III SA/Lu 489/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Sędzia WSA Grzegorz Wałejko, Protokolant Stażysta Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 28 listopada 2013 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. P. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy R. P. z dnia [...] listopada 2012 r., Nr [...], umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie wydania postanowienia o rozgraniczeniu działki nr X, stanowiącej własność A. B. z działką nr Y stanowiącej własność M. S., położonych w obrębie geodezyjnym M., gminy R. P. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w sprawie, której stan faktyczny przedstawia się następująco: Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2012 r. A. B., reprezentowany przez pełnomocnika - adw. P. S., wystąpił o rozgraniczenie jego nieruchomości z nieruchomością należącą do M. S. powołując się na bezskuteczność wielokrotnych wcześniejszych prób zgodnego ustalenia przebiegu granicy na pewnym jej odcinku. Organ pierwszej instancji uwzględnił ten wniosek i postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. wszczął postępowanie rozgraniczeniowe. W dniu [...] października 2012 r. A. B. złożył pisemne oświadczenie o cofnięciu wniosku o rozgraniczenie nieruchomości. Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., Nr [...], Wójt Gminy R. P. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wydania postanowienia o rozgraniczeniu działki nr X stanowiącej własność A. B. z działką nr Y stanowiącą własność M. S., położonych w obrębie geodezyjnym M., gminy R. P. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej: k.p.a. Pismem z dnia [...] marca 2013 r. M. S. wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. P. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. P. wskazało, że każde postępowanie administracyjne, niezależnie od tego, czy zostało wszczęte na wniosek strony, czy z urzędu, może zakończyć się w trybie art. 105 §1 k.p.a., jeśli prowadzący je organ stwierdzi, że jest ono bezprzedmiotowe. Natomiast umorzenie postępowania z przyczyn fakultatywnych może mieć miejsce wyłącznie w postępowaniach opartych na zasadzie skargowości i jest uwarunkowane kumulatywnym ziszczeniem się przesłanek wymienionych w art. 105 § 2 k.p.a., tj. wystąpieniem z wnioskiem o umorzenie postępowania przez tę stronę, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, brakiem sprzeciwu innych stron postępowania oraz niesprzecznością z interesem społecznym. Zdaniem organu skarżąca błędnie uznała, że podstawą wydania zaskarżonej decyzji był art. 105 § 2 k.p.a., ponieważ w istocie organ pierwszej instancji orzekał na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., choć tego wyraźnie nie zakomunikował. Wprawdzie w myśl art. 107 § 1 k.p.a. powinnością organu orzekającego jest wskazać podstawę prawną rozstrzygnięcia, przez co należy rozumieć prawidłową podstawę prawną, niemniej jednak przywołanie wadliwej (w niniejszej sprawie zbyt szerokiej) podstawy prawnej może być co najwyżej krytycznie ocenione i skorygowane przez organ drugiej instancji, natomiast samo w sobie nie może skutkować uchylenia decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. P. wskazało, że postępowaniem rozgraniczeniowym rządzi zarówno zasada skargowości, jak i oficjalności, bowiem z art. 30 ust. 1 prawa geodezyjnego i kartograficznego wynika, że rozgraniczenie nieruchomości może być prowadzone na wniosek strony lub z urzędu, to w niniejszej sprawie nie ma wątpliwości co do tego, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek. Mimo to nie można jednak zakładać, że oświadczenie wnioskodawcy o cofnięciu wniosku wywoła skutek w postaci przekształcenia się postępowania wnioskowego w postępowanie prowadzone z urzędu. Nie jest też dopuszczalne, aby nadal postępowanie takie się toczyło, mimo że strona wniosek cofnęła, a zatem doszło do bezprzedmiotowości postępowania. W ocenie organu sytuacja, jaka zaistniała w niniejszej sprawie, to sytuacja unormowana w art. 105 § 1 k.p.a., na którą strona, która nie była inicjatorem postępowania (nie była wnioskodawcą), nie ma żadnego wpływu. Organ administracyjny