III SA/Lu 494/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca) Sędziowie: WSA Anna Strzelec WSA Iwona Tchórzewska po rozpoznaniu w III Wydziale w dniu 4 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. P. na decyzję Inne z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Inne Oddział w B. z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] Z. U. S. (dalej jako "organ" lub "ZUS") utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...], odmawiającą T. P. prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek należnych za okres od dnia [...] grudnia 2020 r. do dnia [...] grudnia 2020 r. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie sprawy: W dniu [...] maja 2021 r. T. P. (dalej jako "skarżący") wniósł o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od dnia [...] grudnia 2020 r. do dnia [...] grudnia 2020 r. Decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. organ odmówił skarżącemu uwzględnienia wniosku. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. organ utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2021 r. W uzasadnieniu przytoczył treść § 10 ust. 2a pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz. U. poz. 371), dalej jako "rozporządzenie z dnia 26 lutego 2021 r." i podniósł, że w miesiącu, w porównaniu do którego nastąpił spadek przychodów skarżący nie prowadził takiego samego rodzaju działalności (niekoniecznie działalności przeważającej) oznaczonej podanym we wniosku kodem PKD. Jednocześnie wskazał, że podany przez skarżącego we wniosku kod PKD ([...]) nie jest zgodny z kodem działalności przeważającej przedsiębiorcy według rejestru CEIDG/KRS ([...]). W dniu [...] listopada 2020 r. w rejestrze dokonano zmiany poprzez dopisanie kodu [...] Natomiast w dniu [...] lutego 2021 r. dokonano zmiany PKD przeważającego z [...] na [...] z datą zaistnienia zmiany wskazaną na dzień [...] listopada 2020 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję T. P. zarzucił naruszenie: - art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm.), dalej jako "k.p.a." poprzez niezebranie materiału dowodowego i błędne ustalenie stanu faktycznego; - art. 16 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. o Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej i Punkcie Informacji dla Przedsiębiorcy (Dz. U. 2020 poz. 2296), dalej jako: "ustawa o CEiDG" poprzez stwierdzenie, że wpis w rejestrze dotyczący przedmiotu działalności gospodarczej skarżącego powoduje, że skarżący faktycznie taką działalność prowadzi podczas, gdy takie stwierdzenie stanowi jedynie domniemanie wzruszalne, które powinno być zweryfikowane przez organ; - § 10 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2021 r. poprzez odmówienie skarżącemu zwolnienia z obowiązku opłacania składek, w sytuacji gdy istniała rozbieżność pomiędzy kodem PKD w rejestrze a wskazanym we wniosku skarżącego. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że niezależnie od wpisów w rejestrach, zarówno w miesiącu, do którego nastąpiło porównanie przychodów, jak i miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku faktycznie prowadził działalność gospodarczą w przedmiocie małej gastronomii, co znajduje odzwierciedlenie w załączonych do skargi dokumentach. Odnosząc się do rozbieżności pomiędzy kodem PKD istniejącym w rejestrze a wskazanym we wniosku skarżący powołując się na orzecznictwo podkreślił, że w takiej sytuacji pierwszeństwo należy przyznać rzeczywiście wykonywanej działalności. Do skargi dołączył kopie upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, protokół kontroli sanitarnej z dnia [...] lutego 2020 r. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy rozporządzenia z dnia 26 lutego 2021 r. Zgodnie z § 10 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2021 r., zwalnia się z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych odpowiednio za okres od dnia [...] stycznia 2021 r. do dnia [...] stycznia 2021 r. albo za okres od dnia [...] grudnia 2020 r. do dnia [...] stycznia 2021 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za te okresy, na zasadach określonych w art. 31zo-31zx ustawy o COVID-19, z uwzględnieniem przepisów niniejszego rozdziału, płatnika składek prowadzącego, na dzień [...] marca 2021 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami: 1) [...], [...], [...], [...], [...], 2) [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] - którego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z dwóch miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego lub w lutym 2020 r. lub we wrześniu 2020 r, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek przed dniem [...] listopada 2020 r. W myśl § 12 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2021 r., wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w § 10 ust. 1 lub 2, lub 2a, płatnik składek przekazuje do Z. U. S. nie później niż do dnia [...] czerwca 2021. Płatnik składek we wniosku, o którym mowa w ust. 1: 1) zawiera elementy, o których mowa w art. 31zp ust. 2 pkt 1, 2b, 2c, 3 i 4 ustawy o COVID-19, z uwzględnieniem pkt 2; 2) zamiast treści oświadczeń, o których mowa w art. 31zp ust. 2 pkt 2b i 2c ustawy o COVID-19, zawiera odpowiednio informacje o rodzaju przeważającej działalności, o której mowa odpowiednio w § 10 ust. 1 pkt 1 albo 2 lub ust. 2, lub ust. 2a, oraz o uzyskaniu w jednym z dwóch miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku przychodu niższego co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego lub w lutym 2020 r. lub we wrześniu 2020 r. (§ 12 ust. 2). Powyższa pomoc przyznawana jest na zasadach określonych w art. 31zo-31zx ustawy o COVID-19. W myśl art. 31zq ust. 5 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywoływanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1842 z późn. zm.), dalej jako "ustawa o COVID-19", Z. U. S. informuje płatnika składek o zwolnieniu z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w ust. 2 (o których mowa w art. 31zo). Natomiast odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, zgodnie z art. 31zq ust. 7, następuje w drodze decyzji. Od decyzji o odmowie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o której mowa w ust. 7, płatnikowi składek przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego dotyczące odwołań od decyzji oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 31zq ust. 8). Z powyższych przepisów wynika, że omawiane wsparcie zostało przewidziane dla przedsiębiorców rzeczywiście prowadzących działalność gospodarczą w zakresie wybranych, wskazanych w § 10 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2021 r., rodzajów działalności oznaczonych kodami PKD. Regulacje zawarte w ustawie o COVID-19 oraz w rozporządzeniu stanowią reakcję na negatywne skutki epidemii COVID-19 i mają na celu realne wsparcie dla podmiotów, które zostały faktycznie dotknięte negatywnymi skutkami epidemii. Chodzi zatem o to, aby pomoc w ramach omawianego wsparcia została skierowana do podmiotów faktycznie prowadzących na dany dzień działalność według wskazanych kodów, jako przeważającą. Zgodnie z § 10 ust. 2 rozporządzenia, ustalenie ziszczenia się tego warunku przyznania pomocy ma następować na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON. Wyjaśnienia wymaga, że rejestr podmiotów REGON prowadzony jest na podstawie ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 443 z późn. zm.), dalej jako "ustawa o statystyce publicznej", dla potrzeb statystki publicznej, której celem jest zapewnienie rzetelnego, obiektywnego i systematycznego informowania społeczeństwa, organów państwa i administracji publicznej oraz podmiotów gospodarki narodowej o sytuacji ekonomicznej, demograficznej, społecznej oraz środowiska naturalnego. W myśl art. 42 ust. 7 pkt. 1 i ust. 8 ustawy o statystyce publicznej, złożenie wniosku o wpis do rejestru podmiotów, wniosku o zmianę cech objętych wpisem oraz wniosku o skreślenie z rejestru podmiotów dla przedsiębiorcy będącego osobą fizyczną - następuje na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. o Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej i Punkcie Informacji dla Przedsiębiorcy (z. U. z 2019 r. poz. 1291, 1495 i 1649), chyba że zmiana dotyczy jedynie cech objętych