III SA/Lu 490/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski,, Sędziowie Sędzia SO del. Robert Hałabis,, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca),, Protokolant Asystent sędziego Jowita Dudek., po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 30 października 2012 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję L.Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w L. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak: [...], Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w C. odmówił przyznania J. M. pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu. Organ uzasadnił swoje rozstrzygnięcie faktem, iż wnioskodawca posiada część domu mieszkalnego o powierzchni mieszkalnej 28 m2, w związku z czym jego potrzeby mieszkalne są zaspokojone. Po rozpatrzeniu odwołania J. M., decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], L. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w L. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż strona nabyła w dniu 23 marca 2011 r. od swojego ojca w drodze darowizny udział we współwłasności działki i domu mieszkalnego posadowionego na tej działce. Ustalono, że miejscowość K., w której położony jest przedmiotowy dom i działka jest miejscowością pobliską w rozumieniu ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2009 r., Nr 12, poz. 68, ze zm.; dalej jako ustawa o PSP). Ze złożonego wniosku o przyznanie pomocy finansowej wynika, że stronie przysługują trzy normy zaludnienia. Przysługująca strażakowi powierzchnia mieszkalna wynosi od 21 do 30 m2. Powierzchnia mieszkalna przedmiotowego domu ustalona zgodnie z przepisami ustawy o PSP wynosi 56 m2, co po uwzględnieniu posiadanego udziału o wielkości 1/2 całości w przeliczeniu na małżonków wynosi 28 m2. Organ zwrócił uwagę, że w świetle przepisów ustawy o PSP lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się strażakowi posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy. Zdaniem organu J. M. nie spełnia warunków do otrzymania lokalu mieszkalnego. Razem ze swoją żoną są współwłaścicielami w 1/2 części .domu o powierzchni mieszkalnej 56 m2, co w przeliczeniu na odwołującego się i jego żonę daje powierzchnię mieszkalną o wielkości 28 m2 i mieści się w przysługującej stronie powierzchni mieszkalnej. Dom, w którym zamieszkuje i którego współwłaścicielem jest strażak położony jest w miejscowości pobliskiej. Tym samym zachodzi przypadek wykluczający możliwość przyznania pomocy finansowej. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wywiódł, iż na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych należy patrzeć nie tyle poprzez fakt posiadania odrębnego lokalu mieszkalnego o powierzchni odpowiadającej liczbie przysługujących stronie norm zaludnia, ale przez pryzmat posiadania prawa do takiej powierzchni mieszkalnej. Posiadanie powierzchni mieszkalnej może być zrealizowane zarówno poprzez posiadanie odrębnego lokalu jak również poprzez posiadanie udziału we współwłasności domu lub lokalu mieszkalnego, z zastrzeżeniem oczywiście zachowania wielkości powierzchni mieszkalnej odpowiadającej liczbie norm zaludnienia przysługujących uprawnionemu. Organ podniósł także, iż celem dla realizacji którego strażak ubiega się o pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jest rozbudowa domu, którego strażak jest współwłaścicielem i w którym mieszka wspólnie z rodziną. Pomoc finansowa przyznawana jest na zaspokojenie podstawowych potrzeb mieszkaniowych uprawnionych, a nie na ich poprawę tym bardziej, że strażak w dalszym ciągu pozostanie współwłaścicielem nieruchomości w skład, której wchodzi dom, w którym mieszka strażak z rodziną. W skardze do sądu administracyjnego na decyzję z dnia [...] czerwca 2012 r. J. M. podniósł, iż zarówno ustawa o PSP, jak i rozporządzenia dotyczące uprawnień socjalnych strażaków odnoszą się do posiadania lokalu, a co za tym idzie – własności. Współwłasność lokalu wraz z ojcem nie stanowi o posiadaniu przez skarżącego lokalu mieszkalnego. W świetle orzecznictwa współwłasność nie daje skarżącemu realnej możliwości zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w powiązaniu z tytułem prawnym umożliwiającym niezakłócone dysponowanie lokalem mieszkalnym. W odpowiedzi na skargę L. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w L. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia 30 października 2012 r. pełnomocnik skarżącego ustosunkował się do odpowiedzi na skargę oraz uzupełnił argumentację prawną skargi poprzez zacytowanie orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych dotyczących przyznania pomocy finansowej do uzyskania lokalu mieszkalnego. Zarzucił również naruszenie przez organ art. 7, art. 77, art. 8, art. 9 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie, jakie pokoje i o jakiej powierzchni zajmuje J. M. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: |Skarga nie jest zasadna. Przede wszystkim należy podnieść, że w myśl przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o | |ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez | |kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy | |nie stanowią inaczej. | |Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1| |ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej jako: | |p.p.s.a.). W związku z powyższym usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe | |dostarczy podstaw do uznania, że przy jej wydawaniu naruszono prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c powyższej | |ustawy, a także w sytuacji przewidzianej w pkt 3 tegoż przepisu. W niniejszej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia takiego | |naruszenia prawa i dlatego skarga, zgodnie z art. 151 p.p.s.a., podlegała oddaleniu. | |Istotą rozpatrywanej sprawy jest kwestia przyznania pomocy mieszkaniowej funkcjonariuszowi straży pożarnej. Zgodnie z art. 74 ustawy o | |PSP strażakowi mianowanemu na stałe przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości | |pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Prawo to służy realizacji | |celu ustawy – by strażacy byli maksymalnie dyspozycyjni i w nadzwyczajnych stanach mogli być wezwani do służby poza zwykłym, planowanym| |czasem jej pełnienia. Stanie się to możliwe wyłącznie, gdy strażacy mieszkają w miejscowościach, w których pełnią służbę, bądź w | |miejscowościach pobliskich.(wyrok z dnia 2 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Po 771/03). | |Z prawem do lokalu mieszkalnego związane są inne zastępcze w stosunku do tego prawa, formy pomocy finansowej, a w szczególności prawo | |do pomocy finansowej na nabycie lokalu mieszkalnego. Zgodnie z art. 80 ust. 1 ustawy o PSP, strażakowi mianowanemu na stałe, który nie | |otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu | |mieszkalnego lub domu, zwana dalej "pomocą finansową", z zastrzeżeniem ust. 5 (nie mającego zastosowania w sprawie), chyba że strażak | |nie spełnia warunków do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. W myśl art. 80 ust. 2 ustawy o PSP, pomoc| |finansową przyznaje się raz w okresie całej służby, na wniosek strażaka. Ponadto należy podkreślić, że warunkiem uzyskania pomocy | |finansowej, o której mowa w art. 80 ust. 1, jest również to, aby strażak spełniał warunki do otrzymania lokalu mieszkalnego na | |podstawie decyzji administracyjnej. Stosownie do art. 81 ustawy, lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie | |przydziela się strażakowi: | |1) w razie skorzystania z pomocy finansowej, o której mowa w art. 80; | |2) posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej | |przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy; | |3) którego małżonek posiada lokal mieszkalny lub dom określony w pkt 2; | |4) w razie zbycia przez niego lub jego małżonka własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego albo domu stanowiącego | |odrębną nieruchomość, o których mowa w pkt 2, z wyjątkiem przypadków określonych na podstawie art. 82 ust. 1. | |Powiązanie uprawnień do pomocy finansowej z prawem do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o | |przydziale ma istotne znaczenie. Oba te uprawnienia powiązane są w sposób oczywisty z przesłanką niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych| |w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej oraz mogą być realizowane w okresie jej istnienia. Art. 81 pkt 2 ustawy o PSP | |wyłącza przydział lokalu mieszkalnego na rzecz funkcjonariusza, który jest właścicielem lub współwłaścicielem, w części odpowiadającej | |co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, domu jednorodzinnego. | |Odnosząc powyższe do stanu faktycznego ustalonego przez organ administracji należy stwierdzić, że na dzień składania wniosku o | |przyznanie pomocy finansowej na rozbudowę domu, J. M. był współwłaścicielem domu jednorodzinnego w którym wspólnie z rodziną | |zamieszkiwał. Przedmiotowy dom skarżący otrzymał na podstawie umowy darowizny, co potwierdza akt notarialny Rep.