III SA/Lu 494/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca),, Sędzia SO del. Iwona Tchórzewska, Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Bałaban, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 10 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi S. O. - Firma "[...]" na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym oddala skargę. Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., Nr [...], M. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w W. nałożył na S. O., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "C.", karę pieniężną w wysokości 200 zł za wykonywanie przewozu drogowego z naruszeniem przepisów o czasie prowadzenia pojazdu, obowiązujących przerwach i odpoczynkach. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że w wyniku kontroli pojazdu, należącego do przedsiębiorcy, którym wykonywany był przewóz drogowy osób z L. do W., na podstawie analizy zapisów karty kierowcy D. R., stwierdzono dwa przypadki skrócenia minimalnego 9-godzinnego odpoczynku w 24-godzinnym okresie rozliczeniowym, odpowiednio o 10 i 4 minuty. W świetle przepisów ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874, ze zm.) oraz załącznika do niej uchybienie w postaci skrócenia dziennego okresu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas do jednej godziny jest sankcjonowane karą pieniężną w kwocie 100 zł za każde naruszenie. W odwołaniu od decyzji strona podniosła przede wszystkim zarzut naruszenia art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE, seria L, Nr 102, s. 1; dalej: rozporządzenie nr 561/2006). Odwołujący się wyjaśnił, iż określone w decyzji naruszenia wynikały z faktu, że wykonywał on kursy w ramach przewozu regularnego na trasie L. – W. Kierowca był obowiązany dowieźć pasażerów na przystanek końcowy oraz po zakończeniu pracy odstawić pojazd w bezpieczne miejsce, zaś dalsze prowadzenie pojazdu nie zagrażało bezpieczeństwu w ruchu drogowym. Po rozpoznaniu odwołania S. O., Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 8 ust. 1-6 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 kierowca korzysta z dziennego i tygodniowego okresu odpoczynku. W każdym 24-godzinnym okresie po upływie poprzedniego dziennego okresu odpoczynku lub tygodniowego okresu odpoczynku kierowca może wykorzystać kolejny dzienny okres odpoczynku. Jeśli część dziennego okresu odpoczynku zawarta w 24 godzinnym okresie wynosi co najmniej 9 godzin ale mniej niż 11 godzin, wówczas ten dzienny okres odpoczynku uznaje się za skrócony dzienny okres odpoczynku . Kierowca może mieć najwyżej trzy skrócone dzienne okresy odpoczynku pomiędzy dwoma tygodniowymi okresami odpoczynku. Organ odwoławczy stwierdził, iż w sprawie zostały udowodnione dwa przypadki skróconego dziennego czasu odpoczynku o odpowiednio 10 i 4 minuty, co dawało podstawę do nałożenia kary pieniężnej w wysokości określonej w załączniku do ustawy o transporcie drogowym. Organ wyjaśnił, iż skrócony dzienny okres odpoczynku oznacza nieprzerwany odpoczynek trwający co najmniej 9 godzin, co wynika wprost z treści rozporządzenia nr 561/2006. W ocenie organu należy to traktować jako minimalny okres odpoczynku jaki został ustalony, zaakceptowany przez prawodawcę. Tylko taki odpoczynek dzienny, który spełnia minimalne ustalone normy, może być uważany za dzienny okres odpoczynku. W konsekwencji, w przypadku skrócenia minimalnej normy" skróconego dziennego odpoczynku" nie można takiego odpoczynku uwzględnić przy ustalaniu początku lub końca okresu rozliczeniowego np. dziennego czasu prowadzenia pojazdu. Organ odwoławczy uznał podniesione w odwołaniu zarzuty za nieuzasadnione. Wskazał, iż kierowca w dniach których popełniono naruszenia prowadził pojazd wyposażony w tachograf cyfrowy. W przypadku wystąpienia okoliczności uzasadniającej odstępstwo od przestrzegania przepisów rozporządzenia nr 561/2006 to, w myśl art. 12 tego aktu winien dokonać adnotacji o tym fakcie na wydruku z urządzenia