jest związany oświadczeniem o cofnięciu wniosku, podobnie jak jest związany złożeniem wniosku, zatem jeśli strona wyraźnie oświadcza, że już nie jest zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy, której rozstrzygnięcia wcześniej chciała, to jest to tego rodzaju zdarzenie, którego skutkiem jest bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o jakiej mowa w art. 105 § 1 k.p.a. Ta postać bezprzedmiotowości ma charakter obiektywny i pociąga za sobą obligatoryjność umorzenia postępowania administracyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie M. S. wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. P. z dnia [...] kwietnia 2013 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy R. P. z dnia [...] listopada 2012 r. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 105 § 2 k.p.a. polegające na uznaniu, iż w niniejszej sprawie przepis ten nie może mieć zastosowania, bowiem podstawą umorzenia postępowania jest art. 105 § 1 k.p.a. mimo tego, że cofnięcie wniosku o wszczęcie postępowania jest równoznaczne z żądaniem jego umorzenia, a zatem obowiązkiem organu administracji jest uzyskanie od pozostałych stron postępowania stanowiska co do ewentualnego sprzeciwu dotyczącego takiego rozstrzygnięcia. Zdaniem skarżącej podstawą prawną umorzenia był art. 105 § 2 k.p.a. mimo braku wskazania tego w treści decyzji. Cofnięcie przez A. B. wniosku o rozgraniczenie zawierało w sobie żądanie umorzenia postępowania, zatem obowiązkiem organu administracji było upewnienie się, czy inne strony nie zgłoszą w związku z tym sprzeciwu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie jest dotknięta uchybieniami, które skutkowałyby koniecznością usunięcia jej z obrotu prawnego. Przedmiotem niniejszego postępowania jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. P. z dnia [...] kwietnia 2013 r., Nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy R. P. z dnia 12 listopada 2012 r., Nr [...], umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie wydania postanowienia o rozgraniczeniu działki nr X, stanowiącej własność A. B. z działką nr Y stanowiącej własność M. S., położonych w obrębie geodezyjnym M., gminy R. P. W uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. P. z dnia [...] kwietnia 2013 r. wskazano, że podstawą prawną umorzenia postępowania był art. 105 § 1 k.p.a., bowiem postępowanie zostało wszczęte na wniosek strony, który następnie został wycofany, zatem przestał istnieć przedmiot sprawy. Natomiast zdaniem skarżącej podstawą umorzenia postępowania powinien być art. 105 § 2 k.p.a., ponieważ cofnięcie wniosku przez wnioskodawcę jest tożsame z żądaniem umorzenia postępowania. Obowiązkiem organu było zatem upewnienie się, czy inne strony nie zgłoszą w związku z tym sprzeciwu. Wobec powyższego, kluczowym dla niniejszej sprawy jest ustalenie właściwej podstawy umorzenia postępowania w przedstawionym stanie faktycznym. Kodeks postępowania administracyjnego w art. 105 przewiduje dwa przypadki umorzenia postępowania. Stosownie do art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Z kolei zgodnie z art. 105 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. Umorzenie postępowania zgodnie z pierwszą z powyższych reguł dotyczy działania organu administracyjnego z urzędu i jest obligatoryjne. Cofnięcie wniosku oznacza, że przestaje istnieć jeden z elementów materialnego stosunku prawnego, a organ prowadzący postępowanie nie może wydać decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty. Cofnięcie wniosku powoduje zatem powstanie obiektywnej okoliczności bezprzedmiotowości postępowania i nakłada na organ obowiązek umorzenia postępowania. Drugi przypadek umorzenia jest fakultatywny i dopuszcza dysponowanie przez stronę postępowaniem wszczętym na jej żądanie, pod warunkiem łącznego spełnienia następujących przesłanek, wskazanych w art. 105 § 2 k.p.a., tj. postępowanie zostało wszczęte na wniosek strony, wniosek o umorzenie postępowania został wniesiony przez stronę żądającą wszczęcia postępowania, inne strony nie zgłosiły sprzeciwu, umorzenie postępowania nie narusza interesu społecznego. Przepis ten odnosi się do