III SA/Lu 495/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Fita,, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Protokolant Starszy inspektor Maria Filipek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 21 grudnia 2006r. sprawy ze skargi D. F. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze Służby Celnej oddala skargę Pełniący obowiązki Dyrektor Izby Celnej zaskarżoną decyzją z dnia [...] Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 81 ust. 2 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej ( t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641 ze zm.), po ponownym rozpatrzeniu sprawy dotyczącej decyzji Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby celnej D. F., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...]. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że decyzją pierwszoinstancyjną skarżący D. F. został zwolniony ze służby celnej w Izbie Celnej: Urząd Celny na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 8a ustawy o Służbie Celnej w związku z tym, iż w dniu [...] lipca 2006 r. Prokuratura Rejonowa skierowała przeciwko D. F. do Sądu Rejonowego Wydział Grodzki akt oskarżenia w sprawie [...] o przestępstwo z art. 178a § 2 Kodeksu karnego, tj. o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. W dniu [...] sierpnia 2006 r. D. F. złożył wniosek do Dyrektora Izby Celnej o ponowne rozpatrzenie sprawy z prośbą o przywrócenie terminu do złożenia przedmiotowego wniosku. Postanowieniem z dnia [...] Dyrektor Izby Celnej przywrócił termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący podnosił, iż obowiązki funkcjonariusza celnego wykonywał z najwyższą starannością , służbę pełnił nienagannie, przełożeni, jak i okoliczni mieszkańcy wystawiają mu bardzo dobrą opinię. Utrata pracy jest dla skarżącego, jak i jego rodziny osobistą tragedią, dlatego prosi o zmianę przedmiotowej decyzji. Odpowiadając na zarzuty wnioskodawcy Dyrektor Izby Celnej stwierdził, że art. 25 ust. 1 pkt 8a powyższej ustawy o Służbie Celnej będący podstawą przedmiotowego zwolnienia ze służby celnej ma charakter obligatoryjny, tak więc nie zależy od uznania organu. Istotny jest sam fakt wniesienia aktu oskarżenia, który stanowi podstawową i jedyną przesłankę zwolnienia funkcjonariusza celnego ze służby. Poza tym Dyrektor Izby Celnej, jako organ administracji rządowej w sprawach celnych, nie jest kompetentny do badania i wypowiadania się na temat okoliczności zdarzenia, które jest przedmiotem postępowania karnego. Zauważył tylko, iż w przypadku uniewinnienia D. F. od zarzucanego mu czynu zostanie on przywrócony do służby na mocy art. 61 ust. 2 pkt 1 ustawy o Służbie Celnej. Na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] D. F. wniósł w dniu [...] października 2006 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, zarzucając decyzji: 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 77 k.p.a. w związku z art. 81 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej, przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, a w szczególności przez brak oceny prawno-karnej zarzutu postawionego w postępowaniu karnym i związku tego czynu z pełnioną służbą oraz nierozważenie okoliczności związanych z nienagannie dotychczas pełnioną służbą, 2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 24, art. 42 ust. 3, art. 45 ust. 1, art. 65 ust. 1, art. 67 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3, art. 30, art. 47 , art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. i art. 47 Karty Podstawowych Praw Unii Europejskiej przyjętej w Nicei dnia 7 grudnia 2000 r. oraz art. 118 ust. 1, art. 119 ust. 1 w związku z art. 7 Konstytucji przez brak ich zastosowania i oparcie rozstrzygnięcia na niekonstytucyjnej normie prawnej, 3) naruszenie przepisu art. 25 ust. 1 pkt 8a ustawy o Służbie Celnej przez jego zastosowanie do poczynionych w sprawie ustaleń, a także nierozważenie, iż