III SA/Lu 497/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal Sędzia WSA Robert Hałabis Protokolant Referent Elwira Szymaniuk-Szkodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Dowódcy 19. Brygady Zmechanizowanej z dnia 11 lipca 2025 r., nr [...] w przedmiocie zwolnienia z pełnienia dobrowolnej zasadniczej służby wojskowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję nr [...] Dowódcy 19. Batalionu Zmechanizowanego z dnia 2 lutego 2024 r. Decyzją z dnia 2 lutego 2024 r., nr [...], sprostowaną postanowieniem z dnia 21 lutego 2024 r. Dowódca 19. Batalionu Zmechanizowanego zwolnił szer. K. S. z dniem [...] 2024 r. z dalszego pełnienia dobrowolnej zasadniczej służby wojskowej i przeniósł go do pasywnej rezerwy. W osnowie decyzji jako podstawę materialnoprawną wskazał m.in. art. 128 ust. 2 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (aktualna publikacja: Dz. U. z 2022 r., poz. 655, dalej jako "u.o.O" lub "ustawa") i § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 18 maja 2022 r. w sprawie dobrowolnej zasadniczej służby wojskowej (Dz. U. z 2022 r., poz. 1078, dalej jako "rozporządzenie"). W uzasadnieniu tej decyzji podniesiono, że szer. K. S. przybył w dniu [...].2023 r. do 19. Batalionu Zmechanizowanego w C., celem pełnienia dobrowolnej zasadniczej służby wojskowej na potrzeby korpusu szeregowych w ramach szkolenia specjalistycznego. W dniu 31 stycznia 2024 r. Dowódca kompanii DZSW ppor. D. W. złożył wniosek do Dowódcy 19. Batalionu Zmechanizowanego o przedterminowe zwolnienie skarżącego ze służby, "(...) motywując to długotrwałym przebywaniem na zwolnieniach lekarskich (łącznie 48 dni) do dnia złożenia wniosku (zwolnienie lekarskie wystawione do dnia [...].2024 r.). W przytoczonym powyżej wniosku w szczególności podniesiono fakt, wedle którego żołnierz swoją postawą prezentuje brak dyspozycyjności do wykonywania zadań służbowych poprzez nieobecność w służbie wynikającą z długotrwałych zwolnień lekarskich. Dodatkowo (...) żołnierz został pouczony o możliwości wcześniejszego zwolnienia ze służby wojskowej w związku z długotrwałym przebywaniem na zwolnieniach lekarskich (...). Na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 1 oraz art. 2 ust. 22 pkt f ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny w dniu 01.02.2024 r. została wszczęta procedura w sprawie zwolnienia szer. K. S. z dobrowolnej zasadniczej służby wojskowej. Zgodnie z wytycznymi nr 17 Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych z dnia 09 marca 2023 r. w sprawie przenoszenia do pasywnej rezerwy żołnierzy pełniących dobrowolną zasadniczą służbę wojskową z uwagi na lekceważącą postawę do służby wojskowej oraz nie wywiązywania się z obowiązków służbowych. Dowódca 19. Batalionu zmechanizowanego z uwagi na potrzeby Sił Zbrojnych na podstawie powołanych wyżej przepisów zwalnia szer. K. S. z pełnienia dobrowolnej zasadniczej służby wojskowej na potrzeby korpusu szeregowych w ramach szkolenia specjalistycznego i przenosi do rezerwy pasywnej z dniem [...]2024 r." (pisownia oryginalna). Na skutek odwołania wniesionego przez K. S., Dowódca 19. Brygady Zmechanizowanej (dalej jako: "organ II instancji", "organ odwoławczy" lub "dowódca brygady") decyzją z dnia 3 kwietnia 2024 r. nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie przed organem I instancji. Organ II instancji wskazał, że z wykładni językowej przepisów rozporządzenia wynika, że odmiennie od powołania do pełnienia dobrowolnej zasadniczej służby wojskowej, zwolnienie z niej nie następuje w drodze decyzji administracyjnej. Forma prawna rozstrzygnięcia (inaczej jak przy powołaniu) nie została tutaj wymieniona. Z przepisów rozporządzenia dotyczącego zasad pełnienia dobrowolnej zasadniczej służby wojskowej nie wynika literalna podstawa kompetencyjna do wydania przez właściwego dowódcę jednostki wojskowej decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia żołnierza z odbywania dobrowolnej zasadniczej służby wojskowej. Na skutek skargi wniesionej przez K. S., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 10 grudnia 2024 r., sygn. III SA/Lu 326/24 uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu powyższego wyroku, sąd nie podzielił stanowiska dowódcy brygady, że zwolnienie żołnierza z pełnienia dobrowolnej zasadniczej służby wojskowej stanowi czynność faktyczną, niewymagającą formy decyzji administracyjnej i przedstawił szerszy wywód w tym zakresie. Sąd stwierdził, że w powyższych sprawach właściwe organy rozstrzygają decyzyjnie, wobec czego zobowiązał organ II instancji do rozpoznania odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej i merytoryczną ocenę jej zasadności. W wyniku ponownego rozpoznania odwołania, Dowódca 19. Brygady Zmechanizowanej decyzją z dnia 11 lipca 2025 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji z dnia 2 lutego 2024 r., nr [...]. