III SA/Lu 502/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal,, Sędzia WSA Ewa Ibrom, Protokolant Asystent sędziego Monika Kutarska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 17 maja 2011 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia zezwolenia oraz odmowy wydania zezwolenia na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych oddala skargę Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej SKO), po rozpatrzeniu odwołania B.B. od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta z dnia [...] maja 2010 r., znak[...]uchylającej zezwolenie Nr [...] na sprzedaż i podawanie napojów przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży, zawierających do 4,5 % alkoholu oraz piwa zawierającego powyżej 4,5 % alkoholu w lokalu Winiarnia przy ulicy [...] oraz odmawiającej wydania B.B. zezwolenia na sprzedaż i podawanie napojów przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży, zawierających do 4,5 % alkoholu oraz piwa zawierającego powyżej 4,5 % alkoholu w w/w lokalu; działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art.151 § 1 pkt 5 i art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a oraz art. 18 ust.6 pkt 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 z późn.zm. – zwanej dalej ustawą); utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tej decyzji SKO podzieliło ustalenia faktyczne oraz kwalifikację prawną dokonaną przez organ I instancji. Organ II instancji stwierdził, że w myśl art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. – w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Przy czym wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony (art. 147 k.p.a.). SKO podniosło, że analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego potwierdziła, iż zachodzi przesłanka wznowienia postępowania wymieniona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W myśl art. 18 ust. 1 ustawy - sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta, właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży, zwanego dalej "organem zezwalającym". Ponadto, zgodnie z art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy, do wniosku o wydanie zezwolenia należy dołączyć pisemną zgodę właściciela, użytkownika, zarządcy lub administratora budynku, jeżeli punkt sprzedaży będzie zlokalizowany w budynku mieszkalnym wielorodzinnym. Z akt sprawy wynika, że w niniejszej sprawie zgodę na sprzedaż napojów alkoholowych w zajmowanym przez B.B. lokalu – Winiarni przy ulicy [...] , w imieniu Zrzeszenia Właścicieli i Zarządców Domów , jako zarządcy i administratora tego budynku, wyraził administrator M.S., który nie posiadał pisemnego upoważnienia zarządu do takiej reprezentacji. Ponadto z pisma Przewodniczącej Zrzeszenia Właścicieli i Zarządców Domów z dnia 20 stycznia 2009 r. wynika, że owo zrzeszenie faktycznie administruje nieruchomością przy ulicy [...] , jednak nie wszyscy współwłaściciele podpisali z nim umowę o zarządzanie i administrowanie nieruchomością. W rozpatrywanej sprawie w budynku wielorodzinnym przy ulicy [...] nie została ustanowiona odrębna własność lokali. Współwłasność budynku jest współwłasnością w częściach ułamkowych. W myśl art. 199 kodeksu cywilnego – do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Zrzeszenie Właścicieli i Zarządców Domów nie ma tytułu prawnego do władania w imieniu wszystkich współwłaścicieli budynkiem przy ulicy [...] i wyrażania zgody na dokonywanie czynności przekraczających zwykły zarząd, ponieważ ogół współwłaścicieli lokali nie dokonał w drodze uchwały wyboru zarządu nieruchomością wspólną. Skoro w przedmiotowej sprawie wszyscy współwłaściciele nie powołali zarządu, który reprezentuje ich na zewnątrz należy stwierdzić, że uprawnienie do wyrażenia pisemnej zgody na wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, o którym mowa w art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy przysługuje łącznie wszystkim współwłaścicielom nieruchomości wspólnej. Zgody takiej każdy ze współwłaścicieli indywidualnie nie wyraził, wobec czego nie został spełniony warunek określony w powołanym wyżej przepisie. Organ pierwszej instancji w piśmie z dnia 15 kwietnia 2010 r. dodatkowo wyznaczył B.B. termin do uzupełnienia brakującej dokumentacji w postaci pisemnych oświadczeń zgody wszystkich współwłaścicieli budynku mieszkalnego przy ulicy [...] na sprzedaż napojów alkoholowych w znajdującej się w nim Winiarni. Termin ten upłynął bezskutecznie. Z tych przyczyn, uprawnione jest stanowisko organu pierwszej instancji, że wniosek B.B. z dnia [...] stycznia 2006 