III SA/Lu 469/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia SO del. Iwona Tchórzewska,, Sędzia NSA Marek Zalewski, Protokolant Referent stażysta Paweł Soczyński, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 3 listopada 2011 r. sprawy ze skargi Pracowniczej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w L. na informację Zarządu Województwa L. z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie projektu ze środków budżetu Unii Europejskiej oddala skargę W dniu 28 października 2010 r. P. Spółdzielnia Mieszkaniowa "K.", w odpowiedzi na ogłoszenie w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa L. na lata 2007-2013, Oś priorytetowa III, działanie 3.2 – Rewitalizacja zdegradowanych obszarów miejskich konkursu zamkniętego nr 03/RPOWL/3.2/2010, złożyła wniosek o dofinansowanie projektu "Poprawa infrastruktury zasobów osiedla P.". Przedmiotem projektu miała być termomodernizacja ścian budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Pismem z dnia [...] lutego 2011 r. ([...]) Departament Strategii i Rozwoju Regionalnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa L. poinformował wnioskodawcę o odrzuceniu przedmiotowego wniosku z uwagi na negatywny wynik oceny formalnej w zakresie kryterium poprawności – Kompletność i poprawność wniosku. W uzasadnieniu wskazano, że wśród inwestycji zrealizowanych przez PSM "K." w okresie od stycznia do września 2010 r. wnioskodawca wymienił docieplenie ścian od strony wejść w kilku budynkach, objętych obecnie rozpatrywanym wnioskiem. W ocenie organu powyższe oznacza rozpoczęcie inwestycji polegającej na termomodernizacji budynków, a tym samym niespełnienie wymogu określonego w § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 9 czerwca 2010 r. w sprawie udzielania pomocy na rewitalizację w ramach regionalnych programów operacyjnych (Dz. U. Nr 117, poz. 787; dalej jako rozporządzenie w sprawie pomocy na rewitalizację). Docieplenie ścian od strony wejść budynków wskazanych w Studium Wykonalności oraz termomodernizacja tychże budynków stanowi jedną, logiczną całość i składa się na jedną inwestycję. Wydzielenie z projektu zadania polegającego na dociepleniu ścian od strony wejść uznano za sztuczne podzielenie większego projektu. Dla powyższej oceny nie ma znaczenia, czy koszt zrealizowanej części inwestycji został uwzględniony w zakresie rzeczowym i w kosztach projektu. Po rozpatrzeniu protestu złożonego przez wnioskodawcę, Departament Strategii i Rozwoju Regionalnego Urzędu Marszałkowskiego rozstrzygnięciem z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak: [...] uznał protest za niezasadny. W uzasadnieniu wskazano, że z treści § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie pomocy na rewitalizację wynika, iż pomoc na modernizację części wspólnych wielorodzinnych budynków mieszkalnych może być udzielana jedynie w celu poprawy warunków mieszkaniowych osób fizycznych. Zgodnie natomiast z § 6 ust. 1 rozporządzenia pomoc może być udzielana wyłącznie na projekty, których realizacja rozpocznie się po złożeniu przez beneficjenta pomocy wniosku o dofinansowanie. Na podstawie analizy wniosku aplikacyjnego oraz Studium Wykonalności stwierdzono, że realizacja inwestycji objętej projektem rozpoczęła się przed dniem złożenia wniosku, co oznacza, że nie może on uzyskać wsparcia w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa L. na lata 2007-2013. W skardze do sądu administracyjnego na informację z dnia [...] kwietnia 2011 r. PSM "K." w L. podniosła, że wbrew stanowisku organu złożony projekt nie obejmuje "jednej powiązanej ze sobą funkcjonalnie i ekonomicznie inwestycji - termomodernizacji budynków", ale szereg działań składających się na cały program rewitalizacji zasobów Osiedla "P.". W ocenie skarżącej, nieprawidłowe jest sztucznie wydzielanie