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy podniósł, że w okresie od dnia [...].2023 r. do dnia [...].2024 r., od dnia [...].2024 r. do dnia [...].2024 r. oraz od dnia [...].2024 r. do dnia [...].2024 r. skarżący przebywał na zwolnieniach lekarskich, łącznie przez 77 dni. Oznacza to, że żołnierz podczas szkolenia specjalistycznego dobrowolnej zasadniczej służby wojskowej trwającego 58 dni, w zajęciach uczestniczył zaledwie 4 dni. Brak dyspozycyjności żołnierza (niezależnie od przyczyn jej wystąpienia) nie może być okolicznością wstrzymującą proces szkolenia (całości struktury pododdziału), na zajmowanym przez żołnierza stanowisku służbowym. Szersza natomiast potrzeba gotowości bojowej pododdziału, kategorycznie wymaga przeszkolenia w tym miejscu osoby odpowiadającej swym stanem zdrowia do podołania ciężarowi służby wojskowej. Organ II instancji przeprowadził dodatkowe postępowanie dowodowe z zeznań świadków: st. Chor. M. B., p. H. G. na okoliczność długotrwałej absencji skarżącego i stwierdził, że postępowanie to potwierdziło zasadność ustaleń organu I instancji, a co za tym idzie, prawidłowość wydanej decyzji. Zgodnie z art. 128 ust. 2 ustawy, żołnierza pełniącego służbę wojskową można zwolnić ze służby wojskowej, z wyłączeniem zawodowej służby wojskowej, obowiązkowej zasadniczej służby wojskowej oraz służby pełnionej w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny, w przypadku m.in. zaistnienia potrzeby Sił Zbrojnych. W ocenie organu odwoławczego – przesłanka potrzeb Sił Zbrojnych, o której mówi powyższy przepis, wypełniona została poprzez długotrwałą nieobecność żołnierza w służbie. Zestawiając bowiem czas nieobecności i czas służby, ten ostatni jest zupełnie marginalny. To z kolei powoduje, że mamy do czynienia z brakiem realizacji zadań, jakie stoją przed żołnierzem, w ramach określonych potrzebami Sił Zbrojnych. Stwierdził, że z orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że długotrwała absencja żołnierza uniemożliwia mu nabycie umiejętności przydatnych dla Sił Zbrojnych, co odpowiada pojęciu "potrzeb sił zbrojnych". Skargę sądową na powyższą decyzję złożył K. S. (dalej jako "skarżący"), wnosząc o jej uchylenie i przywrócenie go do służby wojskowej. W uzasadnieniu skargi podniósł, że zaskarżona decyzja jest niesprawiedliwa i sprzeczna z prawem. Podkreślił, że przebywanie na zwolnieniach lekarskich było spowodowane urazami, których doznał w czasie wykonywania obowiązków służbowych. Mimo próśb skarżącego, nie skierowano go na wojskową komisję lekarską. Zarzucono mu natomiast niesłusznie brak zdyscyplinowania, lojalności i poświęcenia oraz lekceważącą postawę do służby wojskowej. W odpowiedzi na skargę Dowódca 19. Brygady Zmechanizowanej wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej "p.p.s.a") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie wyjaśnić należy, że służba wojskowa dzieli się, zgodnie z art. 129 ustawy, na: 1) czynną służbę wojskową; 2) służbę w rezerwie. W myśl zaś art. 130 ust. 1 u.o.O., czynna służba wojskowa polega na pełnieniu: 1) zasadniczej służby wojskowej; 2) terytorialnej służby wojskowej; 3) służby w aktywnej rezerwie w dniach tej służby oraz odbywaniu ćwiczeń wojskowych w ramach pasywnej rezerwy; 4) zawodowej służby wojskowej; 5) służby w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny. Stosownie do art. 130 ust. 2 u.s.O., zasadnicza służba wojskowa polega na pełnieniu: 1) dobrowolnej zasadniczej służby wojskowej; 2) obowiązkowej służby wojskowej. Przepisy ustawy rozróżniają przypadki, których spełnienie powoduje zwolnienie żołnierza pełniącego służbę wojskową ze służby wojskowej, z wyłączeniem zawodowej służby wojskowej, obowiązkowej zasadniczej służby wojskowej oraz służby pełnionej w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny: a) obligatoryjne – wymienione w art. 128 ust. 1 ustawy, na co wskazuje sformułowanie: "zwalnia się ze służby wojskowej"; b) fakultatywne – wymienione w art. 128 