wpisem, niebędących przedmiotem wpisu w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej albo Rejestrze Szkół i Placówek Oświatowych. Zgodnie zaś z art. 43 ust. 2 ustawy o statystyce publicznej, udostępnienie danych na stronie internetowej Głównego Urzędu Statystycznego lub za pośrednictwem ePUAP jest potwierdzeniem dokonania wpisu tych informacji w rejestrze podmiotów. W orzecznictwie (podzielanym przez skład orzekający) podkreśla się, że wpis do rejestru stanowi swego rodzaju zgłoszenie zamierzonej działalności, ma charakter deklaratoryjny i rodzi jedynie domniemanie faktyczne jej prowadzenia. W wyrokach z dnia 7 stycznia 2013 r., II UK 142/12 i z dnia 23 listopada 2016 r., II UK 402/15, Sąd Najwyższy stwierdził, że informacja o rodzaju działalności wynikająca z rejestru REGON nie tworzy żadnego stanu prawnego, a jedynie ma potwierdzać stan faktyczny według oświadczenia wiedzy podmiotu prowadzącego taką działalność. Oświadczenia wiedzy mają charakter potwierdzenia faktów. Mogą być więc zakwestionowane, ponieważ stan nimi stwierdzony jako fakt podlega ocenie w kategoriach prawdy lub fałszu. Postępowanie w niniejszej sprawie – jak już wcześniej wskazano - prowadzone jest na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. W rezultacie zastosowanie w sprawie ma m.in. przepis art. 76 § 3 k.p.a., zgodnie z którym istnieje możliwość przeprowadzenia dowodu przeciwko dokumentowi urzędowemu. Taki charakter niewątpliwie posiadają dane zawarte w rejestrze REGON. Przedsiębiorca ubiegający się o przyznanie ulgi na podstawie § 10 rozporządzenia, prowadzący rzeczywistą działalność gospodarczą odpowiadającą treści kodów PKD wymienionych w tym przepisie, jako przeważającą, może zatem przeprowadzić dowód przeciwko treści dokumentu urzędowego i podważyć aktualność wpisu w rejestrze podmiotów REGON. W celu obalenia domniemania przedsiębiorca musi wykazać, że rzeczywisty stan faktyczny jest inny, niż wynikający z danych pozyskanych przez ZUS z rejestru podmiotów REGON. Brak jest definicji pojęcia "przeważającej działalności gospodarczej", zarówno w ustawie o COVID-19, jak również w rozporządzeniu z dnia [...] lutego 2021 r. i ustawie o statystyce publicznej. Sposób kodowania wykonywanej działalności, w tym rodzaju przeważającej działalności, określa natomiast § 9 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń z dnia 30 listopada 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 2009 ze zm.), dalej jako "rozporządzenie o metodologii", wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 46 ustawy o statystyce. Przepis § 9 ust. 1 ww. rozporządzenia stanowi, że wykonywaną działalność wpisuje się w postaci wykazu rodzajów działalności kodowanych według PKD na poziomie działu, grupy, klasy lub podklasy, a rodzaj przeważającej działalności na poziomie podklasy. Rodzaj przeważającej działalności ustala się odpowiednio, w przypadku osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą odrębnie dla działalności wpisanej do CEIDG, na podstawie procentowego udziału poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub, jeżeli nie jest możliwe zastosowanie tego miernika, na podstawie udziału pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności, w ogólnej liczbie pracujących (§ 9 ust. 2 pkt 3 lit. a). W celu obalenia domniemania prawdziwości wpisów w rejestrze REGON w zakresie rodzaju przeważającej działalności przedsiębiorca może posłużyć się dokumentami wykazującymi procentowy udział poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub, jeżeli nie jest to możliwe, udział pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności, w ogólnej liczbie pracujących, stosownie do § 9 ust. 2 pkt 3 lit. a rozporządzenia. Jak już wyżej wskazano, rodzaj przeważającej działalności gospodarczej należy do sfery ustaleń faktycznych. Wpis w rejestrze w tym zakresie korzysta z domniemania prawdziwości, jest ono jednak wzruszalne. Wpis w rejestrze stanowi oświadczenie wiedzy przedsiębiorcy, podobnie jak oświadczenie we wniosku o przyznanie ulgi, mimo że został potraktowany przez ustawodawcę jako domniemanie prawne mające na celu uproszczenie