jednego działania i nazywanie go projektem. Z treści rozporządzenia w sprawie udzielania pomocy na rewitalizację nie wynika, że wnioskiem o pomoc publiczną nie mogą być objęte budynki, na których beneficjent ze środków własnych z funduszu remontowego wykonał częściowy remont. Również przepisy ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów (Dz. U. Nr 223, poz. 1459) dopuszczają wykonanie robót ujętych tym zakresem w częściach i w takim zakresie, na jaki stać beneficjenta. Remonty ścian budynków objętych projektem od strony wejść do klatek schodowych zostały zrealizowane w 2009 r., a odbiór robót nastąpił w II kwartale 2010 r., czyli przed wydaniem przepisu wykonawczego – rozporządzenia w sprawie udzielania pomocy na rewitalizację w ramach regionalnych programów operacyjnych. Spółdzielnia nie może zostać ukarana za wykonanie pewnego etapu robót z własnych środków przed wejściem w życie powyższych przepisów. Złożony wniosek obejmuje jedynie docieplenie ścian nieocieplonych, w adekwatnej kwocie dofinansowania na dane przedsięwzięcie termomodernizacyjne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że projekt strony skarżącej składa się z kilku różnych rodzajowo inwestycji, które jednak mają tworzyć pewną całość. Uznano, że w świetle obowiązujących przepisów docieplenie jednej ściany budynku może być traktowane jako odrębne przedsięwzięcie termomodernizacyjne. Tym bardziej takim przedsięwzięciem będzie docieplenie wszystkich ścian budynków. Datą rozpoczęcia realizacji projektu jest przewidywana data zawarcia umowy z wykonawcą prac inwestycyjnych. W niniejszym przypadku, prace tego samego rodzaju (docieplenie ścian), zaplanowane do realizacji w następujących po sobie latach, dotyczące tych samych budynków i uzupełniające się wzajemnie rozpoczęły się już nawet w 2009 r., tj. przed datą złożenia wniosku. Zakres rzeczowy projektu (w części dotyczącej docieplenia budynków) stanowi logiczną kontynuację wcześniej rozpoczętej inwestycji, co powoduje, iż nie występuje w tym wypadku efekt zachęty, o którym mowa w art. 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu (ogólne rozporządzenie w sprawie wyłączeń blokowych) – (Dz. Urz. UE seria L. z 2008 r. Nr 214, s. 3 ze zm.). Wyrokiem z dnia 31 maja 2011 r., sygn. akt: III SA/Lu 199/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uwzględnił skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa L. W ocenie sądu niesporne w sprawie jest, że przed złożeniem wniosku w ramach przedmiotowego konkursu PSM "K." w L. dokonała docieplenia ścian frontowych kliku budynków objętych wnioskiem. Według twierdzeń skarżącej, nie zweryfikowanych przez organ, powyższe roboty zostały zrealizowane w 2009 r., zaś ich odbiór nastąpił w II kwartale 2010 r. Roboty sfinansowano ze środków własnych (funduszu remontowego) spółdzielni. W ocenie sądu nieuprawnione jest stanowisko organu, że wnioskodawca rozpoczął realizację projektu przed złożeniem wniosku o dofinansowanie. Twierdzenia oraz argumentacja przytoczona w odpowiedzi na skargę, nie mogą zastąpić ustaleń, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu aktu wydanego przez organ administracji publicznej. Sąd zwrócił również uwagę, że roboty dociepleniowe ścian frontowych budynków zakończono przed wejściem w życie rozporządzenia w sprawie pomocy na rewitalizację. Zdaniem sądu organ nie wykazał w sposób dostateczny przyjętej w zaskarżonej informacji tezy, iż przedmiotowy projekt nie spełnia kryterium efektu zachęty i nie obalił tym samym twierdzeń skarżącej. Tym samym instytucja zarządzająca nie dokonała rzetelnej i bezstronnej oceny projektu, przy zastosowaniu przejrzystych reguł. W wyniku skargi kasacyjnej wniesionej przez Zarząd Województwa L., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2011 r., sygn. akt: II GSK 1507/11, uchylił zaskarżony wyrok WSA w Lublinie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu sądowi. W ocenie NSA sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił przyczyn, dla których uznał za nieuprawnione stanowisko organu, że wnioskodawca rozpoczął realizację projektu przed złożeniem wniosku o dofinansowanie, skoro docieplenie ścian frontowych na części budynków miało miejsce przed złożeniem projektu obejmującego docieplenie między innymi ścian pozostałych. Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił także, na czym polegają wadliwości w działaniu organu i co należy uczynić, aby je usunąć. NSA uwzględnił podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut braku wyjaśnienia przez sąd pierwszej instancji dla których uznał, że "w uzasadnieniu aktu wydanego przez organ administracji publicznej" winny znaleźć się bliżej nie określone przez Sąd ustalenia. W ocenie NSA nie jest także zrozumiałe jakimi przesłankami kierował się Sąd I instancji uznając, że Instytucja Zarządzająca nie zrealizowała dyrektywy zawartej w art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zakresie zapewnienia rzetelnej i bezstronnej oceny projektu przy zastosowaniu przejrzystych reguł. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę ponownie zważył, co następuje: Tytułem wstępu należy przypomnieć, że stosownie do przepisu art. 190, zdanie pierwsze, ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Kluczowym zagadnieniem w badanej sprawie jest interpretacja § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie pomocy na rewitalizację, zgodnie z którym pomoc na rewitalizację zdegradowanych obszarów w ramach regionalnych programów operacyjnych może być udzielana wyłącznie na projekty, których realizacja rozpocznie się po złożeniu przez beneficjenta wniosku o przyznanie pomocy. Spór w sprawie koncentruje się na ocenie, czy zgłoszony przez stronę skarżącą projekt termomodernizacyjny jest projektem, którego realizacja rozpocznie się po złożeniu wniosku o przyznanie pomocy. Niespornym w sprawie faktem jest, że strona skarżąca dokonała częściowej termomodernizacji niektórych budynków objętych projektem rozpatrywanym w ramach przedmiotowego konkursu, poprzez docieplenie ich ścian frontowych. W ocenie organu oznacza to, że projekt został już w części zrealizowany przed złożeniem wniosku o dofinansowanie, zatem w świetle § 6 ust. 1 rozporządzenia nie może być objęty pomocą udzielaną w ramach programu operacyjnego. Strona skarżąca kwestionuje ten pogląd, wywodząc, iż podejmuje cały szereg działań związanych z rewitalizacją zasobów Osiedla "P., na który to proces składa się cały szereg projektów. Wykonanie ze środków własnych częściowej termomodernizacji kilku budynków objętych projektem zgłoszonym do przedmiotowego konkursu, stanowiło odrębne przedsięwzięcie i nie może być traktowane jako rozpoczęcie realizacji projektu przed złożeniem wniosku o dofinansowanie w rozumieniu § 6 ust. 1 rozporządzenia. Z uwagi na wiążący charakter wykładni prawa dokonanej w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny należy wskazać, iż Sąd podkreślił w uzasadnieniu swego orzeczenia istotną rolę przy wykładni § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie pomocy na rewitalizację treści rozporządzenia Komisji nr 800/3008, w zakresie dotyczącym wprowadzanej tym rozporządzeniem zasady wystąpienia tzw. efektu zachęty. NSA wywiódł, iż art. 