III SA/Lu 476/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Wiesława Dudek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 27 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi D. K na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oddala skargę. Decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...] wydaną z upoważnienia Prezesa Ubezpieczeń Społecznych na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. , w związku z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.) – zwaną dalej ustawą, utrzymano w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2008 r. Nr [...], odmawiającą umorzenia D. K. należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. W uzasadnieniu podniesiono, że Zakład odmówił umorzenia należności z tytułu składek, z uwagi na brak całkowitej nieściągalności oraz okoliczności uzasadniających umorzenie należności pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, określonych w art. 28 ustawy. D. K. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i umorzenie w całości zaległości, w związku z trudną sytuacją materialną i zdrowotną. Po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego, Prezes ZUS podzielił stanowisko zajęte przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych stwierdzając, że zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 ustawy należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust.3a. Przepis art. 28 ust. 3 ustawy wymienia w sposób enumeratywny okoliczności, rozumiane jako całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Stosownie do art. 28 ust. 3a ustawy, należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Na podstawie upoważnienia zawartego w art. 28 ust. 3b ustawy Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej wydał w dniu 31 lipca 2003 r. rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. nr 141, poz. 1365). Z przepisów rozporządzenia wynika, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na sytuację rodzinną i stan majątkowy nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Są to w szczególności sytuacje, w których opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych, poniesienie strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności, przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Z analizy zgromadzonych w sprawie dowodów wynika, że nie został spełniony warunek całkowitej nieściągalności, gdyż zadłużenie objęte jest postępowaniem egzekucyjnym. W toku prowadzonego postępowania Dyrektor Oddziału ZUS - jako organ egzekucyjny dokonał zajęcia pobieranego świadczenia rentowego. Materiał dowodowy nie wskazuje na istnienie okoliczności przemawiających za umorzeniem należności, pomimo braku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności. Wprawdzie D. K. przedłożył dokumenty świadczące o całkowitej niezdolności do pracy, jednak owa niezdolność została orzeczona na pewien okres. Zgodnie z orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia 25 lutego 2008 r. D. K. jest całkowicie niezdolny do pracy do 28 lutego 2010 r. Ponadto uzyskuje on dochody umożliwiające opłacenie należności, gdyż od 1 stycznia 2008 r. pobiera świadczenie rentowe w wysokości 1.630,33 zł netto. Wnioskodawca mieszka z matką i wspólnie z nią ponosi wydatki związane ze stałymi opłatami. Na podstawie załączonych dokumentów ustalono, że stałe wydatki ponoszone przez wnioskodawcę i jego matkę, a związane z opłatami stanowią kwotę średnio 230,27 zł miesięcznie, w tym: energia – 42,30 zł (łączna kwota za 6 miesięcy 253,76 zł), gaz – 18,37 (łączna kwota za miesiące – 36,73 zł), opłaty na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "M." w L.– 169,60 zł (łączna kwota za 2 miesiące – 339,20 zł). W tych okolicznościach wydatki ponoszone przez wnioskodawcę na stałe opłaty wynoszą około 115 zł. Wnioskodawca jest zobowiązany do płacenia alimentów na rzecz dzieci w łącznej wysokości 850 zł miesięcznie. Jednocześnie wykazał, że posiada zadłużenie w R. Bank Polska S.A. w wysokości 2,788,30 zł, w L. Bank S.A. w wysokości 1,538,24 zł, oraz w Trzecim Urzędzie Skarbowym w L. w łącznej wysokości 9.259,90 zł. Uwzględniając wysokość osiąganych dochodów oraz wydatków, Prezes Zakładu uznał, że sytuacja finansowa wnioskodawcy jest stabilna, a opłacenie należności z tytułu składek nie pozbawi go możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Tym bardziej, że spłata zadłużenia następować będzie stopniowo i systematycznie, w drodze postępowania egzekucyjnego. Pomimo powoływania się na trudną sytuację finansową, wnioskodawca nie korzysta z jakiejkolwiek formy pomocy udzielanej przez Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w