zastosowanie powyższego przepisu prawa naruszyło konstytucyjne prawa i wolności skarżącego, a mianowicie: a) prawo do ochrony pracy, wynikające z art. 24 Konstytucji, przez brak odpowiednich regulacji prawnych chroniących stosunek służbowy funkcjonariusza służby celnej w przypadku wniesienia aktu oskarżenia o przestępstwo umyślne ścigane z urzędu, b) prawo wolności pracy, wynikające z art. 65 ust. 1 Konstytucji, poprzez nieuzasadnione uzależnienie utraty gwarancji trwałości stosunku pracy od podjętej w postępowaniu przygotowawczym przez organy ścigania decyzji o wniesieniu aktu oskarżenia, c) prawo do zabezpieczenia społecznego, wynikające z art. 67 ust. 2 Konstytucji, poprzez pozbawienie zwolnionego funkcjonariusza Służby Celnej na mocy art. 25 ust. 1 pkt 8a prawa do możliwości zwiększenia stażu oraz uiszczenia składek, a tym samym kształtowania okresu składkowego w ramach obowiązujących w tym zakresie odrębnych przepisów, d) prawo do sądu, gwarantowane art. 45 ust. 1 Konstytucji, gdyż droga odwoławcza od decyzji wydanych na podstawie kwestionowanego przepisu nie przewiduje faktycznej możliwości uwzględnienia innych okoliczności faktycznych wskazanych w odwołaniu wnioskodawcy, e) prawo do prywatności, gwarantowane art. 47 Konstytucji oraz prawo do ochrony godności ludzkiej, gdyż kwestionowana regulacja pozbawia funkcjonariusza wolności i praw ekonomicznych jeszcze przed wyrokiem sądowym. Skarżący powołał się również na zainicjowane przed Trybunałem Konstytucyjnym przez Ogólnokrajowy Związek Zawodowy Służby Celnej RP postępowanie w sprawie stwierdzenia niezgodności przepisu art. 25 ust. 1 pkt 8a z Konstytucją oraz z art. 47 Karty Podstawowych Praw Unii Europejskiej i z art. 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Zdaniem skarżącego przedmiotowa decyzja wydana na podstawie przepisu naruszającego normy konstytucyjne powinna być uznana za nieważną. W odpowiedzi na skargę, Dyrektor Izby Celnej wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko jak w zaskarżonej decyzji. Nadto podniósł, iż Trybunał Konstytucyjny po wstępnym rozpoznaniu wniosku Ogólnokrajowego Związku Zawodowego Służby Celnej Rzeczypospolitej Polskiej o stwierdzenie zgodności art. 2, art. 25 ust. 1 pkt 8a i 8b oraz art. 61 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641 z późn. zm.) z art. 24, art. 42 ust. 3, art. 60, art. 65 ust. 1, art. 67 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3, art. 30 i art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i z art. 47 Karty Podstawowych Praw Unii Europejskiej stwierdził w postanowieniu z dnia 27 września 2005 r., iż zgodnie z art. 188 pkt 1 i 2 Konstytucji, Trybunał orzeka o zgodności ustaw z Konstytucją lub ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi. Z tego też względu poza jego kompetencjami leży badanie wyżej wymienionego wniosku, skoro Karta Podstawowych Praw Unii Europejskiej nie stanowi ratyfikowanej umowy międzynarodowej. Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Dyrektora Izby Celnej pod względem jej legalności, stwierdzić należy, że skarga nie jest zasadna, a zatem podlega oddaleniu. Nie ulega wątpliwości, że wobec skarżącego D. F. będącego funkcjonariuszem celnym został wniesiony akt oskarżenia o przestępstwo z art. 178a § 2 Kodeksu karnego, tj. o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. Zgodnie z art. 25 ust. 1 pkt 8a ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641 z późn. zm.) funkcjonariusza celnego zwalnia się ze służby w wypadku między innymi wniesienia aktu oskarżenia o umyślne popełnienie przestępstwa ściganego z oskarżenia publicznego. Zgodność tego przepisu regulującego przesłanki obligatoryjnego zwolnienia funkcjonariuszy celnych ze służby z konstytucyjnym porządkiem Rzeczypospolitej Polskiej była badana przez Trybunał Konstytucyjny na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, którego zdaniem przepis ten narusza zasadę domniemania niewinności. