III SA/Lu 481/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Wiesława Dudek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 15 lutego 2011 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za czynności kontrolne 1. oddala skargę; 2. przyznaje adwokatowi A. L. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) wynagrodzenie w kwocie 295,20 zł. ( dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy) tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 zł. (pięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług. Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w L. ustalił opłatę w kwocie 75 zł, za kontrolę sprawdzającą przeprowadzoną w ramach urzędowej kontroli żywności w dniu 12 maja 2010 r. w sklepie ogólnospożywczym przy ul. N. [...] w L. i zobowiązał do uiszczenia tej kwoty właścicielkę sklepu – A. S. W uzasadnieniu organ wskazał, iż opłata dotyczy czynności wykonywanych w ramach kontroli sprawdzającej, która wykazała że niezgodności stwierdzone podczas poprzedniej kontroli zostały usunięte. W związku z tym w dniu [...] maja 2010 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w L. wydał decyzję zatwierdzającą nr [...] w której wyraził zgodę na produkcję i sprzedaż m.in. potraw typu fast-food. W odwołaniu od decyzji pełnomocnik A. S. zarzucił błędną ocenę stanu faktycznego oraz brak podstawy prawnej do nałożenia opłaty za czynności wykonane przez organ Inspekcji Sanitarnej w ramach zatwierdzenia zakładu. Zasadnicza argumentacja sprowadzała się do twierdzenia, że wizytacja poprzedzająca zatwierdzenie zakładu nie jest urzędową kontrolą żywności, a czynności organu Inspekcji Sanitarnej nie są czynnościami kontrolnymi w zakresie sprawdzenia czy podmiot działający na rynku spożywczym spełnił obowiązujące wymagania higieniczno-zdrowotne. Po rozpatrzeniu odwołania L. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w L. decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, iż podstawą prawną decyzji ustalającej opłatę w przypadku stwierdzonych uchybień przy produkcji lub obrocie żywnością jest art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. Nr 171 poz. 1225 ze zm.). W świetle tego przepisu podmioty działające na rynku spożywczym podlegające urzędowym kontrolom organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej są zobowiązane do pokrywania opłat uwzględniających koszty związane z czynnościami wykonywanymi w ramach urzędowych kontroli żywności w celu sprawdzenia czy niezgodności ujawnione wcześniej zostały usunięte. Wysokość opłaty ustalono na podstawie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 8 maja 2009r. w sprawie opłat za czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ramach urzędowych kontroli żywności (Dz. U. Nr 78 , poz. 656). W świetle przepisów rozporządzenia w badanym przypadku stawka ryczałtowa za przeprowadzenie czynności kontrolnych wynosi 45 zł, zaś za każdą rozpoczętą godzinę czynności kontrolnych - 15 zł. W konkretnym przypadku kontrola trwała godzinę i 20 minut - ryczałt więc wynosi 45zł oraz za czynności kontrolne 30 zł (2x 15 zł). W ocenie organu kontrola (czynności kontrolne) jest przeprowadzeniem oględzin obiektu z których to oględzin sporządzany jest protokół - tak jak to było w konkretnym przypadku dnia 12 maja 2010 r. Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 Rozporządzenia (WE) 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz .Urz. UE, seria L, nr 191, s. 1) kontrola urzędowa oznacza każdą formę kontroli, którą właściwy organ lub Wspólnota wykonuje do celów sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym, regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i ich dobrostanu. Zdaniem organu odwoławczego argumentacja pełnomocnika nie zasługuje na aprobatę, gdyż czynności organu nadzoru nad produkcją i dystrybucją żywności stanowiące dowód w postępowaniu w zakresie prawa żywnościowego nie miały (i nie mają) charakteru wizyty o nieokreślonym celu lecz sprawdzenie warunków, które są niezbędne do wykonywania działalności w sferze produkcji lub obrotu żywnością. Czynności te odpowiadają warunkom definicji kontroli żywności, o których mowa wyżej. W skardze do sądu administracyjnego na decyzję z [...] sierpnia 2010 r. pełnomocnik A. S. podniósł zarzuty: naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów prawa żywnościowego, niewłaściwej oceny stanu faktycznego i prawnego, lakonicznej i