ust. 2 ustawy, na co wskazuje zwrot: "żołnierza, o którym mowa w ust. 1, można zwolnić ze służby wojskowej przed upływem czasu jej trwania", w przypadkach wymienionych w sposób enumeratywny w pkt 1-7. W przedmiotowej sprawie skarżący został zwolniony z dalszego pełnienia dobrowolnej zasadniczej służby wojskowej, na podstawie art. 128 ust. 2 pkt 1 u.o.O., który mówi o "zaistnieniu potrzeb Sił Zbrojnych". Ustawodawca nie wyjaśnił, jak należy rozumieć owo pojęcie. Z powyższymi przepisami koresponduje z § 18 ust. 1 rozporządzenia. W myśl tego przepisu, dowódca jednostki wojskowej zwalnia żołnierza z dobrowolnej zasadniczej służby wojskowej z dniem uprawomocnienia się orzeczenia wojskowej komisji lekarskiej określającego niezdolność do pełnienia czynnej służby wojskowej lub z dniem, w którym decyzja stanowiąca podstawę zwolnienia z dobrowolnej zasadniczej służby wojskowej stała się ostateczna albo z dniem zaistnienia okoliczności stanowiących podstawę zwolnienia, określając dzień zwolnienia z tej służby. Zatem § 18 ust. 1 rozporządzenia określa, w jakiej dacie dowódca jednostki wojskowej zwalnia żołnierza dobrowolnej zasadniczej służby wojskowej: a) z dniem uprawomocnienia się orzeczenia wojskowej komisji lekarskiej określającego niezdolność do pełnienia czynnej służby wojskowej; b) z dniem, w którym decyzja stanowiąca podstawę zwolnienia z dobrowolnej zasadniczej służby wojskowej stała się ostateczna; c) z dniem zaistnienia okoliczności stanowiących podstawę zwolnienia, określając dzień zwolnienia z tej służby. Nie budzi wątpliwości, że decyzja w przedmiocie zwolnienia żołnierza ze służby wojskowej przed upływem czasu jej trwania ma charakter uznaniowy. Uznanie administracyjne oznacza przyznanie organowi administracji publicznej pewnego luzu decyzyjnego, polegającego na możliwości wyboru sposobu rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego musi mieścić się w granicach wynikających z art. 7 k.p.a. – dążeniem do wyjaśnienia prawdy obiektywnej i obowiązkiem załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że decyzja uznaniowa pozostaje wprawdzie pod kontrolą sądu, to jednak zakres tej kontroli jest ograniczony. Sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola w takich przypadkach dotyczy procesu wydania decyzji (spełnienia przez organ wymogów proceduralnych), ustalania stanu faktycznego jako elementu tego procesu oraz oceny faktów, które z punktu widzenia obowiązujących przepisów mogą mieć w danej sprawie istotne znaczenie prawne. W tego typu sprawach sądy administracyjne badają jedynie, czy organ w konkretnej sprawie nie przekroczył granic uznania, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji sporządzonym w myśl wskazań określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, przyczyn dla których odmówił dowodom wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji. Dopiero spełnienie tych wymogów pozwala na ocenę czy organ administracji publicznej w ramach przyznanego mu luzu decyzyjnego, nie przekroczył granic uznania. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 lipca 2025 r., sygn. III OSK 2587/24, że skoro przesłanka pozwalająca na zwolnienie żołnierza na podstawie art. 128 ust. 2 pkt 1 u.o.O., który mówi o "zaistnieniu potrzeb Sił Zbrojnych" jest nieostra i pozostawiona uznaniu dowódcy danej jednostki wojskowej, to "(...) spoczywa na nim obowiązek wyczerpującego uzasadnienia dokonanego wyboru rozstrzygnięcia, polegającego na przedstawieniu oraz udowodnieniu konkretnych faktów świadczących jednoznacznie o niecelowości pozostawienia danego żołnierza w służbie, przy jednoczesnej wnikliwej i wszechstronnej ocenie całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W tym się przejawia właśnie działanie w ramach uznania administracyjnego. Organ działając w ramach uznania musi pozostawać w zgodzie z zadaniami, celami i kryteriami swojego działania, a także mieć na względzie zasady ogólne postępowania administracyjnego, tj. każdorazowo musi dokonać ustalenia hierarchii między ochroną indywidualnego słusznego interesu obywatela, a interesem publicznym." Istotne jest zatem, że to dowódca danej jednostki, a nie organ nad nim nadrzędny (zwierzchni) dowodzi żołnierzami w swojej jednostce i ma najlepszą wiedzę odnośnie wartości bojowej żołnierzy służących w tej jednostce, ich zaangażowania w proces szkolenia i predyspozycji do wykonywania zadań i to właśnie on ma prerogatywę