III SA/Lu 495/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Hałabis Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal Sędzia WSA Iwona Tchórzewska (sprawozdawca) Protokolant Starszy asystent sędziego Monika Samcik po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 22 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014 I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. na rzecz A. K. kwotę [...]zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po rozpatrzeniu odwołania [...], utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. o przyznaniu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014. Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie sprawy. Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] przyznał [...] płatności na rok 2014 w łącznej kwocie 1.767.09 zł, w tym jednolitą płatność obszarową (JPO) w wysokości 1.767,09 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 364,35 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości, tj. stwierdzone różnice pomiędzy powierzchnią deklarowaną, a powierzchnią stwierdzoną. Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR trzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy wskazał, że wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014 przeszedł kontrolę administracyjną, stosownie do treści art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 1164 z późn. zm.). Kontrole administracyjne przeprowadza się tak, aby skutecznie sprawdzić zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc oraz przestrzeganie istotnych wymogów i norm wzajemnej zgodności (art. 26 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r.). Zgodnie z art. 28 ust. 1 lit. c tego rozporządzenia, kontrole administracyjne pozwalają na wykrywanie nieprawidłowości, a w szczególności na ich automatyczne wykrywanie za pomocą narzędzi informatycznych, w tym kontroli krzyżowych, które m.in. dotyczą zgodności między zadeklarowanymi w pojedynczym wniosku działkami rolnymi, a działkami referencyjnymi w systemie identyfikacji działek rolnych, w celu sprawdzenia kwalifikowalności obszarów jako takich do pomocy. Organ wskazał, że przedmiotowy wniosek został poddany kontroli w oparciu o bazę referencyjną systemu LPIS (System Identyfikacji Działek Rolnych). Art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. stanowi, że system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub ewidencji gruntów z wykorzystaniem technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych (ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych). Jest to tzw. system LPIS (GIS). Działa on w technologii geograficznych systemów informacyjnych. Rolą tego systemu jest stwierdzenie, czy dana działka ewidencyjna (zadeklarowana do płatności) istnieje, czy jest położona na terenach uprawnionych do dopłat i czy powierzchnia lub suma powierzchni działek rolnych położonych na danej działce ewidencyjnej (lub działkach ewidencyjnych) nie przekracza powierzchni uprawnionej do dopłat czyli maksymalnego kwalifikowanego obszaru (art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009) ustalonego w tym systemie. Na podstawie ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków przyznanie płatności (Dz. U. z 2012 r. poz. 86) to Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest właściwa do tworzenia i prowadzenia systemu identyfikacji działek rolnych. Stosownie do art. 9a pkt 1 ustawy, system identyfikacji działek rolnych zawiera: wektorowe granice oraz powierzchnię maksymalnego kwalifikowanego obszaru, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. a także identyfikatory działek ewidencyjnych zawarte w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie przepisów Prawa Geodezyjnego i Kartograficznego. Natomiast w myśl art. 9a pkt 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. do prowadzenia systemu, o którym mowa w ust. 1. wykorzystuje się w szczególności: ortofotomapy cyfrowe sporządzone zgodnie z przepisami Prawa geodezyjnego i kartograficznego, dane z ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego, dane z wniosków o przyznanie płatności, wyniki kontroli na miejscu, o których mowa w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1122/2009. Ustalenie, czy dane grunty kwalifikują się do objęcia płatnościami następuje w wyniku przeprowadzonej zgodnie z treścią art. 28 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 kontroli administracyjnej, która stosowanie do treści art. 28 ust. 1 lit. c tego rozporządzenia dotyczy zgodności między zadeklarowanymi w pojedynczym wniosku działkami rolnymi a działkami referencyjnymi w systemie identyfikacji działek rolnych oraz weryfikuje kwalifikacje do pomocy określonych terenów