III SA/Lu 49/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie WSA Jacek Czaja,, WSA Grzegorz Wałejko (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Radosław Kot, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 14 maja 2013 r. sprawy ze skargi M.L. na decyzję Wojewody z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr SO-ZK.5343.32.2012.MG; II. określa, że decyzje wymienione w pkt I nie podlegają wykonaniu w całości. Zaskarżoną decyzją z dnia (...) listopada 2012 r. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania M. L., utrzymał w mocy decyzję z dnia (...) sierpnia 2012 r., którą Prezydent Miasta (...) orzekł o wymeldowaniu z pobytu stałego M. L. z lokalu nr (...) przy ulicy (...) w (...). W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] wskazał, że organ pierwszej instancji orzekł o wymeldowaniu M. L. z pobytu stałego z lokalu nr (...) przy ulicy (...) w (...), ponieważ według ustaleń tego organu skarżący faktycznie nie mieszka w lokalu. Organ odwoławczy ustalił, że przedmiotowy lokal jest mieszkaniem spółdzielczym i spółdzielcze prawo do tego lokalu posiadają U. R. oraz jej były mąż M. L. Postępowanie o wymeldowanie z pobytu stałego M. L. zostało wszczęte na wniosek U. R. Wojewoda [...] wskazał, że organ meldunkowy zgodne z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993, ze zm., dalej powoływanej także jako "ustawa"), rozpatrując wniosek o wymeldowanie osoby z pobytu stałego ustala tylko, czy osoba faktycznie zamieszkuje w lokalu, w którym jest zameldowana na pobyt stały czy też lokal ten opuściła. Nie bierze się pod uwagę prawa własności lokalu. Organ drugiej instancji stwierdził, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż M. L. nie mieszka w lokalu nr (...) przy ulicy (...) w (...). Organ odwoławczy podniósł, że fakt niezamieszkiwania w przedmiotowym lokalu potwierdzają zeznania świadków oraz przeprowadzone przez organ pierwszej instancji oględziny lokalu. Wskazano, że w czasie oględzin M. L. nie był obecny w lokalu, a wygląd pokoju, w którym skarżący ma prawo zamieszkiwać zgodnie z wyrokiem sądu w sprawie rozwodowej, nie wskazywał na zamieszkiwanie w nim skarżącego. Załączone do akt sprawy fotografie pokoju, wykonane przez U. R., zaprzeczają zawartemu w odwołaniu twierdzeniu M. L., że nocuje on w przedmiotowym lokalu codziennie od marca 2012 r. Zdaniem organu odwoławczego samo nocowanie, bez korzystania z kuchni i łazienki jak i bez energii elektrycznej nie oznacza faktycznego zamieszkiwania w miejscu stałego zameldowania. Organ drugiej instancji wskazał również, że korespondencja kierowana do skarżącego na adres lokalu nr (...) przy ulicy (...) odbierana jest przez M. L. z dużym opóźnieniem, co świadczy o tym, że skarżący nie przebywa w miejscu stałego zameldowania, a korespondencję w późniejszym terminie odbiera na poczcie. Odnosząc się do twierdzenia M. L., że jego była żona utrudnia mu zamieszkiwanie w lokalu nr (...) organ wskazał, że brak jest dokumentów potwierdzających ten fakt, a ponadto M. L. posiada klucz do mieszkania. Wprawdzie Prokuratura Rejonowa w (...) nadzorowała dochodzenie w sprawie naruszenia miru domowego, kradzieży i uszkodzenia mienia na szkodę M. L., ale dochodzenie to umorzyła, przy czym skarżący złożył zażalenie na to postanowienie. W ocenie organu odwoławczego skarżący nie podejmował przewidzianych prawem środków w celu obrony swych praw do przebywania w lokalu. Organ wskazał, że dalsze zameldowanie M. L. w tym lokalu byłoby fikcją w świetle obowiązujących przepisów meldunkowych. Wobec powyższego Wojewoda [...] stwierdził, że zaistniała przesłanka do wymeldowania skarżącego z pobytu stałego z lokalu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. L. wnosił o uchylenie decyzji organów obydwu instancji. Skarżący podniósł, że przysługuje mu lokatorskie prawo do mieszkania przy ulicy (...). Wskazał, że od czasu sprawy rozwodowej w 2008 r. jego żona podjęła wszelkie działania mające na celu usunięcie go ze wspólnego mieszkania. W sprawie o sygnaturze akt (...) z powództwa U. R. o usunięcie M. L. z przedmiotowego mieszkania Sąd Rejonowy w (...) powództwo oddalił. Skarżący podniósł, że ustalenia faktyczne w postępowaniu o wymeldowanie zostały dokonane z naruszeniem prawa, na podstawie niepełnego materiału dowodowego. Dalej skarżący wskazał, że oględziny przedmiotowego lokalu, zainicjowane przez U. R., zostały przeprowadzone bez jego wiedzy i zgody. Skarżący zwrócił uwagę na to, że w pokoju znajdują się śpiwór, materac, koc, pościel jak też inne przedmioty osobistego użytku. Natomiast meble, zdaniem M. L., usunęła w styczniu 2012 r. jego żona i w tej sprawie toczy się postępowania przed organami ścigania. Skarżący zarzucił, że świadkowie zostali wskazani przez wnioskodawczynię, a zdjęcia zostały przez nią zrobione po wejściu do pokoju bez wiedzy i zgody skarżącego. Nadto skarżący wskazał, że wniesienie odwołania przenosi na organ drugiej instancji kompetencję do ponownego rozpatrzenia sprawy, a nie tylko do kontroli decyzji pierwszej instancji. W niniejszej sprawie organ odwoławczy powtórzył argumenty organu pierwszej instancji, nie zapoznając się z aktualną sytuacją. Skarżący podniósł również, że organy błędnie uznały, iż stroną postępowania w przedmiocie wymeldowania oprócz M. L. jest również U. R. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie należy wskazać, że dokonując kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, sąd administracyjny rozpoznając sprawę bada, czy organy te do ustalonego stanu faktycznego zastosowały właściwą normę prawa materialnego oraz, czy nie uchybiły przepisom prawa regulującym zasady postępowania, a jeśli dopuściły się takich uchybień - czy te uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchylenie zaskarżonej decyzji następuje bowiem wówczas, gdy sąd stwierdzi, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź gdy dopuszczono się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania; ponadto sąd stwierdza nieważność zaskarżonego aktu, gdy ustali, że akt taki dotknięty jest wadą nieważności - art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.". Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Spośród istotnych zarzutów sformułowanych w skardze niezasadny jest zarzut, że U. R. nie mogła być wnioskodawczynią w sprawie o wymeldowanie M. L. oraz że organy administracji nieprawidłowo uznały ją za stronę postępowania. Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 2 ustawy organ gminy wydaje na wniosek właściciela lub innego podmiotu dysponującego tytułem prawnym do lokalu lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego ... i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało prawidłowo zainicjowane przez U. R., która, jak wynika z akt sprawy, posiada tytuł prawny do lokalu w postaci spółdzielczego prawa do lokalu. Okoliczność, że M. L. ma takie same prawo do lokalu, a także prawo do korzystania na wyłączność z jednego pokoju w lokalu, zgodnie z wyrokiem Sądu orzekającego w sprawie o rozwód, nie pozbawia - inaczej niż twierdzi skarżący – U. R. legitymacji do złożenia wniosku o wymeldowanie skarżącego z lokalu. Legitymacja ta jest bowiem związana z prawem do lokalu przysługującym wnioskodawcy i nie niweczy jej takie same lub inne prawo do lokalu przysługujące osobie, która ma być - według wnioskodawcy - wymeldowana ze względu na opuszczenie miejsca pobytu. Zarzut dotyczący tej kwestii nie może być zatem podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji. Jednakże przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonej decyzji prowadzi do stwierdzenia, że decyzja wydana została z naruszeniem innych przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i w związku z tym powinna być uchylona. Przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych wskazują, że ewidencja pełni rolę wyłącznie urzędowego rejestru faktów związanych z pobytem osoby fizycznej w danym miejscu. W orzecznictwie podkreśla się, że zameldowanie czy wymeldowanie nie mają żadnego związku z prawem do spornego lokalu, zameldowanie nie rodzi prawa do lokalu, jak też wymeldowanie go nie pozbawia. Do organu administracji należy ustalenie stanu faktycznego i dokonanie oceny, czy zachodzą (lub nie) przesłanki przemawiające za wymeldowaniem z miejsca stałego pobytu. Z uzasadnienia decyzji organów obydwu instancji wynika, że podstawowe dowody na jakich oparły się organy ustalając stan faktyczny sprawy, to dowód z oględzin lokalu oraz dowody z zeznań świadków M. F. i P. D. Ponadto organ drugiej powołał się także na okoliczności mające wynikać z fotografii pokoju skarżącego dołączonych do akt sprawy przez U. R. Jednak z akt postępowania przed organami administracji wynika, że wszystkie te dowody zostały przeprowadzone w sposób wadliwy. Przypomnieć w związku z tym należy, że stan faktyczny powinien być ustalony w oparciu o konkretne, wyczerpująco zebrane dowody, uzyskane zgodnie z wymogami prawa, z poszanowaniem reguł przewidzianych w art. art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 267), wymienianej dalej jako "K.p.a.". W przeciwnym razie, wadliwie przeprowadzone dowody nie mogą stanowić podstawy tych ustaleń. W myśl art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża zasadę prawdy obiektywnej, która oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Wyrazem tej zasady są obowiązki nałożone na organ administracji publicznej w art. 77 § 1 i 80 K.p.a. Według tych przepisów organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić czy dana okoliczność została udowodniona. Ocena całego zgromadzonego materiału dowodowego, w kontekście mających zastosowanie w sprawie przesłanek prawa materialnego, winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, stanowiącym - stosownie do treści art. 107 K.p.a. - jej integralną