdyż prawodawca w § 3 ust. 1 rozporządzenia użył zwrotu "w szczególności". Aczkolwiek w przypadku wszystkich przesłanek umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne ustawodawca pozostawił Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych swobodę w uznaniu zasadności podstaw umorzenia, stanowiąc o możliwości, a nie konieczności zastosowania tej ulgi w razie zaistnienia mających ją uzasadniać zdarzeń, co podejmowanym w tym zakresie decyzjom nadaje charakter tzw. decyzji uznaniowych, to jednak biorąc pod uwagę, iż materialnoprawne przesłanki tych decyzji zostały ściśle sprecyzowane (całkowita nieściągalność – art. 28 ust. 3 ustawy; niemożność opłacenia należności z powodu zagrożenia ciężkimi skutkami dla zobowiązanego i jego rodziny - § 3 ust. 1 rozporządzenia), nie sposób uznać, iż uznaniowy charakter takiej decyzji ("może umorzyć") oznacza pełną swobodę organu w stosowaniu omawianej ulgi, sprowadzającą się do odmowy jej zastosowania pomimo uznania, iż wykazana została całkowita nieściągalność należności względnie niemożność jej zapłacenia ze względu np. na zagrożenie dla egzystencji zobowiązanego i jego rodziny. W tych okolicznościach, obowiązkiem organu jest rzetelne, a nie tylko pozorne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w myśl reguł określonych w przepisach art. art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. i wydanie prawidłowo umotywowanej decyzji, zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie decyzji, jako jeden z jej istotnych elementów powinno zawierać ocenę zebranego materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię zastosowanych przepisów prawa oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle wskazanych w nim norm materialnoprawnych. Uzasadnienie decyzji musi jasno wskazywać motywy nieuwzględnienia wniosku strony. Powinno zatem zawierać pełną analizę i ocenę występujących w sprawie faktów (a nie tylko ich opisanie) nawet wówczas, gdyby owe fakty nie znalazły uznania u organu decyzyjnego, a także wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisu prawa materialnego mającego w sprawie zastosowanie, aby strona nie miała wątpliwości, co do zasadności rozstrzygnięcia podjętego w sprawie. Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji powoduje, że nie tylko strona, ale również sąd nie jest w stanie ustalić, czym kierował się organ wydając zaskarżoną decyzję. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem wyżej wskazanych przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co skutkuje jej uchyleniem. Na aprobatę zasługuje jedynie stwierdzenie, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła całkowita nieściągalność należności z tytułu składek, o której mowa w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Nie zwalniało to jednak organu od prawidłowego zbadania sprawy w kontekście przesłanek umorzenia określonych w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Niedopuszczalne są pozaprawne dywagacje zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji o tym, że "ciężka sytuacja" w jakiej znalazł się skarżący jest skutkiem jego nierozważnych decyzji gospodarczych oraz, że stan zdrowia jego dzieci nie może stanowić przesłanki do umorzenia należności, ponieważ "(...) kontynuując działalność gospodarczą (...) oraz zatrudniając w okresie od 01.1999 r. do 06.2003 r. pracowników, był (...) świadomy choroby dzieci (...)". Za dowolne uznać należy ustalenie, że istnieje sprzeczność pomiędzy oświadczeniem o stanie majątkowym i możliwościach płatniczych odnośnie ponoszenia przez skarżącego opłat w kwocie [...] zł (czynsz, gaz, energia, woda , itp.), a twierdzeniem skarżącego zawartym we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że owe opłaty reguluje jego ojciec. W oświadczeniu o możliwościach płatniczych (k.16 akt administracyjnych) skarżący wskazał jedynie wysokość stałych miesięcznych opłat – [...] zł (czynsz, energia, gaz, itp.). Na żadnym etapie sprawy nie twierdził natomiast, że te opłaty reguluje osobiście. Przeciwnie – we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ( k.66 akt administracyjnych) podał, że ponosi je ojciec, co może udowodnić stosownymi dokumentami. Skarżący nie był wzywany do udowodnienia powyższej okoliczności , z naruszeniem przepisów art. art. 7, 9, 10 § 1 k.p.a. Ponownie rozpatrując sprawę, Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego dostosuje się do powyższych wskazań. W szczególności poczyni niezbędne ustalenia w kontekście § 3 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 oraz ust. 2 rozporządzenia, tj,: - czy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; - czy ze strony skarżącego istniej konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorymi dziećmi, która pozbawia go możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Z tych względów należało orzec jak w sentencji, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit.c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).