jako takich, tzn. polega na porównaniu danych dotyczących poszczególnych działek rolnych zawartych we wniosku z danymi znajdującymi się w systemie identyfikacji działek rolnych, w tym szczególnie polega na porównaniu powierzchni działek rolnych z wniosku z zapisaną w systemie identyfikacji działek rolnych maksymalną powierzchnią kwalifikowalną do płatności na poszczególnych działkach ewidencyjnych, na których znajdują się deklarowane działki rolne. Zgodnie z ww. przepisem płatności przysługują do powierzchni nie większej niż wyznaczony maksymalny kwalifikowałny obszar (PEG). Przeprowadzona kontrola administracyjna przedmiotowego wniosku w oparciu o bazę referencyjną systemu LPIS (System Identyfikacji Działek Rolnych) nie wykazała nieprawidłowości Dalej organ odwoławczy podniósł, że w przypadku jednolitej płatności obszarowej (JPO), w oparciu o system informacji geograficznej powierzchnia działek rolnych stwierdzona w kontroli administracyjnej wyniosła 2,34 ha, natomiast powierzchnia deklarowana we wniosku wynosiła 2,54 ha. Stawka jednolitej płatności obszarowej do 1 ha uprawy w 2014 r. została określona w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 listopada 2014 r. w sprawie stawki jednolitej płatności obszarowej za 2014 r. (Dz. U. z 2014 r., poz. 1602) i wynosi 910,87 zł. Początkowa kwota jednolitej płatności obszarowej wyniosła zatem 2.131,44 zł. Kwota ta została jednak pomniejszona ze względu na stwierdzone różnice pomiędzy powierzchnią deklarowaną kwalifikowaną działek rolnych zadeklarowanych we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią deklarowaną działek rolnych kwalifikowaną, a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej wyniosła 8.547 %. Zgodnie z art. 58 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną przekracza 3% lub 2 ha, lecz nie więcej niż 20% powierzchni stwierdzonej, wówczas kwota, jaka ma być przyznana, zostaje pomniejszona w danym roku o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę. W związku z powyższym początkowa kwota jednolitej płatności obszarowej została pomniejszona o kwotę w wysokości 364,35 zł, czyli kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną. Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu organ podniósł, że powierzchnie użytków rolnych określone dla danej działki ewidencyjnej w systemie Ewidencji Gruntów i Budynków (EGiB) lub powierzchnie wskazane w aktach notarialnych nie są tożsame z powierzchnią maksymalnego kwalifikowanego obszaru i tym samym nie mogą stanowić powierzchni, do której przyznawana jest płatność. Wypisy z rejestru gruntów lub akty notarialne są przydatne przy wypełnieniu wniosku w zakresie podstawowych informacji z zakresu ewidencji gruntów i budynków, tj. położenia działki ewidencyjnej w województwie, powiecie, gminie, obrębie, numeru działki ewidencyjnej, powierzchni całkowitej działki ewidencyjnej. Jednakże powierzchnie działek rolnych, jakie należy podać we wniosku, powinny być określone zgodnie ze stanem faktycznym. Powierzchnia działki rolnej, do której przysługują płatności to powierzchnia działki ewidencyjnej wykorzystywana do celów rolniczych (pod uprawy rolne). W przedmiotowej sprawie w przypadku działki ewidencyjnej nr [...] stwierdzono, że powierzchnia uprawniona do płatności wynosi 0,20 ha, podczas gdy powierzchnia deklarowana przez stronę wynosiła 0,40 ha. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie [...] wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że od czasu wejścia w posiadanie gospodarstwa nie prowadził żadnych działań mających wpływ na powierzchnię działek. Działka nr [...] jest łąką trwałą i nie zmienia się jej charakter, zawsze miała powierzchnię 0,40 ha, jest porośnięta trawą – koszoną przynajmniej raz w roku. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, to jest kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Daje temu wyraz przepis art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), który w § 1 stanowi między innymi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Po dokonaniu według wymienionych zasad kontroli zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie. Wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 1164 z późn. zm.), znajdującej zastosowanie w sprawie na mocy art. 60 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2015 r. poz. 308 z późn. zm.): 1. z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej; 2. w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów oraz wsparcia specjalnego organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się; 3. strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Zgodnie więc z przywołanym przepisem art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Przepis