III SA/Lu 471/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Stażysta Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 24 października 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody. na uchwałę Zarządu Powiatu z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [..] w przedmiocie powierzenia stanowiska Dyrektora Regionalnego C. E. Zawodowej w B. stwierdza, że zaskarżona uchwała Zarządu Powiatu w B. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] jest niezgodna z prawem. Zaskarżoną uchwałą nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., Zarząd Powiatu powierzył z dniem 1 września 2012 r. stanowisko Dyrektora [...] , nauczycielowi dyplomowanemu – J. B. W podstawie prawnej uchwały Zarząd Powiatu wskazał art. 5c pkt 2, art. 36 ust. 1 i art. 36a ust. 1, 2 i 13 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.; dalej jako u.s.o.) oraz art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 ze zm., dalej: ustawa o samorządzie powiatu lub u.s.p.). Skargę na powyższą uchwałę wniósł Wojewoda domagając się stwierdzenia nieważności uchwały. W uzasadnieniu skargi Wojewoda podniósł, że uchwała została podjęta z naruszeniem art. 36a ust. 13 u.s.o. Z literalnego brzmienia powyższego przepisu wynika, że zasadą jest powierzenie stanowiska dyrektora szkoły lub placówki na 5 lat szkolnych. Drugie zdanie art. 36a ust. 13 u.s.o. stwarza możliwość organowi prowadzącemu szkołę lub placówkę powierzenia stanowiska dyrektora na okres krótszy, jednak nie krótszy niż 1 rok szkolny. Przy czym ustawodawca uzależnia powierzenie tego stanowiska na ten czas od zaistnienia "uzasadnionego przypadku". Wojewoda zauważył, że w myśl § 2 uchwały, powierzenie stanowiska Dyrektora [...] nastąpiło na okres od dnia 1 września 2012 r. do dnia 31 sierpnia 2014 r. W ocenie skarżącego, jakkolwiek ocena co do skrócenia okresu powierzenia stanowiska dyrektora zasadniczo należy do organu prowadzącego, niemniej jednak nie oznacza pełnej dowolności. Organ prowadzący ma obowiązek uzasadnić skrócenie okresu, na jaki powierza stanowisko dyrektora szkoły, a tym samym wskazać przyczyny na tyle istotne, że uzasadniają odstąpienie od ustawowej zasady sformułowanej w zdaniu pierwszym art. 36a ust. 13 u.s.o. Przyczyny skrócenia okresu, na jaki zostało powierzone stanowisko dyrektora szkoły w niniejszej sprawie przedstawione w uzasadnieniu uchwały ograniczają się do wskazania na oczekiwanie Zarządu Powiatu, że w okresie dwóch lat J.B. podejmie działania ograniczające koszty funkcjonowania placówki. W ocenie Wojewody, skrócenie okresu, na jaki powierzana jest funkcja dyrektora szkoły, nie może być traktowane jako narzędzie do osiągnięcia wyznaczonych przez Zarząd Powiatu wskaźników o charakterze ekonomicznym, a tym samym uchwała nie może stanowić pola do wprowadzania określonych warunków nakierowanych na osiągnięcie zamierzonych przez Zarząd Powiatu celów w zakresie kosztów funkcjonowania zarządzanej szkoły. Organ nadzoru podkreślił, że ustawa w sposób wyjątkowy nakazuje traktować powierzenie stanowiska na okres krótszy niż 5 lat. Wyjątkowy charakter takiego rozstrzygnięcia wymaga od organu czytelnego i wyczerpującego uzasadnienia swojego stanowiska, które winno wskazywać, jakie okoliczności legły u podstaw nie stosowania reguły powierzenia stanowiska na 5 lat szkolnych. Stanowisko takie powinno odwoływać się do rzeczowych argumentów. Warunki ujęte w treści uzasadnienia zaskarżonej uchwały tego wymogu nie spełniają. W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do postawionych w skardze zarzutów wskazał, że organ upoważniony do powoływania dyrektorów szkół jest uprawniony i jednocześnie zobowiązany do dokonywania oceny, czy z uwagi na istniejące w sprawie okoliczności zachodzi "uzasadniony przypadek" o jakim