do zwolnienia konkretnego żołnierza ze służby wojskowej przed upływem czasu jej trwania na podstawie art. 128 ust. 2 pkt 1 u.o.O., gdyż chodzi o wykazanie, że za przedterminowym zwolnieniem żołnierza przemawia "potrzeba Sił Zbrojnych" – oczywiście w skali jednostki. Co za tym idzie, dowódca jednostki powinien odpowiednio uzasadnić decyzję uznaniową aby wykazać, że nie nosi ona cech dowolności. W świetle powyższych uwag należy poddać analizie decyzję z dnia 2 lutego 2025 r. wydaną przez Dowódcę 19 Batalionu Zmechanizowanego. Uzasadnienie tej decyzji sprowadza się do zrelacjonowania treści wniosku z dnia 31 stycznia 2024 r. wystosowanego przez dowódcę kompanii DZSW do Dowódcy 19 Batalionu Zmechanizowanego o przedterminowe zwolnienie skarżącego ze służby. W dalszej części uzasadnienia organ I instancji stwierdził, że postępowanie wszczęto na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 1 oraz art. 2 ust. 22 pkt f ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny. Następnie organ I instancji powołał się na wytyczne nr 17 Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych z dnia 9 marca 2023 r. i stwierdził, że w myśl tych wytycznych przenosi się do pasywnej rezerwy żołnierzy pełniących dobrowolną zasadniczą służbę wojskową, z uwagi na lekceważącą postawę do służby wojskowej oraz niewywiązywanie się z obowiązków służbowych. Końcowo organ I instancji podniósł, że z uwagi na potrzeby Sił Zbrojnych "na podstawie powołanych wyżej przepisów" zwalnia szer. K. S. z pełnienia dobrowolnej zasadniczej służby wojskowej i przenosi do rezerwy pasywnej z dniem [...].2024 r. Nie ulega zatem wątpliwości, że uzasadnienie faktyczne decyzji pierwszoinstancyjnej nie spełnia standardów wymienionych z art. 107 § 3 k.p.a. Przypomnieć należy, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, przyczyn dla których odmówił dowodom wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji. W przedstawionych okolicznościach stwierdzić trzeba, że decyzja wydana w I instancji nie tylko przekracza granice uznania administracyjnego, ale wręcz nie zawiera jakichkolwiek samodzielnych ustaleń faktycznych poza stwierdzeniem, że skarżący przybył w dniu [...].2023 r. do 19 Batalionu Zmechanizowanego w Chełmie, celem pełnienia dobrowolnej zasadniczej służby wojskowej na potrzeby korpusu szeregowych w ramach szkolenia specjalistycznego. Decyzja ta wymyka się więc spod merytorycznej kontroli, ponieważ w ogóle nie wiadomo, z jakich przyczyn organ I instancji uznał, że potrzeby Sił Zbrojnych przemawiają za zwolnieniem skarżącego z pełnienia dobrowolnej zasadniczej służby wojskowej i przeniesieniem go do pasywnej rezerwy (art. 128 ust. 2 pkt 1 u.o.O.). Ponadto Dowódca 19. Batalionu Zmechanizowanego nie uzasadnił, dlaczego zwolnił szer. K. S. z dniem [...] 2024 r. z dalszego pełnienia dobrowolnej zasadniczej służby wojskowej, przez co naruszył § 18 ust. 1 rozporządzenia. Data zwolnienia z pełnienia dobrowolnej zasadniczej służby wojskowej stanowi istotny element tego rodzaju decyzji (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 lutego 2025 r.: sygn. III SA/Kr 1620/24 i sygn. III SA/Kr 1621/24). Dowódca brygady rozpatrując wniesione odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej, mając na uwadze wskazane wyżej wady owego rozstrzygnięcia nie mógł za dowódcę batalionu ustalać stanu faktycznego i przesądzać, że przesłanka "potrzeb Sił Zbrojnych" przemawia za zwolnieniem skarżącego z dalszego pełnienia dobrowolnej zasadniczej służby wojskowej, na podstawie art. 128 ust. 2 pkt 1 u.o.O. W rezultacie zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem prawa procesowego, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji było niezasadne. W przedstawionych okolicznościach organ odwoławczy powinien był zastosować art. 138 § 2 k.p.a., tj. uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Skoro zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem wskazanych przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co z kolei pociągnęło za sobą niewłaściwe zastosowanie art. 128 ust. 2 pkt 1 ustawy oraz § 18 ust. 1 rozporządzenia, przeto podlegały one wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a., sąd wyeliminował je z obrotu prawnego. Ponownie rozpoznając sprawę organy obu instancji uwzględnią wskazania zawarte w niniejszym uzasadnieniu, zaś organ I instancji, stosownie do poczynionych ustaleń wyda odpowiednią decyzję.