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 19 października 2004 r. (sygn. akt K 1/04; opubl. w Dz. U. Nr 236, poz. 2371) orzekł, że art. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 2003 r. o zmianie ustawy - Kodeks celny oraz o zmianie ustawy o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 120, poz. 1122) wprowadzający do ustawy o Służbie Celnej między innymi przepis art. 25 ust. 1 pkt 8a - jest zgodny z art. 32 oraz nie jest niezgodny z art. 42 ust. 3 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał podkreślił, iż zasadniczą rolą wyrażonej w art. 42 ust. 3 Konstytucji zasady domniemania niewinności jest stworzenie oskarżonemu lub podejrzanemu konkretnych gwarancji w toku procesu karnego. Zasada ta nie może być traktowana tak szeroko, by uniemożliwiała sprawowanie nadzoru nad instytucjami zaufania publicznego. Zdaniem Trybunału konstytucyjna zasada domniemania niewinności nie może być rozumiana w taki sposób, który wykluczałby wiązanie z samym faktem toczącego się postępowania karnego jakichkolwiek konsekwencji prawnych oddziaływujących na sytuację podejrzanego lub oskarżonego. Art. 42 ust. 3 i art. 2 Konstytucji nie są więc adekwatnymi wzorcami kontroli kwestionowanych przepisów. Należy zatem zgodzić się ze stanowiskiem Trybunału, iż kwestionowane przepisy nie naruszają zasady domniemania niewinności. Funkcjonariusze celni są zaliczani do tzw. służb mundurowych. Problem uczciwości i wiarygodności osób pełniących służbę publiczną jest w Polsce wyjątkowo istotny. Stąd osoby pełniące taką służbę poddane są specyficznym rygorom. Zdaniem Trybunału status prawny celników wyróżnia się na tle innych służb mundurowych, a specyfika ich pracy uzasadnia dopuszczalność wprowadzenia bardziej rygorystycznych wymogów zatrudniania również z uwagi na to, że powszechnie znane są ryzyka towarzyszące wykonywaniu Służby Celnej oraz ich skala, w szczególności wywierana na celników presja korupcyjna oraz częstotliwość stykania się ze środowiskami przestępczymi. Działania służby celnej kształtują autorytet państwa, stąd wyjątkowo wysokie wymogi wobec etyki postępowania jej funkcjonariuszy. Kwestionowane przepisy są zatem usprawiedliwione i nie naruszają konstytucyjnej zasady równości obywateli wobec prawa (art. 32 Konstytucji). Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 24, art. 42 ust. 3, art. 45 ust. 1, art. 65 ust. 1, art. 67 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3, art. 30, art. 47, art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 47 Karty Podstawowych Praw Unii Europejskiej przyjętej w Nicei w dniu 7 grudnia 2000 r. oraz art. 118 ust. 1 i art. 119 ust. 1 w zw. z art. 7 Konstytucji, należy stwierdzić, iż D. F. poza wyliczeniem powyższych przepisów nie przytacza argumentacji świadczącej, w jaki sposób zastosowany przepis art. 25 ust. 1 pkt 8a naruszył jego konstytucyjne prawa i wolności. Subiektywne poczucie doznanej krzywdy w wyniku zastosowania wobec niego przepisów ustawy nie może zastąpić uzasadnienia zarzutów naruszenia norm Konstytucji, Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i Karty Podstawowych Praw Unii Europejskiej. W tym miejscu należy podnieść, iż Karta Podstawowych Praw Unii Europejskiej nie stanowi ratyfikowanej umowy międzynarodowej. Wprawdzie dokument ten został przyjęty przez szefów rządów państw Unii Europejskiej dnia 7 grudnia 2000 r. w Nicei, ale nie został włączony do Traktatu z Nicei zmieniającego traktat o Unii Europejskiej, traktaty ustanawiające Wspólnoty Europejskie i niektóre związane z nimi akty. Oznacza to, że Karty Podstawowych Praw Unii Europejskiej nie uzbrojono w moc prawnie wiążącą kraje członkowskie Unii. Skarżący w końcowym fragmencie skargi, rozwijając kwestię konstytucyjności art. 25 ust. 1 pkt 8a ustawy o Służbie Celnej, stwierdził, że przepis ten postaje w sprzeczności z: - art. 24 Konstytucji formułującym prawo do ochrony pracy, - art. 65 ust. 