III SA/Lu 498/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca),, Sędzia WSA Grzegorz Wałejko, Protokolant Stażysta Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 3 października 2013 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie uznania za osobę bezrobotną i odmowy przyznania prawa do zasiłku uchyla zaskarżoną decyzję. Wojewoda L. zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2013 r., znak [...], po rozpatrzeniu odwołania J. B., utrzymał w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Starosty P. z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] w sprawie uznania za osobę bezrobotną i odmowie przyznania prawa do zasiłku. Podstawę faktyczną powyższego rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia: J. B. w dniu [...] maja 2012 r. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w P. i został uznany za osobę bezrobotną. Podczas rejestracji skarżący przedstawił dokumenty potwierdzające, że rozpoczął prowadzenie działalności gospodarczej od dnia [...] września 1981 r. i zawiesił jej wykonywanie od dnia [...] maja 2012 r. W tych okolicznościach organ orzekł o odmowie przyznania skarżącemu prawa do zasiłku. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. organ zatrudnienia przyznał skarżącemu prawo do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 30 sierpnia 2012 r. w uzasadnieniu podnosząc, że bezrobotnemu, który zarejestrował się w okresie zgłoszonego do ewidencji działalności gospodarczej zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej i spełnia warunki do nabycia prawa do zasiłku, prawo to przysługuje po upływie 90 dni od dnia rejestracji. W dniu [...] grudnia 2012 r. skarżący wystąpił o wyrejestrowanie go jako osoby bezrobotnej z dniem [...] grudnia 2012 r. w związku ze wznowieniem prowadzenia działalności gospodarczej. Decyzją z [...] grudnia 2012 r. organ zatrudnienia orzekł o utracie przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku z dniem [...] grudnia 2012 r. Decyzją Starosty Puławskiego z dnia [...] marca 2013 r. uznano skarżącego za osobę bezrobotną od dnia [...] marca 2013 r. i odmówiono przyznania mu prawa do zasiłku (przy ponownej rejestracji w urzędzie pracy skarżący przedłożył komputerowy wydruk z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej Rzeczypospolitej Polskiej z dnia [...] marca 2013 r., z którego wynikało, że działalność gospodarcza została zawieszona z dniem [...] marca 2013 r.). Od powyższej decyzji J. B. wniósł odwołanie do Wojewody L., domagając się przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, zgodnie z regulacją zawartą w art. 73 ust. 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Wojewoda L. decyzją z [...] maja 2013 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że prawną podstawę nabycia prawa do zasiłku stanowi art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d) ustawy o promocji zatrudnienia. Warunkiem nabycia uprawnień zasiłkowych jest wykazanie przez bezrobotnego, że w okresie 18 miesięcy poprzedzających rejestrację w urzędzie pracy, przez okres co najmniej 365 dni prowadził pozarolniczą działalność i opłacał z tego tytułu składki na ubezpieczenia społeczne, a podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Skarżący zarejestrował się w PUP w P. w dniu 26 marca 2013 r., a zatem okres 18 miesięcy poprzedzających rejestrację obejmował okres od 25 września 2011 r. do 25 marca 2013 r. W okresie w/w 18 miesięcy skarżący prowadził działalność gospodarczą. Mając na uwadze zaświadczenie z dnia [...] marca 2013 r. wystawione przez ZUS Oddział w L. Inspektorat w P., Wojewoda uznał, że do okresu wymaganych ustawą 365 dni zaliczyć można okres od [...] listopada 2011 r. do [...] listopada 2011 r. (14 dni), okres od [...] grudnia 2011 r. do [...] kwietnia 2012 r. (152 dni) oraz okres od [...] grudnia 2012 r. do [...] lutego 2013 r. (90 dni), jako spełniające warunek dotyczący podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy, określony w art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d) ustawy o promocji zatrudnienia. Łączny okres uprawniający do zasiłku wynosi 256 dni i jest krótszy niż 365 dni wymagany do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Odnosząc się do żądania skarżącego przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, jako kontynuacji zasiłku pobieranego przed utratą statusu osoby bezrobotnej, w myśl art. 73 ust. 5 ustawy o promocji zatrudnienia, organ odwoławczy uznał, że nie zasługuje ono na uwzględnienie. Z przywołanego przepisu wynika, że warunkiem nabycia prawa do zasiłku na tzw. okres uzupełniający jest dokonanie rejestracji w urzędzie pracy w ciągu 14 dni przypadających bezpośrednio po ustaniu zatrudnienia, bądź też po zaprzestaniu prowadzenia pozarolniczej działalności. Powołując się na wyjaśnienia Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej udzielone w dniu 1 lutego 2013 r., organ wyjaśnił, że zawieszenie prowadzenia działalności gospodarczej nie jest zaprzestaniem jej prowadzenia, a zatem do osób, które skorzystały z możliwości zawieszenia prowadzenia działalności gospodarczej nie stosuje się art. 73 ust. 5 ustawy. Osoby te mogą powrócić na zasiłek na okres uzupełniający w trybie art. 73 ust. 7 ustawy. Zgodnie z tym ostatnim przepisem osoba, która utraciła na okres nie dłuższy niż 365 dni status bezrobotnego, a w dniu kolejnej rejestracji spełnia warunki określone w art. 71, uzyskuje prawo do zasiłku na czas pomniejszony o poprzedni okres pobierania zasiłku oraz o okresy, o których mowa w ust. 4. W tym stanie rzeczy organ stwierdził, że skarżący nie spełnia przesłanek określonych w art. 71 ustawy uprawniających do zasiłku i tym samym brak jest również podstaw do przyznania prawa do zasiłku w trybie art. 73 ust. 7 ustawy, wskazanym w wyjaśnieniach Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżący podniósł między innymi, że z ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, która reguluje instytucję zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej wynika, że w okresie zawieszenia przedsiębiorca nie może wykonywać działalności gospodarczej i osiągać bieżących przychodów z jej prowadzenia. Z w/w względów na podstawie art. 73 ust. 5 ustawy o promocji zatrudnienia, przysługuje mu prawo do zasiłku. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Przedmiotem sądowej kontroli jest decyzja Wojewody L. z dnia [...] maja 2013 r. o uznaniu skarżącego za osobę bezrobotną oraz o odmowie przyznania skarżącemu prawa do zasiłku. Argumentacja organu zakłada, że w myśl przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, skarżącemu nie przysługuje prawo do zasiłku z uwagi na fakt, że skarżący w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania (w rozpoznawanej sprawie – w dniu [...] marca 2013 r.) nie opłacał należnych składek, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d/ ustawy przez okres co najmniej 365 dni (według wyliczeń organu, opartych na zaświadczeniu ZUS, skarżący regulował wymagane składki przez 256 dni). Według wyrażonego przez organ stanowiska, bazującego na wyjaśnieniach Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 1 lutego 2013 r., skarżący nie spełnia przesłanek określonych w art. 73 ust. 5 ustawy do uzyskania prawa do zasiłku, ponieważ warunkiem nabycia prawa do zasiłku na okres uzupełniający jest dokonanie rejestracji w urzędzie pracy w ciągu 14 dni przypadających bezpośrednio po ustaniu zatrudnienia, bądź też po zaprzestaniu prowadzenia pozarolniczej działalności, a zawieszenie prowadzenia działalności gospodarczej nie jest zaprzestaniem jej prowadzenia. Ewentualne prawo do zasiłku należy rozpatrywać w świetle przepisu art. 73 ust. 7 ustawy odsyłającego do art. 71 określającego warunki do uzyskania świadczenia. Jednym z tych warunków jest opłacanie składek przez okres co najmniej 365 dni, a tego warunku skarżący nie spełnia. Skarżący swoje prawo do zasiłku wywodzi z art. 73 ust. 5 ustawy. W tym zakresie argumentuje, że skoro zawiesił działalność gospodarczą w maju 2012 r. i przyznawano mu zasiłek (na podstawie decyzji organu z dnia [...] sierpnia 2012 r.), to w sytuacji, kiedy wznowił w dniu [...] grudnia 2012 r. działalność gospodarczą i po kilku miesiącach - w dniu [...] marca 2013 r.- ponownie ją zawiesił, zasiłek powinien być mu przyznany na podstawie art. 73 ust. 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Zdaniem skarżącego, organ dokonuje – oderwanej od instytucji zawieszenia działalności gospodarczej – i przez to błędniej wykładni w/w przepisu, w którym mowa jest zaprzestaniu prowadzenia pozarolniczej działalności Skarżący ma rację z następujących względów. Ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz jej art. 73 ust. 5 mogą być prawidłowo odczytane pod warunkiem należytego zinterpretowania instytucji zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej – uregulowanej w art. 14 a ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 220. poz. 1447 ze zm.). Zgodnie z art. 14 a ust. 1 w/w ustawy, przedsiębiorca niezatrudniający pracowników może zawiesić wykonywanie działalności gospodarczej na okres od 30 dni do 24 miesięcy. Powołany przepis w ust. 3 przewiduje, że w okresie zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej przedsiębiorca nie może wykonywać działalności gospodarczej i osiągać bieżących przychodów. Powyższe wskazuje, że niewykonywanie działalności gospodarczej – w związku z jej zawieszeniem przez skarżącego, będącego przedsiębiorca zajmującym się produkcją wyrobów futrzarskich – powinno być utożsamiane z pojęciem "zaprzestania (...) prowadzenia pozarolniczej działalności", którym posługuje się art. 73 ust. 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Przepis ten stanowi, że bezrobotny, który utracił status bezrobotnego na okres krótszy niż 365 dni z powodu podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej, pozarolniczej działalności lub uzyskiwania przychodu w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę miesięcznie i zarejestrował się w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotny w okresie 14 dni od dnia ustania zatrudnienia, zaprzestania wykonywania innej pracy zarobkowej, prowadzenia pozarolniczej działalności, pobierania zasiłku chorobowego po ustaniu zatrudnienia, zaprzestaniu wykonywania innej pracy zarobkowej, prowadzenia pozarolniczej działalności lub osiągania przychodu przekraczającego połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę miesięcznie, posiada prawo do zasiłku na czas skrócony o okres pobierania zasiłku przed utratą statusu bezrobotnego oraz o okresy, o których mowa w ust. 4. Ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie definiuje pojęcia zaprzestania prowadzenia pozarolniczej działalności. Wobec tego nie ma przeciwwskazań, aby czasowe zawieszenie działalności gospodarczej na mocy art. 14 a ust. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie dawało skarżącemu prawa do zasiłku na mocy art. 73 ust. 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Ustawa ta nie zawiera regulacji szczególnych wyłączających możliwość przyznania zasiłku osobie, która podjęła decyzję o zawieszeniu działalności gospodarczej i tym samym zaprzestała wykonywania pracy zarobkowej. Wręcz przeciwnie, ustawodawca w komentowanym art. 73 ust. 5 mówi o tym, że osoba spełniająca wskazane w tymże przepisie kryteria, posiada prawo do zasiłku. Prowadzi to do wniosku, że organ wadliwie interpretuje analizowany przepis i narusza prawo materialne (art. 73 ust. 5 ustawy). W świetle powyższych rozważań uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji jest uzasadnione w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a.