III SA/Lu 496/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Marcinowski Sędziowie: Sędzia WSA Robert Hałabis (sprawozdawca) Sędzia WSA Agnieszka Kosowska po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 4 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym sprawy ze skargi M. W. na postanowienie Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 16 lipca 2025 r. nr [...] w przedmiocie stanowiska wierzyciela w zakresie zarzutów do prowadzonego postępowania egzekucyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Chełmie z dnia 14 maja 2025 r. nr [...]; II. umarza postępowanie w przedmiocie zarzutów M. W. z dnia 30 marca 2025 r. do prowadzonego postępowania egzekucyjnego; III. zasądza od Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz M. W. kwotę 100,00 zł (sto złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 16 lipca 2025 r. (nr [...]) Lubelski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej "organ II instancji", "organ odwoławczy" lub "Wojewódzki Inspektor Sanitarny"), po rozpatrzeniu zażalenia M. W. (dalej "skarżący" lub "strona"), utrzymał w mocy postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Chełmie (dalej "organ I instancji", "Powiatowy Inspektor Sanitarny" lub "wierzyciel") z dnia 14 maja 2025 r. (nr [...]) w przedmiocie stanowiska wierzyciela w zakresie zarzutów do prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w następującym stanie sprawy: Powiatowy Inspektor Sanitarny wystawił w dniu 9 maja 2024 r. tytuł wykonawczy, w którym nakazał skarżącemu poddanie jego małoletniego syna P. W. (ur. [...]) obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciwko gruźlicy, wirusowemu zapaleniu wątroby typu B, błonicy, tężcowi, krztuścowi, ostremu nagminnemu porażeniu dziecięcemu, odrze, śwince i różyczce. Jednocześnie organ I instancji złożył do Wojewody Lubelskiego wniosek o wszczęcie egzekucji administracyjnej wobec skarżącego, w związku z uchylaniem się od obowiązku poddania dziecka szczepieniom ochronnym. Pismem z dnia 29 września 2024 r. skarżący wniósł zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego zarzucając brak wymagalności obowiązku, niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym i prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny. Podniósł, że z ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (obecnie Dz. U. z 2025 r. poz. 1675) oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 27 września 2023 r. (obecnie Dz. U. z 2025 r. poz. 782) w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych jednoznacznie wynika, że na wykonanie poszczególnych szczepień zobowiązany ma wyznaczony konkretny okres ograniczony wiekiem dziecka. Skarżący podniósł, że żaden z wymienionych terminów szczepienia we wskazanym rozporządzeniu nie odnosi się do jej dziecka i w związku z tym strona uważa za bezpodstawne zastosowanie postępowania egzekucyjnego w administracji. Postanowieniem z dnia 16 stycznia 2025 r. organ I instancji oddalił zarzuty skarżącego jako nieuzasadnione. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji zacytował przepisy prawne stanowiące o obowiązku szczepień ochronnych i odniósł się do zarzutu braku wymagalności obowiązku i pozostałych podnoszonych przez skarżącego zarzutów. Na powyższe postanowienie skarżący nie wniósł żadnego środka zaskarżenia. Postanowieniem z dnia 18 lutego 2025 r. Lubelski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego, a postanowieniem z dnia 19 marca 2025 r. organ odwoławczy nałożył na skarżącego grzywnę w wysokości 1 000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia 9 maja 2024 r. i wezwał zobowiązanego do uiszczenia nałożonej grzywny w terminie 60 dni od daty doręczenia postanowienia. Na powyższe postanowienie skarżący wniósł zażalenie. Postanowieniem z dnia 9 kwietnia 2025 r. organ II instancji odmówił wstrzymania wykonania postanowienia z dnia 19 marca 2025 r. w przedmiocie nałożenia w celu przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia 9 maja 2024 r. W dniu 10 kwietnia 2025 r. organ odwoławczy przekazał Ministrowi Zdrowia zażalenie skarżącego złożone w dniu 31 marca 2025 r. na postanowienie Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 19 marca 2025 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Pismem z dnia 30 marca 2025 r. skarżący wniósł zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, ponownie