L.. Korzystanie takiej formy wsparcia stanowiłoby dodatkowe potwierdzenie, iż dochody osoby zobowiązanej i jej rodziny nie pozwalają na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych. Skargę sądową na powyższą decyzję złożył D. K., wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi podniósł, że zostały naruszone przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społecznie (Dz.U. Nr 14, poz. 1365). Z ustaleń dokonanych przez ZUS wynika, że skarżący ponosi stałe wydatki miesięczne z następujących tytułów: - alimenty na dwójkę dzieci w kwocie 850 zł, - koszty ponoszone na stałe opłaty w kwocie 115 zł, - zajęcie świadczenia (renta) przez ZUS w kwocie 495,69 zł,. Stanowi to razem kwotę1,460,69 zł. Skarżący posiada dochód miesięczny w kwocie 1.630 zł, Uwzględniając tylko te wydatki miesięczne potwierdzone przez ZUS, skarżącemu pozostaje na egzystencję kwota 169,31 zł. Trudno zatem zgodzić się ze stwierdzeniem, że sytuacja finansowa skarżącego jest stabilna, a opłacenie należności z tytułu składek nie pozbawi go możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W ocenie organu podniesione w skardze okoliczności dotyczące sytuacji materialnej skarżącego były przedmiotem rozpatrzenia przez Prezesa ZUS i nie zostały uznane za podstawę uzasadniającą umorzenie należności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ organ administracji publicznej nie dopuścił się naruszeń prawa, które uzasadniałyby usunięcie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Przesłanki umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne określa art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W świetle tego przepisu umorzenie należności z tytułu składek może nastąpić przede wszystkim w przypadku ich całkowitej nieściągalności, przy czym sytuacje, kwalifikowane jako całkowita nieściągalność składek określa art. 28 ust. 3 ustawy. Ponadto, z art. 28 ust. 3a ustawy wynika, iż należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności uszczegóławia rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365) , zwane dalej rozporządzeniem. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, podzielany również przez skład orzekający w niniejszej sprawie, iż decyzja o umorzeniu należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne wydawana na podstawie art. 28 ustawy opiera się na uznaniu administracyjnym, co oznacza, że nawet wówczas, gdy ponad wszelką wątpliwość ustalona zostanie całkowita nieściągalność należności, organ może odmówić ich umorzenia (por. dla przykładu wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2007 r., II GSK 141/07, LEX nr 368197). Uznanie administracyjne charakteryzuje się tym, że ustawodawca określając w hipotezie normy prawnej przesłanki (okoliczności) podjęcia przez organ administracji publicznej działania, jednocześnie formułuje dyspozycję tego przepisu w sposób, który pozwala organowi na swobodę wyboru w zakresie tego, czy organ podejmie w ogóle określone działanie, lub w zakresie tego, który spośród dopuszczonych przez ustawodawcę sposobów zachowania (rozstrzygnięcia sprawy) wybierze. Uznanie administracyjne nie oznacza oczywiście dowolności. Działając w oparciu o uznanie organ zobowiązany jest przede wszystkim do zachowania wszystkich standardów proceduralnych. Ponadto swobodę wyboru rozstrzygnięcia organu ogranicza wyrażona w art. 7 k.p.a., zasada uwzględniania z urzędu interesu społecznego (publicznego) i słusznego interesu strony. Zasada ta zobowiązuje organ do podjęcia decyzji w sprawie, po dokładnym wyważeniu wchodzących w grę, konkurujących ze sobą wartości ogólnospołecznych i indywidualnych. Decyzje administracyjne oparte na uznaniu administracyjnym nie są wyłączone spod kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny, jednakże kontrola ta jest pod pewnymi względami ograniczona. Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sąd administracyjny opiera się wyłącznie na kryterium legalności, czyli zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.). Sądowa kontrola decyzji uznaniowych obejmuje przede wszystkim to, czy organ nie wykroczył poza zakres przyznanej mu przez ustawodawcę swobody orzekania oraz to, czy organ zachował określone prawem wymogi proceduralne. Jeżeli jednak sąd stwierdzi, że działanie organu mieści się w granicach określonych konstrukcją uznania oraz, że organ dochował wymogów proceduralnych, nie może objąć kontrolą prawidłowości wyboru przez organ jednej z możliwych opcji rozstrzygnięcia sprawy, jakie daje mu uznanie administracyjne. Wybór rozstrzygnięcia wymyka się bowiem kryteriom prawnym, opierając się na przesłankach