art. 3 ustawy o płatnościach bezpośrednich nie nakłada na organ obowiązku zebrania materiału dowodowego, ograniczając tym samym wynikający z art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Organ prowadzący postępowanie jest natomiast obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2015 r., II GSK 1607/14). Zatem niewątpliwie ciężar wykazania, że producent rolny prowadzi działalność rolniczą na powierzchni deklarowanej we wniosku, spoczywa na stronie, która powinna wskazać dowody podważające ustalenia dokonane przez organ, bądź przedstawić stosowne wnioski dowodowe. Dla ewentualnego zgłoszenia właściwych wniosków dowodowych strona musi jednak znać konkretne podstawy faktyczne stwierdzenia przez organ nieprawidłowości we wskazanym zakresie, gdyż może to wynikać z różnych okoliczności, to jest np. różnicy pomiędzy faktyczną powierzchnią działki na gruncie w stosunku do powierzchni ewidencyjnej, jak i, przy braku wskazanej ostatnio różnicy, różnicą pomiędzy powierzchnią ewidencyjną (i faktyczną) działki, a powierzchnią uprawianą rolniczo, na co z kolei mogą wskazywać różne fakty stwierdzone w toku kontroli. W okolicznościach niniejszej sprawy, w której zakwestionowana w zakresie powierzchni uprawnionej do płatności działka nr [...] obejmować ma trwałe użytki zielone, a strona wskazuje na uzyskiwanie dopłat w innych latach do pełnej powierzchni działki ewidencyjnej, istotne z punktu widzenia prawa i zarazem obowiązku strony do zgłoszenia wniosków dowodowych jest powzięcie przez stronę wiedzy, jakie konkretne elementy stanu na tej działce spowodowały zakwalifikowanie do płatności jedynie połowy jej powierzchni ewidencyjnej, to jest jakie fakty wykluczające zostały stwierdzone na pozostałej powierzchni działki. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak również decyzji organu pierwszej instancji, brak jednak wskazań w omówionym wyżej zakresie, co należy także uznać za naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Przepis ten przewiduje, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienia decyzji wydanych w kontrolowanym postępowaniu nie pozwalają zaś na stwierdzenie pełnego przedstawienia przez organy okoliczności stanu faktycznego sprawy, co dopiero pozwalałoby na ocenę prawidłowości decyzji w kontekście zarzutów podniesionych w skardze, a które w tożsamej treści były już formułowane przez skarżącego w odwołaniu od decyzji wydanej w pierwszej instancji. Trzeba również zauważyć, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji przyznającą płatność w pomniejszonej wysokości z uwagi na różnicę pomiędzy uprawnioną do płatności powierzchnią deklarowaną, a powierzchnią stwierdzoną, organ odwoławczy stwierdził zarazem, iż kontrola administracyjna w oparciu o bazę referencyjną LPIS nie wykazała nieprawidłowości. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji nie odniósł się ponadto do podnoszonego w odwołaniu argumentu strony o możliwości przeprowadzenia kontroli na miejscu. W konsekwencji uznać należy, że zaskarżona decyzja administracyjna nie czyni również zadość wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasadzie przekonywania, której celem jest wyjaśnienie stronom przesłanek, jakimi organ kierował się przy załatwieniu sprawy. W świetle art. 11 k.p.a. motywy decyzji organu odwoławczego powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy wydaną decyzją. Omawianą zasadę narusza organ w szczególności wówczas, gdy nie ustosunkowuje się do twierdzeń, które strona uważa za istotne dla sposobu załatwienia sprawy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 sierpnia 1984 r., II SA 742/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 67). Z wymienionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja podlega uchyleniu z powodu naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie organ winien ustalić i określić w sposób szczegółowy czy i jakie okoliczności faktyczne decydują w niniejszej sprawie o powierzchni kwalifikowanej do płatności w odniesieniu do działki B na działce ewidencyjnej nr [...] i przeprowadzić postępowanie z uwzględnieniem przepisu art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, wedle którego organ udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw, rozważyć podnoszony przez stronę argument o możliwości przeprowadzenia kontroli na miejscu oraz rozstrzygnąć w sprawie po wyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, wyjaśniając podstawy decyzji w szczegółowym uzasadnieniu, odpowiadającym kryteriom przewidzianym w art. 107 § 3 k.p.a. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, rozstrzygając o kosztach postępowania w oparciu o przepisy art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.