tendencyjnej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, braku odniesienia się do zarzutów odwołania, nieprzestrzegania oceny prawnej i wskazań sądu administracyjnego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że ponowną wizytację zakładu przeprowadzono na wniosek pełnomocnika skarżącej. Wbrew stanowisku organu nie można utożsamiać oględzin z kontrolą, gdyż ta ostatnia ma na celu kontrolę przestrzegania konkretnych przepisów prawa, oględziny zaś mają na celu stwierdzenie stanu faktycznego. Powołana przez organ podstawa prawna decyzji jest nieadekwatna, gdyż ma ona zastosowanie w przypadku kontroli, a nie oględzin, czy wizytacji zakładu żywnościowego. Ponadto powołany przez organ przepis znajduje zastosowanie w przypadku stwierdzonych uchybień przy produkcji lub obrocie żywnością, a w dniu oględzin nie prowadzono produkcji, ani obrotu daniami typu fast-food, będącymi przedmiotem postępowania. W skardze powołano się również na wcześniejszy wyrok WSA w Lublinie, w sprawie o sygnaturze III SA/Lu 107/10, zdaniem pełnomocnika zapadły w analogicznej sprawie, której stroną również była skarżąca, dotyczącej sprzedaży ryb i przetworów rybnych. Wówczas sąd uchylił decyzje organów obydwu instancji jako niezgodne z prawem żywnościowym. W odpowiedzi na skargę L. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie jest dotknięta uchybieniami prawnymi, które musiałby skutkować jej usunięciem z obrotu prawnego. W badanej sprawie istota sporu prawnego dotyczy nie kwestii stwierdzenia uchybień w zakresie przepisów prawa żywnościowego w sklepie skarżącej, lecz kwestii charakteru prawnego czynności podjętych przez organy Inspekcji Sanitarnej, i co za tym idzie, podstaw prawnych do obciążenia skarżącej kosztami przeprowadzenia tych czynności. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji był art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, zgodnie z którym podmioty działające na rynku spożywczym podlegające urzędowym kontrolom organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej są obowiązane do pokrywania opłat uwzględniających koszty związane z czynnościami wykonywanymi w ramach urzędowych kontroli żywności związanych z przeprowadzeniem ponownych czynności kontrolnych w celu sprawdzenia, czy niezgodności, o których mowa w pkt 1 [stwierdzone w wyniku poprzednich czynności kontrolnych], zostały usunięte. Szczegółowe zasady ustalania wysokości opłat określa wspomniane wyżej rozporządzenie wykonawcze z 8 maja 2009 r. Przypomnieć należy, iż skarżąca A. S. prowadzi sklep spożywczy, który decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] został zatwierdzony w zakresie wprowadzenia do obrotu wskazanych tam środków spożywczych i niespożywczych i produkcji oraz sprzedaży kurczaka z rożna, oraz wpisany został do rejestru zakładów. Stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia właściwy ze względu na siedzibę zakładu powiatowy inspektor sanitarny prowadzi "rejestr zakładów" ale także i uaktualnia na bieżąco dane zawarte w tym rejestrze. Uaktualnieniu podlegają dane szczegółowo wymienione w art. 67 ust. 1 ww. ustawy, a w szczególności dane dotyczące określenia rodzaju i zakresu działalności, która ma być prowadzona w tym rodzaj żywności, która ma być przedmiotem produkcji lub obrotu (ust. 4). Skarżąca wnioskiem z dnia 22 kwietnia 2010 r. zwróciła się do organu o zatwierdzenie rozszerzenia działalności ktorą już prowadzi o działalność, w zakresie produkcji i sprzedaży na wynos posiłków typu fast-food na bazie półproduktów i produktów gotowych. W następstwie jej wniosku w sklepie skarżącej w dniu 27 kwietnia 2010 r. przeprowadzono kontrolę sanitarną. Ponieważ kontrola wykazała pewne nieprawidłowości, opisane w protokole, po ich usunięciu, na wniosek skarżącej przeprowadzono czynności kontroli sprawdzającej. W następstwie tych czynności organ I instancji decyzją z dnia [...] maja 2010 r. zmienił swoją ostateczną decyzję z dnia [...] lipca 2009 r. i rozszerzył zatwierdzenie zakładu, zgodnie z wnioskiem. Zasadnicze argumenty skargi sprowadzają się do twierdzenie, że czynności organów Inspekcji Sanitarnej dokonane w dniu 12 maja 2010 r. nie miały charakteru urzędowej kontroli żywności w rozumieniu art. 75 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, a zatem nie było podstaw do nakładania na skarżącą obowiązku pokrycia opłat. Dla potwierdzenie słuszności swojej argumentacji skarżąca powołuje się na wcześniejszy wyrok tutejszego sądu w sprawie o sygnaturze III SA/Lu 107/10, zakończonej prawomocnym wyrokiem z 14 lipca 2010 r. Należy w tym miejscu przypomnieć, że w procedurze zatwierdzania zakładów, które produkują lub wprowadzają do obrotu określonego rodzaju żywność zastosowanie mają nie tylko przepisu krajowe, w szczególności art. 61 i nast. ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, ale także akty prawa Unii Europejskiej. Z punktu widzenia badanej sprawy szczególne znaczenie mają przepisy wspomnianego wyżej Rozporządzenia 882/2004 w sprawie kontroli urzędowych (...). Zgodnie z art. 31 ust. 2 rozporządzenia 882/2004, regulującym zatwierdzenie zakładów przedsiębiorstwa paszowego i żywnościowego właściwe organy ustanawiają procedury które mają być stosowane przez podmioty prowadzące przedsiębiorstwo paszowe lub żywnościowe przy składaniu wniosku o zatwierdzenie ich zakładów zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 852/2004, rozporządzeniem (WE) nr 854/2004, dyrektywą 95/69/WE lub z przyszłymi rozporządzeniami dotyczącymi higieny pasz. Po otrzymaniu wniosku o zatwierdzenie od podmiotu prowadzącego przedsiębiorstwo paszowe lub żywnościowe właściwy organ składa wizytę na miejscu. Właściwy organ zatwierdza zakład do celów określonej działalności jedynie wtedy, gdy podmiot prowadzący przedsiębiorstwo paszowe lub żywnościowe wykazał, że spełnia odpowiednie wymagania prawa paszowego i żywnościowego. Ponadto zgodnie z lit. e) cytowanego ustępu 2 właściwy organ poddaje zatwierdzenie zakładu przeglądowi, w przypadku gdy przeprowadza kontrole urzędowe. W ocenie skarżącej przeprowadzone w dniu 12 maja 2010 r. czynności organów Inspekcji Sanitarnej miały charakter wizyty w rozumieniu art. 31 rozporządzenia, a nie kontroli urzędowej, co oznacza brak podstaw do zastosowania art. 75 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Stanowisko to opiera się na poglądzie wyrażonym przez tutejszy sąd we wspomnianej sprawie o sygn. akt III SA/Lu 107/10. W ocenie sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie poglądu tego podzielić nie można. Należy przy tym zauważyć, że wbrew twierdzeniom skarżącej, ocena prawna wyrażona przez inny skład sądu administracyjnego jest wiążąca tylko w granicach danej sprawy administracyjnej i nie można jej rozciągać na inne sprawy o podobnym stanie faktycznym i prawnym. Fundamentalna dla wymiaru sprawiedliwości zasada niezawisłości sędziowskiej sprzeciwiałaby się związaniu składu orzekającego w innej sprawie poglądem prawnym wyrażonym przez sąd równoległy, jeżeli skład orzekający pogląd ten uważa za błędny. Kluczowym argumentem powinno być odwołanie się do normatywnej definicji kontroli urzędowej, zawartej w art. 2 pkt 1 rozporządzenia nr 882/2004. Zgodnie z tym przepisem "kontrola urzędowa" oznacza każdą formę kontroli, którą właściwy organ lub Wspólnota wykonuje do celów sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym, regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i ich dobrostanu. Zakres definiowanego pojęcia jest zatem bardzo szeroki i w ocenie składu orzekającego mieści w sobie również pojęcie "wizyty", użyte w art. 31 ust. 2 lit b) rozporządzenia. Argument ten wzmacnia odwołanie się do wykładni systemowej i celowościowej rozporządzenia. Zgodnie z preambułą do rozporządzenia (pkt 6) Państwa Członkowskie powinny egzekwować prawo paszowe i żywnościowe, reguły dotyczące zdrowia zwierząt i ich dobrostanu oraz monitorować i sprawdzać, czy właściwe wymagania w tym zakresie są spełniane przez podmioty gospodarcze na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji. Do tego celu powinny być organizowane kontrole urzędowe. W świetle punktu 32 preambuły: należy zapewnić dostępność odpowiednich środków finansowych przeznaczonych na organizowanie kontroli urzędowych. Dlatego właściwe organy Państw Członkowskich powinny mieć możliwość nakładania opłat i należności w celu pokrycia kosztów poniesionych w ramach kontroli urzędowych. W ramach tego procesu, właściwe organy Państw Członkowskich będą miały swobodę w ustalaniu opłat i należności jako kwoty ryczałtowe w oparciu o poniesione koszty oraz biorąc pod uwagę szczególną sytuację przedsiębiorstw. W przypadku gdy opłaty są nakładane na podmioty gospodarcze, należy stosować wspólne zasady. Jest zatem właściwe ustanowienie kryteriów służących określaniu poziomu opłat za