zarzucając brak wymagalności obowiązku, niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym i prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ. Postanowieniem z dnia 14 maja 2025 r. organ I instancji ponownie oddalił zarzuty skarżącego jako nieuzasadnione. W uzasadnieniu tego stanowiska wyjaśnił, że obowiązek szczepień ochronnych wynika z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 27 września 2023 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych. Schemat obowiązkowych szczepień ochronnych ogłaszany jest przez Ministra Zdrowia jako załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 27 września 2023 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, wydanego na podstawie art. 17 ust. 10 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Załącznik nr 1 zawiera schematy obowiązkowych szczepień dzieci i młodzieży obejmujące liczbę dawek i terminy ich podania wymagane dla danego szczepienia podstawowego lub przypominającego, z uwzględnieniem wieku osoby objętej obowiązkiem szczepienia. Obowiązkowe szczepienia ochronne są wykonywane według schematu wskazanego w charakterystyce produktu leczniczego szczepionki lub zgodnie z zaleceniami towarzystw naukowych. Po rozpatrzeniu wniesionego przez stronę zażalenia, postanowieniem z dnia 16 lipca 2025 r. Wojewódzki Inspektor Sanitarny uznał za nietrafne podniesione w zażaleniu zarzuty i utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji, podzielając w całości argumentację podniesioną w zaskarżonym rozstrzygnięciu. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Lublinie skarżący M. W. zaskarżył postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w całości oraz wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz umorzenie postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu skargi strona generalnie wyraziła niezadowolenie z zapadłego rozstrzygnięcia, wskazując na szkodliwość szczepień ochronnych oraz sytuacją zdrowotną jej dzieci. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, jednakże nie z powodu uwzględniania podniesionych w niej zarzutów, ale innych względów dostrzeżonych przez sąd z urzędu. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie było postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 14 lipca 2025 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Sanitarnego oddalające zarzuty A. W. w sprawie egzekucji administracyjnej w związku z uchylaniem się przez skarżącego od obowiązku poddania jej małoletniego syna obowiązkowym szczepieniom ochronnym. Zgodnie z art. 2 § 1 pkt 10 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2025 r. poz. 132 ze zm. – dalej jako "u.p.e.a."), egzekucji administracyjnej podlegają m.in. obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego. Postępowanie egzekucyjne wszczyna się na wniosek wierzyciela o wszczęcie egzekucji administracyjnej i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru (art. 26 § 1 u.p.e.a.). Stosownie zaś do art. 15 § 1 u.p.e.a., egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego oraz inne dane niezbędne do prawidłowego wykonania obowiązku przez zobowiązanego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Na podstawie art. 33 § 1 u.p.e.a., zobowiązanemu przysługuje prawo wniesienia do wierzyciela, za pośrednictwem organu egzekucyjnego, zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. Według art. 33 § 2 u.p.e.a., podstawą zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej jest: 1) nieistnienie obowiązku; 2) określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z: a) orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i art. 4, b) dokumentu, o którym mowa w art. 3a § 1, c) przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu; 3) błąd co do zobowiązanego; 4) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane; 5) wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części; 6) brak wymagalności obowiązku w przypadku: a) odroczenia terminu wykonania obowiązku, b) rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej, c) wystąpienia innej przyczyny niż określona w lit. a i b. Organ egzekucyjny niezwłocznie przekazuje wierzycielowi zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej. Wierzyciel wydaje postanowienie w sprawie zarzutu, w którym oddala zarzut, uznaje zarzut w całości lub w części, albo stwierdza