sytuacji, w której postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe, ale strona przestała być zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy. W świetle powyższych wywodów należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie, wystąpiła bezprzedmiotowość postępowania, o jakiej mowa w art. 105 § 1 k.p.a. Stosownie do art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 z późn. zm.), dalej: prawo kartograficzne i geodezyjne, wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) przeprowadzają rozgraniczenie nieruchomości z urzędu lub na wniosek strony. Bezsporne jest, że w niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte na wniosek A. B. z dnia [...] sierpnia 2012 r. Złożenie wniosku przez uprawniony podmiot określa przedmiot postępowania i kreuje konkretną sprawę administracyjną. Z zasadą skargowości postępowania związana jest możliwość rozporządzania skargą, obejmująca możliwość modyfikacji pierwotnego roszczenia, w tym jego cofnięcia, o ile nie narusza to przepisów prawa. Z kolei cofnięcie przez skarżącego, pismem z dnia [...] listopada 2012 r., wniosku o wszczęcie postępowania oznacza brak żądania uprawnionego podmiotu. Przedmiot postępowania przestał istnieć, zatem odpadł jeden z konstytutywnych elementów stosunku administracyjnoprawnego. Wycofanie przez skarżącego wniosku spowodowało powstanie obiektywnej okoliczności bezprzedmiotowości postępowania, co nakładało na organ obowiązek umorzenia postępowania w trybie art. 105 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu cofnięcie wniosku w sprawie o rozgraniczenie nie oznacza żądania umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 2 k.p.a. Przepis art. 105 § 2 k.p.a. dotyczy bowiem sytuacji, w której strona postępowania odstępuje od żądania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, w związku z czym żąda umorzenia postępowania. Żądanie umorzenia postępowania nie oznacza cofnięcia wniosku i bez wyraźnego oświadczenia strony nie może być w ten sposób rozumiane. W przypadku wystąpienia o umorzenie postępowania źródło procesu nadal istnieje, a organ nadal może prowadzić postępowanie i orzekać co do istoty sprawy. Natomiast w przypadku cofnięcia wniosku organ jest związany oświadczeniem strony co do cofnięcia wniosku i nie ma podstaw do dalszego prowadzenia postępowania i rozstrzygania sprawy administracyjnej. Wyraźne cofnięcie wniosku o wszczęcie postępowania powoduje obiektywną bezprzedmiotowością postępowania, z uwagi na brak żądania załatwienia sprawy wszczętej na wniosek. Cofnięcie wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego jest równoznaczne z brakiem żądania uprawnionego podmiotu do rozpoznania konkretnej sprawy administracyjnej, co oznacza, że przedmiot postępowania, oznaczony we wniosku, przestał istnieć. Okoliczność ta obligowała więc organ do umorzenia postępowania administracyjnego, wszczętego na wniosek A. B., w trybie art. 105 § 1 k.p.a. Ponadto zauważyć należy, że prawdzie przepis art. 30 ust. 1 prawa geodezyjnego i kartograficznego stanowi, że rozgraniczenie nieruchomości przeprowadza się z urzędu lub na wniosek strony, jednak z art. 30 ust. 2 wynika, że postępowanie o rozgraniczenie przeprowadza się z urzędu przy scaleniu gruntów, a także jeżeli jest brak wniosku strony, a potrzeby gospodarki narodowej lub interes społeczny uzasadniają przeprowadzenie rozgraniczenia. Możliwość przeprowadzenia rozgraniczenia z urzędu ograniczona została zatem tylko do dwóch przypadków w tym przepisie wymienionych. W sytuacji zatem cofnięcia wniosku o rozgraniczenie, gdy nie zachodzą okoliczności wymienione w art. 30 ust. 2 organ administracji nie jest uprawniony do prowadzenia z urzędu postępowania o rozgraniczenie mimo braku wniosku strony. Dodać również należy, że jeżeli skarżąca uważa, że granice nieruchomości stały się sporne, może w każdym czasie złożyć wniosek o rozgraniczenie. Umorzenie postępowania w sprawie o rozgraniczenie wszczętej na wniosek A. B. nie pozbawia zatem skarżącej prawa wystąpienia o rozgraniczenie tych samych nieruchomości, których dotyczył cofnięty wniosek. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.).