inspekcje. W odniesieniu do opłat mających zastosowanie do kontroli przywozowych, właściwe jest bezpośrednie ustalenie stawek dla podstawowych towarów przywożonych w celu zapewnienia jednolitego ich stosowania, aby zapobiegać zakłóceniom w handlu. Zgodnie z art. 1 ust. 1 rozporządzenia ustanawia ono ogólne zasady wykonywania kontroli urzędowych mających na celu sprawdzenie zgodności z regułami ukierunkowanymi w szczególności na: a) zapobieganie, eliminowanie lub ograniczanie dopuszczalnych poziomów zagrożenia ludzi i zwierząt, bezpośrednio lub poprzez środowisko naturalne; oraz b) gwarantowanie uczciwych praktyk w handlu paszami i żywnością oraz ochronę interesów konsumenta łącznie z etykietowaniem pasz i żywności oraz innymi formami przekazywania informacji konsumentom. Wszystkie te argumenty w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie przemawiają za szerokim rozumieniem pojęcia kontroli urzędowej na gruncie cytowanego rozporządzenia. Pojęciem tym należy zatem obejmować nie tylko czynności kontrolne dokonywane w odniesieniu do przedsiębiorcy już prowadzącego działalność (kontrola ex post), ale również w odniesieniu do czynności, mających na celu zbadanie, czy przedsiębiorca zamierzający podjąć działalność wymagającą zatwierdzenia, spełnia określone wymogi szeroko rozumianego prawa żywnościowego (kontrola ex ante). Fakt, że w art. 31 ust. 2 lit. b) rozporządzenia użyto sformułowania "wizyta na miejscu" nie zmienia charakteru tych czynności, jako kontroli urzędowej, a jedynie precyzuje konieczność bezpośredniej wizytacji zakładu, który ubiega się o zatwierdzenie działalności celem sprawdzenia wymogów prawa paszowego. Skoro w stanowiącym podstawę do nałożenia opłaty art. 75 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia użyto sformułowania "urzędowe kontrole żywności", nie ma uzasadnionych podstaw, aby nadawać temu pojęciu odmienne znaczenie, niż przyjęte w art. 31 rozporządzenia nr 882/2004, stanowiącego podstawowy akt regulujący procedurę kontroli urzędowych przeprowadzanych w sprawie zgodności z prawem żywnościowym. Powyższe ustalenia prowadzą do konkluzji, że czynności dokonane przez pracowników Inspekcji w dniu 12 maja 2010 r. w zakładzie (sklepie) skarżącej miały charakter urzędowej kontroli żywności, a skoro były związane z przeprowadzeniem ponownych czynności kontrolnych w celu sprawdzenia, czy niezgodności stwierdzone we wcześniejszej kontroli zostały usunięte, istniała podstawa do zastosowania art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia i ustalenia opłaty za przeprowadzone czynności. Wysokość opłat została ustalona zgodnie z przepisami wspomnianego wyżej rozporządzenia Ministra Zdrowia z 8 maja 2009 r. Sąd nie stwierdził w tym zakresie żadnych uchybień. W świetle powyższych argumentów niezasadne są zarzuty skargi w zakresie naruszenia norm prawa materialnego oraz niewłaściwej oceny stanu faktycznego i prawnego. Stan faktyczny w sprawie był bezsporny, a zastosowana przez organ interpretacja przepisów była prawidłowa. Nie ma uzasadnionych podstaw zarzut lakonicznej i tendencyjnej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego. Zarzut ten nie został szerzej uzasadniony, a ponadto istota sporu sprowadzała się nie tyle do kwestionowania ustaleń faktycznych (przy bezspornym stanie faktycznym), ile do interpretacji obowiązujących przepisów. Wbrew twierdzeniom skargi organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podjął polemikę z zarzutami odwołania, wyjaśniając należycie odmienne od odwołującej się stanowisko w sprawie. Jak wyżej wskazano, chybiony jest również zarzut nieuwzględnienia oceny prawnej i wskazań sądu, zawartych w wyroku z 14 lipca 2010 r., w sprawie III SA/Lu 107/10. Jak wynika jednoznacznie z treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; dalej jako: p.p.s.a.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia, ale tylko w danej sprawie. Skutki te nie rozciągają się na sprawy dotyczące innych decyzji, nawet jeśli były wydane w podobnym stanie faktycznym i prawnym. Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.. Orzeczenie w przedmiocie przyznania adwokatowi A. L. wynagrodzenia tytułem nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu oparto na przepisach art. 242 p.p.s.a. oraz § 2 ust. 3, § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 19 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348, z późn. zm.).