mowa w art.36a ust. 13. u.s.o. oraz czy w związku z tym i w jakim zakresie należy dokonać skrócenia pięcioletniego okresu, na jaki zwykle jest powoływany dyrektor szkoły. Ponieważ ustawa nie zawiera bliższych wskazówek, co do tego, jak należy pojmować "uzasadniony przypadek", pozostawia w tym zakresie pewną swobodę oceny organowi upoważnionemu do powoływania dyrektora szkoły. Zarząd Powiatu podniósł, że w skardze pominięto stan faktyczny w jakim doszło do podjęcia zaskarżonej uchwały, a w szczególności protokół z dnia [...] marca 2012 r. z narady Zarządu Powiatu, na której poczyniono ustalenia odnośnie zmniejszenia kosztów funkcjonowania szkoły i zobowiązano dyrektora szkoły do złożenia propozycji programu naprawczego. Ówczesny dyrektor szkoły będący kandydatem na to stanowisko na następny okres, realizował program naprawczy szkoły, którego był autorem. Uzasadnieniem dla skrócenia kadencji jest konkretna realizacja zadania naprawczego polegająca na podjęciu w okresie 2 lat działań oszczędnościowych zmierzających do zmniejszenia wskaźnika przekroczenia subwencji oświatowej. Tak określone uzasadnienie nie może być uznane za dowolne, bowiem wynika z ciągłości działań podjętych na kilka miesięcy przed ogłoszeniem i rozstrzygnięciem konkursu na stanowisko dyrektora i miałoby zastosowanie wobec każdej innej osoby wyłonionej przez komisję konkursową na to stanowisko. W ocenie Zarządu Powiatu uzasadnienie uchwały odnosi się do podjęcia działań "oszczędnościowych". Rodzaj tych działań, zakres, dobór środków nie został wskazany, a zatem przyjąć należy, że do decyzji dyrektora pozostawiono szczegóły realizacji zadania w ramach realizowanego programu naprawczego. Podniesiono, że w 2009 r. koszty funkcjonowania szkoły przekroczyły przypadającą na szkołę subwencję oświatową o ponad 960 tys. zł, w roku 2010 ponad 695 tys. zł, a w roku 2011 ponad 865 tys. zł. Tak więc uzasadnienie uchwały wynika wprost z problemów jakie występowały w okresie poprzedzającym jej podjęcie. Wbrew twierdzeniu Wojewody podjęta uchwała nie opiera się w swoim uzasadnieniu na fakcie, że szkoła generuje koszty wyższe, lecz na tym, że te koszty są szczególnie wysokie. Zarząd Powiatu podkreślił, że J.B. był informowany o oczekiwaniach Zarządu Powiatu dotyczących zmniejszenia wysokich kosztów funkcjonowania szkoły. Mimo pozytywnego wyniku postępowania konkursowego liczył się z możliwością krótszego niż 5 lat okresu powierzenia funkcji dyrektora szkoły i zaakceptował podjętą przez Zarząd decyzję. Następnie podjął intensywne działania zmierzające do realizacji wstawionego przed nim zadania. Dodatkowo podniesiono, że J.B. popełnił w okresie poprzedzającym powołanie dwa istotne wykroczenia dotyczące spraw finansowych, które nie pozostały bez wpływu na podjętą decyzję. W miesiącu grudniu 2011 r. nie mając zabezpieczenia środków w planie zakupił bez zgody Zarządu Powiatu na potrzeby szkoły samochód osobowy za kwotę 38.500 zł. W wyniku kontroli przeprowadzonej w dniach 3 stycznia 2012 r. do 20 stycznia 2012 r. stwierdzono, że pełnomocnictwo udzielone przez Zarząd Powiatu uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. dyrektorowi J.B. do składania oświadczeń woli w zakresie spraw majątkowych powiatu nie przewidywało, by pełnomocnik miał możliwość ustanawiania dalszych pełnomocnictw. Tymczasem dyrektor jednostki przeprowadzał szkolenia na podstawie umowy zlecenia podpisanej przez pracownika szkoły, który nie posiadał umocowania do zawarcia umowy w imieniu powiatu - była to umowa zawarta z "samym sobą". W trakcie trwania czynności kontrolnych, dyrektor zwrócił pobrane wynagrodzenie z tytułu umów zlecenia w łącznej wysokości 7.437,72 zł. Biorąc powyższe pod uwagę Zarząd Powiatu postanowił powierzyć funkcję Dyrektora [...] J.B. na okres 2 lat, wyznaczając mu konkretne cele polegające na zmniejszeniu kosztów funkcjonowania szkoły poprzez realizację programu naprawczego w zakresie organizacji i finansów szkoły. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, gdyż uchwałą nr [...] Zarządu Powiatu z dnia [...] sierpnia 2012 r., w sprawie powierzenia stanowiska Dyrektora [...] naruszono prawo. Podstawę zaskarżonej uchwały stanowił art. 36 a ust. 13 u.s.o., zgodnie z którym stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza się na 5 lat szkolnych. W uzasadnionych przypadkach można powierzyć to stanowisko na okres krótszy, jednak nie krótszy niż 1 rok szkolny. Z powyższego wynika, że regułą jest powierzanie stanowiska dyrektora szkoły lub placówki na okres 5 lat, natomiast zastosowanie krótszego okresu jest wyjątkiem. Przyjęta konstrukcja krótszego okresu powierzenia stanowiska opiera się na zwrocie niedookreślonym - "uzasadnione przypadki" oraz na przyznaniu organowi powierzającemu pewnego stopnia luzu decyzyjnego, wynikającego z użycia w przepisie sformułowania "można powierzyć". Przede wszystkim należy zgodzić się ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie, stosownie do którego akty administracyjne wydane na podstawie przepisów zawierających pojęcia niedookreślone podlegają kontroli sądów administracyjnych pod kątem ich zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd administracyjny jest upoważniony i zobowiązany do oceny zgodności z prawem procesu wykładni i stosowania pojęć niedookreślonych przez organ administracji publicznej (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2008 r., I OSK 622/08). Ponadto, powołanie jak i odwołanie ze stanowiska dyrektora szkoły ma charakter kompetencji władczej, związanej z wykonywaniem publicznoprawnych zadań w zakresie oświaty, w związku z czym akty te należą do form działania administracji poddanych kontroli sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z 27 września 2012 r. I OSK 1386/12). Pojęcie "uzasadnionego przypadku" jest typowym zwrotem niedookreślonym, którego abstrakcyjne zdefiniowanie nie jest możliwa, ani celowe. Użycie tego zwrotu zobowiązuje organ do wykładni pojęcia, nadania mu właściwej treści i zastosowania go do rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Ustalenie pojęcia "uzasadnionego przypadku" nie może być dokonane w wyniku abstrakcyjnej wykładni, lecz powinno uwzględniać całokształt okoliczności faktycznych, w których pojęcie to funkcjonuje. W orzecznictwie wypracowane pewne podstawowe reguły zastosowania powyższego wyjątku. Przede wszystkim, powierzenie stanowiska dyrektora szkoły na okres krótszy niż 5 lat wymaga starannego uzasadnienia, na tyle czytelnego i wyczerpującego, aby mogło pełnić funkcję informującą wobec wyłonionego w konkursie kandydata, a także umożliwiało kontrolę prawidłowości zastosowania przepisu przez organ nadzoru i sąd administracyjny. Po drugie, argumenty podnoszone w uzasadnieniu nie mogą być ogólnikowe, lecz zindywidualizowane, odnoszące się do konkretnej osoby, poparte argumentacją uwzględniającą specyfikę danego stanu faktycznego, w którym zaszła potrzeba odstępstwa od zasady ogólnej. W końcu, podniesione argumenty muszą odwoływać się do okoliczności aktualnych w dniu podejmowania uchwały o powierzeniu stanowiska dyrektora szkoły (por. wyrok NSA z 8 września 2000 r., II SA/Łd 889/00, wyrok NSA z 1 czerwca 2012 r., I OSK 689/12, wyrok NSA z 31 października 2012 r. I OSK 1935/12). Odnosząc powyższe dyrektywy interpretacyjne do kontrolowanej uchwały zauważyć należy, że nie odpowiada ona wymaganiom wynikającym z przepisu art. 36 a ust. 13 u.s.o. Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej uchwały, za powierzeniem stanowiska dyrektora szkoły na okres dwóch lat przemawiał fakt, [...] jest szkołą, której koszty funkcjonowania o 10 % przekraczają przysługującą dla niej kwotę subwencji oświatowej, natomiast Zarząd Powiatu oczekuje, że nowy dyrektor w okresie 2 lat podejmie działania oszczędnościowe, zmierzające do zmniejszenia powyższego wskaźnika do max. 5 %. W świetle powyższego należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała nie spełnia wymogów przewidzianych dla rozstrzygnięć dotyczących powierzenia stanowiska dyrektora szkoły. Okoliczności podniesione w uzasadnieniu uchwały nie są uzasadnionymi przypadkami w rozumieniu art. 36 a ust. 13 u.s.o. Z treści zaskarżonej uchwały wynika, że zastosowanie krótszego okresu powierzenia stanowiska miało na celu jedynie zmobilizowanie nowego dyrektora do osiągnięcia wyznaczonych przez Zarząd Powiatu wskaźników o charakterze ekonomicznym. W odpowiedzi na skargę podniesiono dodatkowo, że na podjętą decyzję miały wpływ dwa zdarzenia dotyczące spraw finansowych w okresie poprzedzającym powołanie - zakup przez J.B. na potrzeby szkoły samochodu osobowego bez zgody Zarządu Powiatu oraz zawarcie umowy zlecenia podpisanej przez pracownika szkoły, który nie posiadał umocowania do jej zawarcia w imieniu powiatu. Jednakże na tym etapie rozważań konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem oceny sądu administracyjnego jest uchwała wraz z jej uzasadnieniem, nie zaś argumentacja przedstawiona w odpowiedzi na skargę na potrzeby postępowania przed sądem. Tym samym wywody zawarte w tym ostatnim dokumencie, nawet jeśliby miały znaczenie dla sprawy, nie mogą zastępować rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym uzasadnienia zaskarżonej uchwały. Specyfika rozstrzygnięcia administracyjnego polega m.in. na tym, że akt ten stanowi całość łącznie z uzasadnieniem. Argumenty zatem w nim przedstawione stanowią element podjętej uchwały. Ubocznie można jednak zauważyć na brak konsekwencji w działaniach Zarządu Powiatu - gdy mimo stawianych mu zarzutów – J.B. został uznany za najlepszego kandydata na stanowisko dyrektora szkoły, czemu Zarząd Powiatu dał wyraz powierzając mu stanowisko. W ocenie sądu, nie można uznać za zasadną sytuacji, w której z jednej strony uznaje się wysokie kwalifikacje kandydata, z drugiej zaś ogranicza jego uprawnienie do powierzenia tego stanowiska - zgodnie z art. 36a ust. 13 u.s.o. na okres 2 lat. Wyjątek polegający na odstąpieniu od pięcioletniego powierzenia stanowiska dyrektora nie może służyć sprawdzeniu, czy dana osoba nadaje się na stanowisko dyrektora, spełni wymagania stawiane przez Zarząd Powiatu. Nie można powierzyć stanowiska dyrektora szkoły w istocie rzeczy "na próbę". Nie można zatem przyjąć, że zaskarżona uchwała została wydana w "uzasadnionym przypadku", o którym mowa w art. 36a ust. 13 u.s.o., a z pewnością okoliczność ta nie została przez organ wykazana w zaskarżonej uchwale. Tego rodzaju naruszenie przez organ podstawy prawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi istotne naruszenie prawa, tj. art. 36a ust. 13 u.s.o. W świetle art. 79 ust. 1. u.s.p., uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Zgodnie z art. 82. ust. 1, nie stwierdza się nieważności uchwały organu powiatu po upływie 1 roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 78 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego. Stosownie natomiast do ust. 2 art. 82 ustawy, jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka niezgodności uchwały z prawem. Z kolei w świetle art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zaskarżona uchwała została wydana w dniu [...] sierpnia 2012 r., upłynął zatem ponad rok od jej podjęcia. Nie jest w tej sytuacji możliwe stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., że zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem prawa.