niedopuszczalność zarzutu (art. 34 § 1 u.p.e.a.). Według art. 34 § 2 u.p.e.a. wierzyciel wydaje postanowienie, w którym: 1) oddala zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej; 2) uznaje zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej: a) w całości, b) w części i w pozostałym zakresie oddala ten zarzut; 3) stwierdza niedopuszczalność zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, jeżeli: a) zarzut jest albo był przedmiotem rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu podatkowym, administracyjnym lub sądowym, b) zobowiązany kwestionuje w całości albo w części wymagalność należności pieniężnej z uwagi na jej wysokość ustaloną lub określoną w orzeczeniu, od którego przysługuje środek zaskarżenia. Zgodnie natomiast z art. 18 pkt 2 u.p.e.a., jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej w postępowaniu egzekucyjnym - przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio, z tym, że rozstrzygnięcia i zajmowane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowiska w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następują w formie postanowienia (art. 17 § 1 in fine u.p.e.a.). Należy przy tym zauważyć, że przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691 – dalej jako "k.p.a."), mają jedynie posiłkowe zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym. Stosuje się je bowiem tylko w sprawach nieuregulowanych "inaczej" w ustawie egzekucyjnej. Zatem mogą mieć zastosowanie, jeżeli określone zagadnienie nie jest w ogóle, bądź też nie jest uregulowane w sposób wyczerpujący. Także przy częściowym uregulowaniu danej instytucji prawnej postępowania egzekucyjnego możliwe jest jej uzupełnienie przez wykorzystanie elementów norm zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego. W literaturze przedmiotu akcentuje się, że w postępowaniu egzekucyjnym stosuje się odpowiednio większość zasad ogólnych przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, w tym zasadę trwałości decyzji administracyjnych (postanowień w u.p.e.a.) wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. (zob. P. Pietrasz [w:] Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, wyd. II, red. D. R. Kijowski, Warszawa 2015, art. 18). Zgodnie z tym przepisem decyzje (postanowienia), od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Tymczasem w przedmiotowej sprawie zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy w ogóle nie dostrzegły, że zarzuty zgłoszone przez skarżącego pismem z dnia 30 marca 2025 r., które stanowiło źródło rozstrzygnięć organów obu instancji kontrolowanych w postępowaniu sądowym, są tożsame w swojej treści z zarzutami, które skarżący już wcześniej zgłosił swoim pismem z dnia 29 września 2024 r., w efekcie czego w wyniku rozpatrzenia wniesionych zarzutów zostały one już uprzednio oddalone ostatecznym postanowieniem wierzyciela z dnia 16 stycznia 2025 r. Tym samym istota niniejszej sprawy sprowadzała się więc do odpowiedzi na pytanie, czy wierzyciel miał obowiązek merytorycznego ponownego rozpoznania wniesionych po raz kolejny zarzutów, których treść stanowiła w istocie powtórzenie zarzutów już uprzednio zgłoszonych i rozpatrzonych ostatecznym postanowieniem. Otóż, przywołany wcześniej art. 34 § 2 u.p.e.a. wylicza sposoby zakończenia postępowania wywołanego zarzutami wniesionymi przez zobowiązanego, rozróżniając merytoryczne rozstrzygnięcie (oddalanie zarzutu lub uznanie zarzutu), bądź rozstrzygnięcie formalne (stwierdzenie niedopuszczalności zarzutu). Zastrzec przy tym należy, że stwierdzenie niedopuszczalności zarzutu dotyczy jedynie dwóch przypadków, tj. przypadku, gdy zarzut jest albo był przedmiotem rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu podatkowym, administracyjnym lub sądowym albo gdy zobowiązany kwestionuje w całości albo w części wymagalność należności pieniężnej z uwagi na jej wysokość ustaloną lub określoną w orzeczeniu, od którego przysługuje środek zaskarżenia. Należy zaznaczyć, że ustawodawca przez odrębne postępowanie podatkowe, administracyjne lub sądowe rozumie odrębne postępowanie (jurysdykcyjne) od postępowania egzekucyjnego w danej sprawie. Jak bowiem podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia grudnia 2024 r. (sygn. akt III FSK 890/23), zarzuty już rozpoznane w postępowaniu egzekucyjnym w danej sprawie egzekucyjnej nie są rozpatrywane