rejestrującego. Kierowca w czasie kontroli nie okazał żadnego wydruku z tachografu cyfrowego, potwierdzającego konieczność uzasadnionego odstępstwa od przestrzegania przepisów. Organ za nietrafną uznał argumentację odwołującego się jakoby zwykłe zakończenie kursu i odstawienie pojazdu na przystanek końcowy w L. było okolicznością przewidzianą w art. 12 rozporządzenia nr 561/2006. W jego ocenie powyższe należy do zwykłych zdarzeń i czynności które wykonuje kierowca w trakcie dziennego okresu pracy i w żaden sposób nie usprawiedliwiają skrócenia odpoczynków dziennych. Organ wywiódł, iż to przedsiębiorca transportowy jako odpowiedzialny za właściwą organizację przewozu, musi tak planować i organizować pracę kierowców, aby mogli przestrzegać przepisów rozporządzenia i aby spełniać wymagania załadowców oraz firm ubezpieczeniowych w zakresie bezpieczeństwa w czasie postojów. Fakt popełnienia naruszeń przez kierowcę oznacza, że kontrola przestrzegania przepisów regulujących czas pracy kierowców prowadzona przez przedsiębiorcę była niewystarczająca. Ponadto kierowca musi bezwzględnie przestrzegać przepisów i nie przekraczać dopuszczalnego czasu prowadzenia pojazdu, za wyjątkiem wystąpienia nieprzewidzianych i wyjątkowych okoliczności, gdy nie jest w stanie przestrzegać rozporządzenia bez spowodowania zagrożenia dla bezpieczeństwa drogowego, bezpieczeństwa osób pojazdu lub ładunku. Jeśli kierowca zdecyduje, że konieczne jest odstępstwo od rozporządzenia i że nie będzie ono zagrażało bezpieczeństwu drogowemu, musi wskazać odręcznie charakter odstępstwa i jego przyczyny w jakimkolwiek języku wspólnotowym, na wykresówce urządzenia rejestrującego lub na wydruku z urządzenia rejestrującego albo w planie pracy natychmiast po zatrzymaniu się. Za niezasadne organ uznał argumenty przedsiębiorcy, iż kierowca odebrał w rzeczywistości wymagane odpoczynki lecz z przekroczeniem wymaganego okresu. Art. 8 rozporządzania wprowadza jednoznaczny obowiązek wykonania odpoczynku dziennego albo regularnego w całości przed upływem 24 godzin licząc od momentu rozpoczęcia dziennego okresu prowadzenia pojazdu. Przepisy nie dopuszczają możliwości rekompensaty odpoczynków dziennych tak jak ma to miejsce w przypadku tygodniowych. W skardze do sądu administracyjnego pełnomocnik przedsiębiorcy podniósł zarzuty naruszenia art. 75 § 1 i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak przeprowadzenia niezbędnych dowodów w sprawie oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także błędne uznanie, że nie zaszły przesłanki do odstąpienia przez kierowcę od przepisów art. 6-9 rozporządzenia nr 561/2006. Ponadto w skardze podniesiono zarzut naruszenia art. 12 rozporządzenia. W uzasadnieniu skargi wskazano, że art. 12 rozporządzenia nr 561/2206 pozwala na odstąpienie przez kierowcę od przepisów art. 6-9 w zakresie niezbędnym dla zapewnienia bezpieczeństwa osób, pojazdu lub ładunku, pod warunkiem, że nie zagraża to bezpieczeństwu drogowemu oraz umożliwia osiągnięcie przez pojazd odpowiedniego miejsca postoju. W ocenie strony skarżącej prawodawca wspólnotowy nie uregulował konsekwencji braku wskazania przez kierowcę odstępstwa od przestrzegania przepisów dotyczących czasu pracy w formie odręcznej adnotacji na wykresówce albo na planie pracy. Nie zastrzeżono w szczególności, że brak stosownej adnotacji kierowcy wywołuje skutek w postaci domniemania, że nie wystąpiły okoliczności pozwalające na odstępstwo od przepisów. Zdaniem strony skarżącej art. 12 rozporządzenia wprowadza jedynie szczególny rodzaj dowodu, ale nie wyklucza przeprowadzenia przez organ innego rodzaju dowodów na istnienie okoliczności uzasadniających odstępstwo od przepisów regulujących czas pracy kierowców. Nieprzeprowadzenie dowodów w tym zakresie doprowadziło do błędnego uznania, że nie zaszły wspomniane okoliczności. Ustalenia te są sprzeczne z wyjaśnieniami skarżącego w odwołaniu, w świetle których naruszenie norm dobowego odpoczynku kierowcy wynikało z obowiązku dowiezienia pasażerów na przystanek i odstawienia autobusu na parking przewoźnika. Pozostawienie pojazdu w przypadkowym miejscu zagrażałoby niewątpliwie jego bezpieczeństwu. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie jest dotknięta wadami prawnymi, które uzasadniałyby usunięcie jej z obrotu prawnego. Poczynione w sprawie przez organy administracji ustalenia faktyczne w zakresie faktu skrócenia dziennego czasu odpoczynku poniżej minimalnej granicy 9 godzin, należy uznać za niesporne, skoro nie były kwestionowane przez skarżącego. W wyniku kontroli dokumentacji czasu pracy kierowcy stwierdzono dwa przypadki, w których dzienny czas odpoczynku kierowcy był krótszy o odpowiednio 10 i 4 minuty. Spór prawny pomiędzy skarżącym a organami sprowadza się do przede wszystkim do kwestii: czy istniały podstawy do wyjątkowego odstąpienia od stosowania norm czasu pracy i odpoczynku kierowców, określone w art. 12 rozporządzenia nr 561/2006. Dla porządku dalszych wywodów należy przypomnieć brzmienie przytoczonego przepisu: Pod warunkiem, że nie zagraża to bezpieczeństwu drogowemu oraz umożliwia osiągnięcie przez pojazd odpowiedniego miejsca postoju, kierowca może odstąpić od przepisów art. 6-9 w zakresie niezbędnym dla zapewnienia bezpieczeństwa osób, pojazdu lub ładunku. Kierowca wskazuje powody takiego odstępstwa odręcznie na wykresówce urządzenia rejestrującego lub na wydruku z urządzenia rejestrującego, albo na planie pracy najpóźniej po przybyciu do miejsca pozwalającego na postój. Argumentacja strony skarżącej opiera się na dwóch tezach: po pierwsze – istniały podstawy do zastosowania dozwolonego przez art. 12 odstępstwa od stosowania norm dotyczących odpoczynku kierowcy, wynikające z faktu, że musiał on dowieźć pasażerów na przystanek końcowy, a następnie zapewnić bezpieczeństwo pojazdu poprzez odprowadzenie go na miejsce postoju (parking przewoźnika). Po drugie – co prawda nie został dopełniony warunek określony w zdaniu drugim art. 12, tj. wymóg odpowiedniej adnotacji o takich okolicznościach na dokumentach przebiegu pracy kierowcy, jednakże organ powinien w tym zakresie poczynić ustalenia w oparciu o inne dowody, skoro takie argumenty były podnoszone w odwołaniu. W ocenie sądu powyższa argumentacja jest chybiona. Po pierwsze przy stosowaniu art. 12 rozporządzenia nr 561/2006 należy uwzględnić ratio legis tego przepisu, wprowadzającego przecież wyjątki od bardzo istotnych z punktu widzenia bezpieczeństwa publicznego wymogów co do czasu pracy i odpoczynku kierowców (art. 6-9 rozporządzenia). Wyjątek ten nie może być interpretowany rozszerzająco, gdyż mogłoby to prowadzić do negatywnego zjawiska "obchodzenia" wymogów w zakresie czasu pracy kierowców. W związku z tym należy uznać, że art. 12 może mieć zastosowanie tylko w przypadkach nadzwyczajnych, gdy ścisłe respektowanie wymogów co do odpoczynku kierowcy nie byłoby możliwe z uwagi na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa osób, pojazdu lub ładunku. Po drugie, wbrew argumentacji strony skarżącej, pisemna adnotacja dokumentująca przyczyny zastosowania wyjątku, o którym mowa w art. 12, wymagana przez ten przepis, musi być traktowana jako podstawowy wymóg skorzystania z tego wyjątku, również w kontekście uwarunkowań dowodowych. Po dłuższym okresie czasu pomiędzy zaistniałym zdarzeniem a jego wykryciem w wyniku kontroli dokumentów odzwierciedlających przebieg pracy kierowcy nie jest praktycznie możliwe wykazanie rzeczywistych przyczyn odstępstwa od wymogów stawianych przez rozporządzenie nr 561/2006 odnośnie czasu pracy i odpoczynków, jeżeli fakt ten nie zostanie odnotowany w sposób określony w zdaniu 2 art. 12. W związku z powyższym powiązane ze sobą ściśle zarzuty strony skarżącej co do naruszenia art. 12 rozporządzenia oraz naruszenia zasad postępowania dowodowego nie zasługują na uwzględnienie. W braku stosownej adnotacji na materiałach dokumentujących przebieg pracy kierowcy twierdzenia