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 800/2008 wyraźnie wskazuje na zastosowanie rozporządzenia wyłącznie do pomocy wywołującej efekt zachęty, przy czym efekt ten uznaje się za spełniony jeżeli przed rozpoczęciem prac nad projektem lub działaniem beneficjent złożył do danego państwa członkowskiego wniosek o przyznanie prawa pomocy. Analogicznie, w punkcie 28 preambuły do omawianego rozporządzenia, który jest wytyczną kierunkową pomocną przy wykładni przepisów rozporządzenia, ale w tym przypadku posiada także treść normatywną stanowi się, iż "aby mieć pewność, że pomoc jest niezbędna i zachęca do rozwoju dalszej działalności lub projektów, rozporządzenie nie powinno mieć zastosowania do pomocy, którą beneficjent mógłby prowadzić w istniejących warunkach rynkowych". Także i w preambule podkreśla się, że przyjąć należy, iż efekt zachęty występuje jeżeli przed rozpoczęciem jakichkolwiek działań dotyczących realizacji projektu lub działań objętych pomocą został złożony wniosek o jej przyznanie. Biorąc pod uwagę powyższe dyrektywy interpretacji § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie pomocy na rewitalizację oraz niesporny fakt wykonania na przełomie 2009 i 2010 r. docieplenia ścian frontowych części budynków objętych projektem termomodernizacji ocenianym w ramach przedmiotowego konkursu, należy uznać prawidłowość argumentacji organu, iż działania te oznaczały rozpoczęcie realizacji projektu przed złożeniem wniosku o dofinansowanie. Przedstawiony wyżej sposób interpretacji § 6 ust. 1 rozporządzenia, ukierunkowany ściśle pojmowaną dyrektywą efektu zachęty każe traktować jako jedno przedsięwzięcie (jeden projekt) cały proces termomodernizacji budynków, obejmujący wykonane wcześniej docieplenie ścian frontowych i planowane w ramach zgłoszonego na konkurs projektu docieplenie pozostałych ścian. Oceny tej nie zmienia powoływany przez stronę skarżącą argument, iż ustawa o wspieraniu termomodernizacji i remontów nie wymaga dokonania jednorazowo wszystkich możliwych ulepszeń termomodernizacyjnych i pozwala na kilkakrotne ubieganie się o premię termomodernizacyjną. Wsparcie w postaci wspomnianej premii jest inną formą pomocy publicznej niż dofinansowanie ze środków przewidzianych w ramach programów operacyjnych, dlatego postanowienia ustawy z 2008 r. dotyczące premii nie mogą stanowić argumentu w kwestiach wykładni przepisów regulujących udzielanie pomocy na rewitalizację ze środków z budżetu Unii Europejskiej, rozdysponowywanych w procedurach konkursowych w ramach programów operacyjnych. Jak wskazano wyżej, dyrektywą kierunkową w zakresie wykładni tych przepisów jest wyrażona w rozporządzeniu nr 800/2008 zasada efektu zachęty. Nie stanowi argumentu za uwzględnieniem skargi przywoływany przez skarżącą fakt, iż przepisy wykonawcze wprowadzające zasady oceny projektów rewitalizacyjnych zgłaszanych do konkursów w ramach programów operacyjnych (cytowane wyżej rozporządzenie w sprawie pomocy na rewitalizację) weszły w życie już po zakończeniu przedsięwzięcia związanego z docieplaniem ścian frontowych części budynków objętych wnioskiem. Dla oceny wniosków kluczowe znaczenie ma stan prawny obowiązujący w dacie ogłoszenia danego konkursu. Jak wynika z informacji zawartych na stronie internetowej RPO WL (www.rpo.lubelskie.pl) konkurs, do którego zgłoszony został przedmiotowy projekt został ogłoszony 27 września 2010 r., a więc już po wejściu w życie rozporządzenia w sprawie pomocy na rewitalizację. Nie ma zatem wątpliwości, że rozporządzenie stanowiło podstawowy wzorzec prawny oceny projektów zgłoszonych do przedmiotowego konkursu, o czym skarżąca, jako potencjalny beneficjent, musiała wiedzieć. W tym stanie rzeczy należy uznać, że ocena wniosku strony skarżącej o dofinansowanie projektu dokonana przez Zarząd Województwa L. nastąpiła w sposób odpowiadający wymogom prawnym określonym w ustawie z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712, ze zm.), a także w przepisach stanowiących podstawę merytorycznej oceny wniosków, w tym wspomnianego rozporządzenia z 2010 r. w sprawie pomocy na rewitalizację. Mając powyższe na uwadze, działając na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, sąd skargę oddalił.