część, którego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Przy tym przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. W ocenie Sądu powyższych wymogów nie spełnia zaskarżona decyzja. Wymienione wyżej dowody podlegają dyskwalifikacji, gdyż przeprowadzono je ad hoc, bez uprzedniego powiadomienia stron o miejscu i terminie przesłuchań oraz oględzin, wbrew wymogowi przewidzianemu w art. 79 § 1 K.p.a, co z kolei pociągnęło za sobą naruszenie art. 79 § 2 K.p.a. Możliwość zapoznania się przez strony z protokołem zeznań świadka nie czyni zadość zasadom czynnego bezpośredniego udziału w przeprowadzeniu takiego dowodu, w szczególności prowadzi do pozbawienia możliwości zadawania świadkowi pytań (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 1999 r. w sprawie I SA/Gd 1252/97, SIP Lex nr 37890). Również branie udziału w oględzinach polega na obecności przy czynności oględzin, a nie na zapoznaniu się z wynikami tych oględzin (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 28 sierpnia 2008 r., w sprawie II SA/Ke 189/08, SIP Lex nr 509811; wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 marca 2013 r., sygn. akt III SA/Lu 378/12, zamieszczony w CBOSA pod adresem internetowym - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W sytuacji kiedy w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji skarżący, zarzucał, że opis wyniku oględzin zawiera stwierdzenia ocenne i nieostre, a ponadto twierdził, że wygląd pokoju musiał być zaaranżowany przed oględzinami przez U. R., nie sposób wykluczyć możliwości, że naruszenie przepisów o postępowaniu dowodowym miało wpływ na wynik przeprowadzonego dowodu. Dotyczy to także zeznań świadków, z których jedna z nich (M. F.) zeznała, że widziała skarżącego jedynie 4-5 razy od 2005 r. Z pewnością taka treść zeznania wymagała umożliwienia zadania pytań temu świadkowi, tym bardziej, że wniosek o wymeldowanie oparty jest na twierdzeniu, że skarżący opuścił miejsce pobytu stałego w styczniu 2012 r. Nie jest też jasny status dowodowy fotografii, na które powołuje się w uzasadnieniu swojej decyzji organ drugiej instancji i czyni je ważnym elementem prowadzącym do poczynionych ustaleń faktycznych. Z adnotacji na kopercie zawierającej fotografie wynika, że złożono je do akt sprawy 4 czerwca 2012 r., natomiast z adnotacji na kopercie zawierającej płyty CD z zapisem cyfrowym fotografii (tych samych lub być może innych) wynika, że kopertę złożono 6 sierpnia 2012 r. Zatem dowody te zostały złożone jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji. Z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji nie wynika, aby jakiekolwiek fotografie organ ten brał pod uwagę. Dopiero organ drugiej instancji oparł swoje ustalenia na omawianym dowodzie, chociaż żaden z organów nie dopuścił tego dowodu, a także nie zawiadomił stron, zgodnie z art. 79 § 2 K.p.a. o przeprowadzeniu dowodu z oględzin fotografii. Analiza wyników postępowania dowodowego oraz rozumowania organów obydwu instancji wskazuje, że pominięcie wadliwie przeprowadzonych dowodów sprawiałoby, że swoje ustalenia organy musiałyby oprzeć na wynikach przesłuchania stron, które to dowody zostały w uzasadnieniach obydwu decyzji potraktowane marginalnie, a ponadto na wniosku wyciąganym przez te organy z faktu, że skarżący odbiera kierowaną do niego korespondencję dopiero po kilku dniach. W związku z tym w żaden sposób nie można przyjąć, że naruszenie przepisów postępowania nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. Omówione wyżej okoliczności wskazują, że postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało z naruszeniem reguł proceduralnych określonych w art. art. 7, 77 § 1, 79 § 1 i 2 oraz 80 K.p.a., a także w art. art. 107 i 11 K.p.a. Naruszenie wymienionych przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wobec czego zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu. Z uwagi na to, że co do zasady dowody przeprowadza przede wszystkim organ pierwszej instancji, zachodziła konieczność uchylenia również decyzji tego organu. Rozpatrując po raz kolejny sprawę należy ponowić dowody dotychczas wadliwie przeprowadzone i przeprowadzić je uwzględniając przepisy regulujące postępowanie dowodowe, czyli zawiadamiając strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodów, zgodnie z art. 79 § 2 K.p.a. Przy tym oczywiste jest, że dowód z oględzin lokalu powinien być przeprowadzony tylko wówczas, jeżeli ze względu na stan faktyczny sprawy okaże się to możliwe i celowe. Z uwagi na specyfikę sprawy, może okazać się potrzebne ponowne przesłuchanie stron, które jest środkiem dowodowym stosowanym w postępowaniu administracyjnym, jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały nie wyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a. Orzeczenie, że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu w całości ma uzasadnienie w przepisie art. 152 tej ustawy.