[...], w dniu 23 marca | |2011 r. Zatem skarżący składając wniosek nie spełniał warunków do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej | |o przydziale, o której mowa w art. 76 ust 9 ustawy o PSP, bowiem wystąpiła sytuacja określona w art. 81 pkt 2 tej ustawy. Miejscowość | |K. w której usytuowany jest dom jednorodzinny będący w posiadaniu skarżącego, należy niewątpliwie do "miejscowości pobliskiej" w | |rozumieniu art. 74 ust. 3 ustawy, Powierzchnia mieszkalna przedmiotowego domu wynosi 56 m2, co po przeliczeniu przysługującego J. M. | |udziału, wynosi 28 m2 i odpowiada przysługującym mu normom powierzchniowym 21 do 30 m2, gdyż przysługują mu trzy normy zaludnienia (§ | |2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych | |i Administracji z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie przydziału i zwalniania lokali mieszkalnych oraz kwater tymczasowych | |przysługujących strażakom Państwowej Straży Pożarnej, a także warunków zamiany lokali mieszkalnych Dz. U. nr 241, poz. 2035). Zdaniem | |sądu istotna jest okoliczność, że skarżący w postępowaniu administracyjnym nie negował posiadania w domu jednorodzinnym powierzchni | |mieszkalnej odpowiadającej przysługującym mu normom zaludnienia, negował jedynie możliwość dysponowania posiadanym udziałem we | |współwłasności. Zajmowanie lokalu mieszkalnego o odpowiedniej normie powierzchniowej | |i posiadanie do niego tytułu prawnego pozwoliło skarżącemu na skorzystanie ze świadczenia pieniężnego - równoważnika za remont lokalu | |mieszkalnego lub domu jednorodzinnego (patrz: decyzja Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w C. z dnia [...] marca 2012 r. | |nrt [...]). Jak podniósł Trybunał Konstytucyjny "określenie ‘równoważnik’ wskazuje, że świadczenie to ma równoważyć, rekompensować | |koszty przeprowadzonego remontu lokalu zajmowanego przez policjanta, tj. takiego, który faktycznie zaspakaja potrzeby mieszkaniowe | |uprawnionego do tego świadczenia" (wyrok z dnia 29 listopada 2004 r., sygn. akt K 7/04,OTK, seria A, Nr 10, poz. 109). Wprawdzie | |orzeczenie to dotyczy świadczenia pieniężnego przysługującego policjantowi, ale zawarte tam wywody w pełni mają zastosowanie do | |podobnych rozwiązań przyjętych w ustawie o Państwowej Straży Pożarnej. Zdaniem sądu w świetle powyżej przedstawionych zdarzeń prawnych | |niezasadny jest zarzut pełnomocnika skarżącego, że organ zebrał niepełny materiał dowodowy przez co nieprawidłowo ocenił zaistniały | |stan faktyczny. | |Odnosząc się do podniesionej przez skarżącego kwestii "posiadania" należy | |zauważyć, że zgodnie z treścią art. 206 k.c. każdy ze współwłaścicieli jest uprawniony do współposiadania rzeczy wspólnej oraz do | |korzystania z niej w takim zakresie, jaki daje się pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem z rzeczy przez pozostałych | |współwłaścicieli. Uprawnienie to jest konsekwencją przyjętej w art. 195 k.c. koncepcji prawa współwłasności jako prawa własności | |przysługującego niepodzielnie kilku osobom. Prawo to cechuje jedność przedmiotu własności, wielość podmiotów i niepodzielność samego | |prawa. Niepodzielność prawa wyraża się w tym, że każdy ze współwłaścicieli ma prawo do całej rzeczy. Posiadanie rzeczy przez | |współwłaściciela jest zatem posiadaniem właścicielskim i samoistnym, stanowi bowiem realizację jego niepodzielnego prawa do rzeczy. | |Oznacza to, że z faktu posiadania rzeczy przez współwłaściciela wynika jedynie, iż korzysta on z tej rzeczy zgodnie z przysługującym mu| |prawem. Nie ulega wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie posiadanie poparte jest określonym tytułem prawnym – aktem własności (akt | |notarialny z dnia 23 marca 2011 roku, Rep. [...]). Własność obejmuje uprawnienie do posiadania rzeczy, uprawnienie do korzystania z | |rzeczy i uprawnienie do rozporządzania rzeczą. Tym samym posiadanie jest naturalną cechą własności. W świetle powyższych rozważań | |niezrozumiały jest zatem zarzut skarżącego zawarty w skardze, że: "współwłasność nie daje mu realnej możliwości zaspokojenia potrzeb | |mieszkaniowych w powiązaniu z tytułem prawnym umożliwiającym niezakłócone dysponowanie lokalem mieszkalnym". Należy zauważyć, że w | |aktach administracyjnych znajduje się z decyzja Starosty C. z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], z której wynika że pozwolenie na | |rozbudowę przedmiotowego domu wydane zostało nie tylko na rzecz J. M. ale również na rzecz drugiego współwłaściciela S. M. Oznacza to | |wspólne prowadzenie tej inwestycji przez współwłaścicieli, co nie doprowadzi skarżącego do wyjścia ze współwłasności i zostania | |właścicielem całej tej nieruchomości. | |Niezasadne są również argumenty pełnomocnika skarżącego zawarte w piśmie procesowym z dnia 29 października 2012 r., stawiające tezę, że| |w rozumieniu ustawy o PSP lokalem mieszkalnym jest lokal samodzielny, nie będący współwłasnością, w odpowiednim stanie technicznym, o | |odpowiedniej powierzchni mieszkalnej. | |Zdaniem Sądu nie można