1 Konstytucji dotyczącym prawa do wykonywania zawodu oraz art. 67 ust. 2 Konstytucji zawierającym deklarację prawa do zabezpieczenia społecznego, z którego skarżący wywodzi prawo do możliwości zwiększenia stażu pracy oraz uiszczania składek, - art. 45 ust. 1 Konstytucji deklarującym prawo do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy przez sąd, - art. 47 Konstytucji odwołującym się do prawa do prywatności oraz - art. 30 Konstytucji pozostającym w ścisłym związku z powyższą zasadą i ustanawiającym prawo do godności ludzkiej. Sąd – mimo że niektóre wskazane przez skarżącego wzorce kontroli pozostają jedynie w bardzo luźnym związku z przedmiotowym przepisem – odniesie się do wszystkich powyższych zarzutów. Art. 24 Konstytucji stanowi, że praca znajduje się pod ochroną Rzeczypospolitej Polskiej i państwo sprawuje nadzór nad warunkami wykonywania pracy. Przepis ten zawiera deklaracje, obejmując swoją ochroną warunki, zakres i treść świadczenia i przyjmowania pracy w ramach zarówno stosunku pracy, jak również świadczenia pracy, które odbywa się w obrębie stosunków cywilnoprawnych oraz innego rodzaju zatrudnienia (zob. Komentarz do Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z 1967 r. pod red. J.Bocia, Wrocław 1998, s. 61). W świetle treści powyższej normy konstytucyjnej, nie sposób uznać niekonstytucyjności art. 25 ust. 1 pkt 8a ustawy o Służbie Celnej. Praca funkcjonariuszy celnych jest chroniona poprzez odpowiednie regulacje prawne zawarte w ustawie o Służbie Celnej, a państwo sprawuje nadzór nad jej wykonywaniem. Ustawodawca ma prawo wymagać od osób, które złożyły ślubowanie o treści określonej art. 15 ustawy o Służbie Celnej, by przestrzegały przyjętych na siebie nienagannych zasad zachowania się na służbie i poza nią. Zatrudnienie w Służbie Celnej wymaga odpowiednich predyspozycji oraz wysokich kwalifikacji od funkcjonariuszy celnych. Wprawdzie każdemu zapewnia się wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz miejsca pracy, ale wyjątki od tego określa ustawa (art. 65 ust. 1 Konstytucji). Te wyjątki w odniesieniu do służby celnej wynikają z przepisów ustawy o Służbie Celnej. Rzeczypospolita Polska strzeże nienaruszalności swego terytorium (art. 5 Konstytucji) także poprzez właściwe wypełnianie funkcji przez wysoko kwalifikowanych funkcjonariuszy celnych cieszących się nieograniczonym zaufaniem przełożonych. Z tej potrzeby zapewnienia autorytetu państwa pragmatyki służbowe normujące status prawny funkcjonariuszy służby publicznej wprowadzają z jednej strony przywileje, z drugiej rygorystyczne regulacje w zakresie obowiązków i sankcji za ich naruszenie w porównaniu z normami powszechnie obowiązującego prawa pracy. Z przedstawionych względów kwestionowany przepis nie narusza art. 65 ust. 1 Konstytucji. Skarżący kwestionuje także zgodność art. 25 ust. 1 pkt 8a ustawy o Służbie Celnej z art. 67 ust. 1 Konstytucji (w skardze wskazany jest ust. 2, ale treść skargi wskazuje na ust. 1). Relacja pomiędzy tym przepisem ustawy a wskazaną normą konstytucyjną pozostaje w luźnym związku. Zgodnie z art. 67 ust. 1 Konstytucji obywatel ma prawo do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na chorobę lub inwalidztwo oraz po osiągnięciu wieku emerytalnego, a zakres i formy zabezpieczenia społecznego określa ustawa. Z przepisu tego nie wynikają wyraźnie prawa podmiotowe zainteresowanych. Regulacja ta stanowi przede wszystkim o kierunku polityki państwa i jest kierowana głównie do organu prawotwórczego. Oznacza to, że zakres i forma zabezpieczenia społecznego podlega uregulowaniu w ustawie zwykłej. Do ustawodawcy należy wybór rozwiązań, które uważa za optymalne z punktu widzenia potrzeb obywateli oraz wymogów rozwoju gospodarczego kraju. W sytuacji skarżącego niezrozumiały jest podnoszony zarzut naruszenia art. 67 ust. 1 Konstytucji, gdyż możliwości zwiększenia stażu pracy i uiszczania składek pozbawił się sam D. F. popełniając