w "odrębnym postępowaniu administracyjnym". Natomiast w przypadku, gdy zobowiązany ponownie złożył tożsame w swej istocie zarzuty, przy czym za pierwszym razem zostały one rozpatrzone i postanowienie w tej kwestii jest ostateczne, to ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie przewiduje wprost, jakiej treści postanowienie powinno być wydane. Należy stwierdzić, że w aktualnym stanie prawnym wprawdzie dopuszczalna jest kilkukrotna możliwość wnoszenia zarzutu przez zobowiązanego w tym samym postępowaniu egzekucyjnym, jednak nie jest dopuszczalne ponowne zgłaszanie zarzutu tożsamej treści, na tej samej podstawie i z tożsamym uzasadnieniem oraz dowodami. Natomiast w okolicznościach tej sprawy, wnosząc ponownie zarzuty oparte na tej samej podstawie prawnej, skarżący nie podniósł żadnych nowych argumentów, nie wskazał na ewentualne nowe dowody, jak również nie wykazał innych niż dotychczasowe okoliczności przemawiających za słusznością swojego stanowiska, niż w zarzutach już wcześniej ostatecznie rozstrzygniętych. Tymczasem ponownie wniesiony tożsamy w swej istocie zarzut nie podlega ponownemu merytorycznemu rozpoznaniu, ponieważ stanowiłoby to naruszenie powagi rzeczy osądzonej (rei iudicatae). W takim przypadku – zdaniem sądu – należałoby uznać, że postępowanie w sprawie rozpatrzenia takiego samego, ponownie zgłoszonego zarzutu, nie może być wszczęte "z innych uzasadnionych przyczyn" w rozumieniu przepisu art. 61a k.p.a., który ma odpowiednie zastosowanie na mocy odesłania zawartego w art. 18 u.p.e.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem - gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Tę "inną uzasadnioną przyczynę" stanowi okoliczność, że co do ponownie podniesionego zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym organ już wcześniej wypowiedział się w ostatecznym postanowieniu. Ponadto w judykaturze wskazano także na możliwość stosowania art. 61a § 1 k.p.a. w postępowaniu egzekucyjnym w administracji w przypadku, gdy dana kwestia została już prawomocnie rozstrzygnięta i ponowne postępowanie nie mogło być wszczęte ze względu na obowiązujący zakaz ponownego orzekania w tej samej sprawie z uwagi na powagę rzeczy osądzonej (por. wyrok NSA z dnia 4 marca 2016 r., sygn. akt II FSK 137/14). Drugim rozwiązaniem jest odpowiednie zastosowanie art. 105 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a. oraz w zw. z art. 18 i art. 17 § 1 u.p.e.a., bowiem gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję (postanowienie) o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Jednocześnie należy zauważyć, że zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie dopuszcza się możliwość umorzenia postępowania incydentalnego w razie jego bezprzedmiotowości (zob. M. Romańska [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2023, art. 105). W wyroku z dnia 1 marca 2010 r. w sprawie sygn. akt II OSK 460/09, Naczelny Sąd Administracyjny wprost zajął stanowisko, że nie ma żadnego powodu, by w przypadku bezprzedmiotowości postępowania wpadkowego nie stosować odpowiednio art. 105 § 1 k.p.a. Jeśli organ odwoławczy ustali, że postępowanie wpadkowe jest bezprzedmiotowe, to nie tylko może, ale powinien uchylić postanowienie organu I instancji i umorzyć postępowanie wpadkowe, prowadzone w pierwszej instancji. Rozstrzygniecie takie nie oznacza umorzenia postępowania głównego. Bez względu zatem na przyjętą podstawę, mając powyższe okoliczności i wyjaśnienia na uwadze, przyjąć należało, że nie zachodziła podstawa do merytorycznego procedowaniu ponownych zarzutów skarżącego do prowadzonego wobec niego postępowania egzekucyjnego, wskutek ich rozstrzygnięcia na wcześniejszym etapie postępowania. Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm. – dalej jako: "p.p.s.a.") – uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji. Jednocześnie – na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. – stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego w zakresie ponownie wniesionych zarzutów, umorzył to postępowanie. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania wydane zostało w oparciu o zasadę określoną w art. 200 p.p.s.a. Sprawę niniejszą Sąd rozpoznał w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów, ponieważ zaskarżonym aktem było postanowienie (art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a.).