strony co do rzeczywistych przyczyn odstępstwa od wymogów co do odpoczynku kierowcy stają się gołosłowne. Strona skarżąca, choć krytykuje organ, sama nie przedstawiła żądnych dowodów, które mogłyby uwiarygodnić jej twierdzenia. Jeżeli twierdzenie strony skarżącej odnośnie przyczyn skrócenia dobowego czasu odpoczynku są prawdziwe, pojawia się retoryczne pytanie – co stało na przeszkodzie, aby dokonać stosownej adnotacji w dokumentacji czasu pracy kierowcy, jeśli przyczyną wspomnianego odstępstwa od wymogów prawnych co do czasu odpoczynku kierowcy było nadzwyczajne, nieprzewidziane przedłużenie czasu przejazdu na trasie. Zarówno przepisy unijne (w szczególności art. 10 rozporządzenia nr 561/2006), jak i krajowe (ustawa o transporcie drogowym) opierają się na zasadzie, że to przedsiębiorca transportowy odpowiada za organizację pracy w swoim przedsiębiorstwie. Przedsiębiorca powinien odpowiednio przeszkolić swoich kierowców, szczególnie uczulać ich na przestrzeganie norm czasu pracy i odpoczynku oraz przeszkolić w zakresie podstawowych wymogów związanych z dopuszczalnymi odstępstwami. Jest to szczególnie istotne w przypadku przedsiębiorcy od dawna działającego na rynku, jakim jest skarżący. W świetle powyższych argumentów nie można uznać za uzasadnione zarzutów skargi odnośnie naruszenia art. 75 i 77 § 1 KPA oraz art. 12 rozporządzenia nr 561/2006 W ocenie sądu zasadne jest odniesienie do zarzutu podniesionego w odwołaniu (choć nie zawartego już w samej skardze do sądu), odnośnie zasadności wymierzenia kary przedsiębiorcy w sytuacji, gdy skrócenie czasu odpoczynku dobowego było relatywnie niewielkie. Stawki kar za poszczególne naruszenia przepisów o transporcie drogowym są w sposób sztywny określone w załączniku do ustawy o transporcie drogowym. W przypadku niektórych naruszeń ustawodawca wprowadził swoisty próg tolerancji, przewidując sankcję w przypadku naruszeń przekraczających pewien wymiar. Taka sytuacja zachodzi właśnie w odniesieniu do stwierdzonego w badanej sprawie naruszenia w postaci skrócenia dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego. W wyniku nowelizacji ustawy o transporcie drogowym (ustawa z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. Nr 244, poz. 1454), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2012 r., zmieniono treść załącznika, który w obecnym brzmieniu sankcjonuje skrócenie dziennego czasu odpoczynku o czas powyżej 15 minut do jednej godziny oraz za każdą następną rozpoczętą godzinę. Należy jednak zauważyć, że zaskarżone decyzje zostały wydane jeszcze w poprzednim stanie prawnym, kiedy takiego progu tolerancji dla tego typu naruszenia nie było w załączniku do ustawy. Jedną z podstawowych zasad kontroli aktu zaskarżonego do sądu administracyjnego jest zasada tempus regit actum, która w tym przypadku oznacza, że oceny aktu dokonuje się według stanu prawnego obowiązującego w dacie jego wydawania. W związku z powyższym zmiana przepisów, jaka dokonała się od 1 stycznia 2012 r., a więc kilka miesięcy po wydaniu zaskarżonej decyzji, nie może być uwzględniona przy kontroli zaskarżonej decyzji. Miarodajne dla oceny zaskarżonej decyzji przepisy ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2012 r. przewidywały sankcję za każde skrócenie dziennego czasu odpoczynku, niezależnie od okresu skrócenia. Nie ma więc podstaw do kwestionowania legalności decyzji ze względu na relatywnie niewielkie okresy stwierdzonych naruszeń (10 i 4 minuty). Niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze sąd nie znalazł żadnych uchybień, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji jako niezgodnej z prawem. Organ dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych, prawidłowo zastosował obowiązujące przepisy prawa materialnego. Kara została wymierzona we właściwej wysokości, zgodnej z załącznikiem do ustawy o transporcie drogowym. Mając powyższe na uwadze, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd oddalił skargę.