przestępstwo umyślne określone w art. 178a Kodeksu karnego. Chybiony jest też zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji, tym bardziej, że z samej treści art. 81 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej wynika prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Na gruncie utrwalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego konstrukcja taka stanowi realizację konstytucyjnego prawa do sądu i wskazuje na zgodność tego przepisu z art. 45 ust. 1 Konstytucji. Zarzut skargi D. F. w tym zakresie sprowadza się w istocie do tego, że odmienna od jego oceny – ocena i interpretacja prawa dokonana przez organ administracyjny oznacza naruszenie art. 45 ust. 1 Konstytucji. Takie założenie jest co do zasady błędne, a zatem i ten zarzut skargi nie może być uwzględniony. Zupełnie niezrozumiały jest zarzut naruszenia przez art. 25 ust. 1 pkt 8a ustawy o Służbie Celnej artykułu 47 Konstytucji oraz artykułu 30 Konstytucji. Zdaniem Sądu przepisy te o tyle dotyczą czci i dobrego imienia celnika, o ile wiążą skutek w postaci zwolnienia ze służby – z przyczyną, jaką jest wniesienie aktu oskarżenia o umyślnie popełnione przestępstwo, ścigane z oskarżenia publicznego. Jednakże faktyczna utrata czci i dobrego imienia, albo poczucie takiej utraty, wiąże się z oceną zachowań, których następstwem jest wniesienie aktu oskarżenia, a nie ze zwolnieniem ze Służby Celnej. Zdaniem Sądu D. F. powinien mieć na uwadze, że stosunek mianowania do Służby Celnej nie jest niezmienny, a przepisy regulujące jego treść i przebieg nie gwarantują jego stabilności i niezmienności w czasie; treść owego stosunku może ulec w czasie zarówno polepszeniu, jak i pogorszeniu. Na jego treść składają się nie tylko uprawnienia, ale również obowiązki. Sąd podziela zdanie Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w wyroku z dnia 7 maja 2001 r. (sygn. K19/00; opubl. Dz. U. z 2001 r. Nr 43, poz. 489), zgodnie z którym w sytuacji, gdy przepisy nie gwarantują stabilności danego stosunku prawnego, nie można twierdzić, że wydanie przepisu prowadzącego do przedterminowego zakończenia danego stosunku narusza zasadę ochrony praw nabytych, a ogólna zasada państwa prawego i wynikające z niej zasady chroniące bezpieczeństwo prawne, zaufanie do państwa i prawa oraz prawa nabyte nie oznaczają generalnego zakazu zmiany obowiązujących przepisów. Tym samym nie można podzielić zastrzeżeń skarżącego w zakresie zgodności podstawy prawnej kwestionowanych decyzji z porządkiem konstytucyjnym Rzeczypospolitej Polskiej. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ administracji art. 77 k.p.a. w zw. z art. 81 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej, stwierdzić należy, że zgodnie z konstytucyjną zasadą praworządności organ orzekający obowiązany jest ustalić stan faktyczny, który istnieje w dniu wydania decyzji. W sprawie nie ulegało wątpliwości, że [...] lipca 2006 r. został przeciwko skarżącemu wniesiony akt oskarżenia o przestępstwo umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego. W dniu wydania decyzji w sprawie wystąpił stan faktyczny odpowiadający w pełni hipotetycznemu stanowi faktycznemu zapisanemu art. 25 ust. 1 pkt 8a. Z obowiązującej konstytucyjnej zasady praworządności wynika, że w postępowaniu administracyjnym organy administracji publicznej obowiązane są stosować przepisy obowiązujące w dniu wydania decyzji do stanu faktycznego obowiązującego w dniu wydania decyzji. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organ decyzyjny, wydając orzeczenie w obu instancjach, działał zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i nie jego rolą procesową jest ocena charakteru popełnionego przez skarżącego przestępstwa. Nie stwierdzając zatem uchybień postępowania mających wpływ na wynik postępowania ani nieprawidłowej interpretacji norm prawa materialnego, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270), orzeczono jak w sentencji.