się zgodzić z powyższym, gdyż pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego przewidziana tą ustawą nie | |jest świadczeniem pieniężnym należnym każdemu funkcjonariuszowi, ale tylko tym, którzy mają niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Jest | |to zatem forma zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych strażaków funkcjonująca obok podstawowej formy jaką jest prawo do lokalu | |mieszkalnego. Tak więc uprawnienie strażaka do otrzymania lokalu, a tym samym do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu, nie ma | |charakteru bezwzględnego, powiązane jest bowiem z przesłanką niezaspokojenia potrzeby mieszkaniowej funkcjonariusza. W pierwszej | |kolejności przysługuje strażakowi prawo do lokalu mieszkalnego realizowane jako przydzielenie takiego lokalu, a dopiero gdy przydziału | |nie dokonano, strażakowi w służbie stałej przysługuje równoważnik pieniężny lub pomoc finansowa. Pomoc finansowa na uzyskanie lokalu | |jest konsekwencją niezrealizowania uprawnienia strażaka - prawa do lokalu. Warunek przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu | |należy wiązać tylko z taką sytuacją, w której strażak spełnia warunki do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego, o jakim mowa w art. | |76 ustawy o PSP, na podstawie decyzji administracyjnej, lecz lokalu takiego nie otrzymał. Jeśli zaś strażak ma zaspokojone potrzeby | |mieszkaniowe, to nie spełnia on ustawowych warunków do uzyskania prawa określonego w art. 74 ust. 1 ustawy. W konsekwencji nie spełnia | |również niezbędnej przesłanki przyznania pomocy finansowej. Warunek przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu lub domu należy | |bowiem wiązać z taką sytuacją, w której strażak spełniałby warunki do uzyskania lokalu mieszkalnego zgodnie z zasadami określonymi w | |art. 74-76 ustawy o PSP, ale równocześnie nie zachodziłaby żadna z przesłanek o których mowa w art. 81 ustawy (istotny w rozpoznawanej | |sprawie jest pkt 2 - pomocy finansowej nie przydziela się strażakowi, posiadającemu lokal mieszkalny lub dom jednorodzinny), albowiem | |wystąpienie jednej z nich powoduje, że lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie można przydzielić. | |Pomoc w zakresie zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych strażaków ma bowiem jedynie charakter subsydiarny, pomocniczy, związany z | |należytym funkcjonowaniem organów bezpieczeństwa publicznego, nie ma zaś ogólnego charakteru zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych | |wszystkich strażaków. Jeśli bowiem strażak posiada mieszkanie (niezależnie od tytułu prawnego do tego lokalu) w miejscu pełnienia | |służby lub w miejscowości pobliskiej, cel przepisu jest osiągnięty i nie powstaje prawo do lokalu, ani też prawo do pomocy finansowej. | |Z uwagi na powyższe, w ocenie Sądu zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. | |Tylko w niewielkim zakresie uzasadniony jest zarzut strony skarżącej, iż organ odwoławczy ustosunkował się do kwestii związanej z | |rozbudową przedmiotowego domu w piśmie procesowym jakim jest odpowiedź na skargę. Z punktu widzenia wymogów uzasadnienia określonych w | |art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego celowe byłoby bardziej jednoznaczne ustosunkowanie się do kwestii związanej z | |pozwoleniem na rozbudowę tego domu. Należy jednak zauważyć, że naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę uchylenia | |zaskarżonej decyzji tylko wtedy, gdy stanowiłoby ono wadę uzasadniającą wznowienie postępowania lub da się wykazać, że mogło mieć | |istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a.). W badanym przypadku taka sytuacja bez wątpienia nie zachodzi.| |Ewentualne drobne wadliwości uzasadnienia nie rzutują w żadnym stopniu na prawidłowość rozstrzygnięcia w sprawie. | |Nie zasługuje na aprobatę Sądu, zarzut odebrania od J. M. oświadczenia z dnia 12 kwietnia 2012 r., dotyczącego powierzchni mieszkalnej| |posiadanego domu. Należy w tym miejscu przypomnieć, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje tzw. otwarty katalog środków | |dowodowych, co oznacza, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z | |prawem (art. 75 § 1 KPA). W piśmie tym skarżący wskazał powierzchnię istniejących w domu pokoi stosownie do treści art. 76 ust 2 ustawy| |o PSP, dlatego w pełni uzasadnione było wykorzystanie tych materiałów w postępowaniu administracyjnym, skoro mogło się to przyczynić do| |wyjaśnienia sprawy. | | | |W tym stanie rzeczy, w braku przesłanek do uwzględnienia skargi, działając na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed | |sądami administracyjnymi, Sąd skargę oddalił. |