celowościowych, rzetelnościowych, gospodarnościowych i innych tego typu determinantach pozaprawnych. Pozaprawne kryteria wyboru rozstrzygnięcia zastosowane w sprawie administracyjnej przez organ nie mogą być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego, sprawowanej – jak wyżej wskazano – wyłącznie pod kątem zgodności z prawem. Odnosząc powyższe uwagi do decyzji będącej przedmiotem skargi stwierdzić należy, że organy odmawiając umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, nie wykroczył poza zakres uznania administracyjnego przyznanego mu przepisem art. 28 ustawy, ani też nie uchybił przepisom postępowania. W ocenie sądu, zaskarżone rozstrzygnięcie opiera się na prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym. Organ w sposób wyczerpujący zgromadził i rozważył cały materiał dowodowy, ustalając stan faktyczny sprawy zgodnie z prawdą. Całość tych rozważań została wyczerpująco przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a zatem organ spełnił wymóg dbałości o prawidłowe uzasadnienie decyzji administracyjnej opartej na uznaniu administracyjnym. Wnioski, jakie organ wyprowadził z treści materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie są zgodne z logiką i doświadczeniem życiowym, nie wykraczają zatem poza swobodną ocenę dowodów (art. 80 k.p.a.). W stanie faktycznym sprawy organ prawidłowo przyjął, że nie zachodzą przesłanki pozwalające na uznanie, iż w przypadku skarżącego można mówić o istnieniu całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek. Okoliczność ta jest zresztą niesporna. Nie można również przypisać naruszenia prawa organowi w zakresie, w jakim odmówił umorzenia należności z tytułu ubezpieczeń społecznych w oparciu o art. 28 ust. 3a ustawy, który pozwala w uzasadnionych przypadkach na umorzenie należności pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Także w tym przypadku decyzja oparta jest na uznaniu administracyjnym, a ponadto użycie przez ustawodawcę klauzuli generalnej (pojęcia nieostrego) w postaci odwołania się do "uzasadnionych przypadków" wskazuje na to, że instytucja umorzenia należności z tytułu składek w oparciu o przytoczony przepis musi być traktowana jako rozwiązanie zastrzeżone dla sytuacji wyjątkowych, w których egzekwowanie należności zagrażałoby egzystencji zobowiązanego. Takie intencje prawodawcy potwierdza również treść § 3 rozporządzenia. Sformułowany w tym przepisie katalog (niezamknięty) sytuacji pozwalających na umorzenie należności w "uzasadnionych przypadkach" wskazuje, że powinno mieć ono zastosowanie w sytuacjach rzeczywiście skrajnych i niestandardowych, takich jak groźba pozbawienia zobowiązanego i jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; poniesienie strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia; przewlekła choroby zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny. Skarżący z racji licznych zobowiązań finansowych, w tym również powstałych w okresie kiedy zaistniały zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, znajduje się w trudnej sytuacji materialnej, nie na tyle jednak trudnej, aby można było mówić o zagrożeniu dla zaspokojenia egzystencjalnych potrzeb jego i rodziny. Skarżący uzyskuje dochody z renty (1.630,33 zł.). Organy, uwzględniając wysokość dochodów osiąganych przez skarżącego oraz jego wydatków, miały uzasadnione podstawy do przyjęcia, że zapłacenie należności z tytułu składek, nie pozbawi go możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Tym bardziej, że prowadzi on gospodarstwo domowe wspólnie z matką, a zatem każde z nich odpowiednio partycypuje w comiesięcznych wydatkach. Skarżący nie jest beneficjentem pomocy społecznej. W toku postępowania nie dostarczył argumentów, które pozwalałyby na przyjęcie tezy, że opłacenie należności z tytułu składek (niejednorazowe) jest równoznaczne z pozbawieniem skarżącego i jego rodziny możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Zauważyć należy, że nadanie treści "uzasadnionego przypadku" w odniesieniu do konkretnej, indywidualnej sytuacji musi uwzględniać nie tylko interes zobowiązanego z tytułu składek, ale również interes publiczny. W tym kontekście trzeba stwierdzić, że nadmiernie szerokie stosowanie instytucji umorzenia składek, wobec ich powszechności, mogłoby stanowić zagrożenie dla stabilności finansowania systemu ubezpieczeń społecznych w kraju, jak powszechnie wiadomo, stale borykającego się z niedoborem środków . W przedmiotowej sprawie organ, odmawiając umorzenia należności z tytułu składek, nie wykroczył poza zakres przyznanej mu swobody oceny sytuacji i wyboru rozstrzygnięcia. Z tych względów skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) .