postępowania ulgowego. Nie ulega wątpliwości, że uproszczenie procedur ma ułatwić skorzystanie ze wsparcia, w tym skrócić procedurę przyznawania pomocy. Wyłączne uwzględnianie wpisów w rejestrze, jako jedynego sposobu weryfikacji spełnienia wymogu, powoduje jednak w rzeczywistości wykluczenie ze wsparcia podmiotów, które faktycznie spełniają warunek do przyznania ulgi, tj. prowadzą na dzień złożenia wniosku przeważającą działalność według wskazanych kodów PKD, a jedynie nie wypełniły czynności formalnych i uchybiły obwiązkom statystycznym. Takie działanie zaprzecza celom przyjętych regulacji w zakresie walki ze skutkami epidemii COVID-19 oraz narusza konstytucyjną zasadę równości wobec prawa. Oczywiste jest, że inicjatywa dowodowa w zakresie wykazania rodzaju przeważającej działalności innej niż jest wskazana w rejestrze REGON należy do strony występującej o przyznanie ulgi. Niemniej jednak, również w takiej sytuacji ciążą na organie obowiązki procesowe określone k.p.a. W szczególności organ zobowiązany jest przestrzegać zasady praworządności wyrażonej w art. 7 k.p.a., z urzędu lub na wniosek strony podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Na organie spoczywa również obowiązek poinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (art. 9 k.p.a.) oraz zapewnienia czynnego udziału w każdym stadium postępowania i umożliwienia jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji (art. 10 k.p.a.). Ponadto, co istotne na tle rozpoznawanej sprawy, przed wydaniem niekorzystnej dla strony decyzji organ nie może pominąć obowiązku wynikającego z dyspozycji art. 79a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. W ocenie sądu, organ nie sprostał powyższym obowiązkom. Przedwcześnie przyjęto, że skarżący jest podmiotem, któremu przysługuje prawo do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za okres od [...] grudnia do [...] grudnia 2020 r., bez umożliwienia mu wykazania, że spełnia kryterium prowadzenia na dzień złożenia wniosku przeważającej działalności według PKD wskazanego w § 10 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2021 r. Organ ograniczył postępowanie wyjaśniające jedynie do wpisów w rejestrze podmiotów REGON, a przy tym nie dołączył nawet do akt administracyjnych dokumentu przedstawiającego treść wpisów, co uniemożliwiło jego kontrolę. Takie działanie nie może być zaakceptowane w świetle powołanych wyżej zasad postępowania. Skarżący został pozbawiony inicjatywy dowodowej, z powodu naruszenia art. 10 k.p.a. i art. 79a § 1 k.p.a. i "nie zdążył" wykazać istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, o których była wcześniej mowa. Dopiero na etapie skargi sądowej skarżący rozpoczął polemikę z ustaleniami organu i złożył określone dowody. Sąd administracyjny nie jest jednak kolejnym organem administracji publicznej powołanym do gromadzenia i oceny dowodów. Rzeczą sądu jest jedynie kontrola legalności zaskarżonych rozstrzygnięć, w aspekcie ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania. Sąd zauważa, że w decyzji z dnia [...] czerwca 2021 r. zawarto błędną podstawę prawną wskazując § 10 ust. 2a rozporządzenia z dnia 26 lutego 2021 r., a przepis ten dotyczy zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenie za okres od dnia [...] marca 2021 r. do dnia [...] kwietnia 2021 wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres podczas, gdy wniosek skarżącego z dnia [...] maja 2021 r. dotyczy okresu od dnia [...] grudnia 2020 r. do dnia [...] grudnia 2020 r. Z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ZUS z dnia [...] czerwca 2021 r., na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.). Ponownie rozpoznając sprawę organ dostosuje się do przedstawionych wskazań, przeprowadzi postępowanie w sposób odpowiadający wymogom określonym w k.pa. oraz wyda rozstrzygnięcie, z uwzględnieniem wykładni omawianych przepisów ustawy o COVID-19 i rozporządzenia zawartej w niniejszym wyroku. Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Stosowny wniosek został złożony przez organ w odpowiedzi na skargę, zaś skarżący nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.