r. o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży, zawierających powyżej 18 % alkoholu nie spełniał i nie spełnia wymogów formalnych, ponieważ nie przedłożono pisemnej zgody właściciela, użytkownika, zarządcy lub administratora budynku mieszkalnego wielorodzinnego, w którym mieści się punkt sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Skutkowało to koniecznością uchylenia decyzji ostatecznej (zezwolenie nr [...]), zezwalającej B.B. - firma Winiarnia B.B., [...] na sprzedaż i podawanie napojów zawierających powyżej 18 % alkoholu przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży w lokalu Winiarnia, i odmową wydania wnioskowanego zezwolenia (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.). Ustosunkowując się do zarzutów odwołania SKO wyjaśniło, że w niniejszej sprawie organ I instancji z urzędu wszczął postępowanie, postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. Organ administracji publicznej ma obowiązek z własnej inicjatywy, wznowić z urzędu każde zakończone decyzją ostateczną postępowanie administracyjne, w razie znalezienia przyczyn wznowienia, bez względu na to czy strona złożyła czy też nie złożyła wniosku w danej sprawie. Taki sposób działania wynika z tego, że organy administracji publicznej obowiązane są z urzędu działać na podstawie prawa i czuwać nad przestrzeganiem prawa (art. 6 i art. 7 k.p.a.). Skargę sądową na powyższą decyzję złożyła B.B., zarzucając naruszenie: - art. 7 k.p.a. (zasady dochodzenia prawdy obiektywnej), gdyż niezgodne z rzeczywistością ustalenie stanu faktycznego prowadzi do naruszenia prawa; - art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez brak wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego przed wydaniem decyzji; - art. 8 i art. 9 w związku z art. 149 k.p.a .poprzez faktyczną bierność. Wskazując na powyższe zarzuty, wniosła o uchylenie decyzji wydanych w obu instancjach. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że trzy decyzje pierwszoinstancyjne z dnia [...] maja 2010 r. są dotknięte szeregiem wad prawnych, co znalazło już odzwierciedlenie w postanowieniu wydanym przez SKO w dniu [...] sierpnia 2010 r., nr [...], mocą którego: 1) uchylono w całości postanowienie SKO z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...]; 2) stwierdzono nieważność postanowienia z dnia [...] września 2009 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie z wniosku J.W. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] stycznia 2006 r., nr [...] dotyczącą zezwoleń na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych (nr. nr: [...], [...], [...]. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. SKO stwierdziło, że "Dodatkowo we wniosku z dnia 10 sierpnia 2009 r. pan J.W. zgłosił do organu pierwszej instancji żądanie wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie", reformując tym samym w sposób bezprawny stwierdzenie organu I instancji. Skarżąca stwierdziła również, że uzasadnienie decyzji pomija milczeniem wiele okoliczności, które zostały podniesione przez stronę w toku postępowania, co narusza zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a.). SKO w odpowiedzi na skargę wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Z akt administracyjnych wynika, że trzema ostatecznymi decyzjami (zezwoleniami) wydanymi w dniu [...] stycznia 2006 r. z upoważnienia Prezydenta Miasta , zezwolono B.B. na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych zawierających: - powyżej 18 % alkoholu (nr [...]), - od 4,5 % do 18 % alkoholu (nr [...]), - do 4,5 % alkoholu (nr [...]) w lokalu usytuowanym przy ulicy [...]. Na wniosek J.W. toczyły się postępowania o stwierdzenie nieważności w/w decyzji ostatecznych. Decyzjami wydanymi w dniu [...] kwietnia 2009 r. w I instancji, SKO działając na podstawie art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art.18 ust.1 i ust.6 pkt 3 ustawy, stwierdziło nieważność tych decyzji. Na skutek wniosku B.B. o ponowne rozpatrzenie sprawy, SKO decyzjami z dnia 27 lipca 2009 r. uchyliło powyższe decyzje i odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznych. Decyzje te były z kolei przedmiotem skarg sądowych wniesionych przez J.W.. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokami z dnia 1 grudnia 2009 r., w sprawach o sygn.: III SA/Lu 446/09, III SA/Lu 447/09 i III SA/Lu 448/09 oddalił skargi. W dniu 10 sierpnia 2009 r. J.W. złożył wniosek o wznowienie postępowań zakończonych w/w decyzjami ostatecznymi (zezwoleniami z dnia [...] stycznia 2006 r.) Odmiennie niż w postępowaniu "zwyczajnym", w którym wszczęcie postępowania następuje "automatycznie" w dniu doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.), wszczęcie postępowania wznowieniowego następuje w drodze postanowienia (art. 149 § 1 k.p.a.). Tymczasem Prezydent Miasta nie wszczął postępowania wznowieniowego w reakcji na wniosek J.W. (nie wydał żadnego aktu w zakresie wszczęcia postępowania, bądź odmowy wszczęcia postępowania), a mimo tego ostatecznymi postanowieniami z dnia [...] września 2009 r., nr [...] zawiesił na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie "(...) w sprawie rozpatrzenia wniosku Pana J.W. o wznowienie postępowań (...) dot. zezwolenia na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych w lokalu gastronomicznym przy ul. [...] o nr: [...], [...], [...] (...)", do czasu rozpoznania skarg sądowych wniesionych na decyzje SKO z dnia [...] lipca 2009 r., nr: [...], [...], [...]. Na skutek wniosku złożonego przez B.B., wszczęto postępowanie o stwierdzenie nieważności w/w postanowienia z dnia [...] września 2009 r. SKO postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności postanowienia. Na skutek wniosku B.B. o ponowne rozpatrzenie sprawy, SKO postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...]: 1) uchyliło w całości w/w postanowienie SKO z dnia [...] czerwca 2010 r., 2) stwierdziło nieważność postanowienia z dnia [...] września 2009 r., wydanego z upoważnienia Prezydenta Miasta . W uzasadnieniu tego postanowienia SKO podniosło, że skoro organ po otrzymaniu wniosku o wznowienie postępowania nie wydał postanowienia o jego wznowieniu, to nie toczyło się w tym zakresie postępowanie administracyjne. Jeżeli zatem organ mimo tego wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania, to owo postanowienie zapadło z rażącym naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. wydanym z upoważnienia Prezydenta Miasta , wznowiono na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. postępowanie w sprawach zakończonych ostatecznymi decyzjami z dnia [...] stycznia 2006 r. (zezwolenia wydane z upoważnienia Prezydenta Miasta : nr [...], nr [...], nr [...]). W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, że podstawę wznowieniową stanowiło uzyskanie od J.W. informacji, że w dacie złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż alkoholu, B.B. nie otrzymała wymaganej przepisem art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy, zgody współwłaścicieli budynku przy ulicy [...] , zaś administrator budynku nie był uprawniony do ich reprezentowania. Postanowienie powyższe stanowiło podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art.149 § 2 k.p.a.). Bezspornym jest, że M.S., który w dniu 27 grudnia 2005 r. wyraził zgodę w imieniu Zrzeszenia Właścicieli i Zarządców Domów na sprzedaż przez B.B. napojów alkoholowych w budynku przy ulicy [...], nie posiadał pisemnego upoważnienia zarządu zrzeszenia do takiej reprezentacji. Ponadto nie wszyscy współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości podpisali ze zrzeszeniem umów dotyczących zarządzania i administrowania nieruchomością. Powyższe okoliczności istniały w dniu wydania decyzji ostatecznych (zezwoleń z dnia [...] stycznia 2006 r.), lecz nie były znane organowi decyzyjnemu. Owe okoliczności były prawnie istotne, bowiem przepis art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy wymaga, aby do wniosku o wydanie zezwolenia przedsiębiorca dołączył pisemną zgodę właściciela, użytkownika, zarządcy lub administratora budynku, jeżeli punkt sprzedaży będzie zlokalizowany w budynku mieszkalnym wielorodzinnym (przepis ten miał identyczne brzmienie w dacie wydania decyzji ostatecznych). Nie jest sporne, że w dacie wydania decyzji ostatecznych budynek przy ulicy [...] miał charakter budynku mieszkalnego wielorodzinnego i nie utracił tego charakteru do dnia dzisiejszego (zob. wypis z rejestru gruntów i budynków – k.16 akt administracyjnych). Stosownie do art. 20 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.) ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące budynków – ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych. Pismem z dnia 15 kwietnia 2010 r. (k.36 akt administracyjnych) Urząd Miasta zakreślił skarżącej 7 – dniowy termin do złożenia pisemnej zgody wszystkich współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości na sprzedaż przez skarżącą alkoholu w lokalu znajdującym się w budynku przy ulicy [...] . Powyższy termin upłynął bezskutecznie. W budynku przy ulicy [...] nie ustanowiono odrębnej własności lokali. Nieruchomość, na której znajduje się budynek stanowi współwłasność wielu osób. Stosownie do art. 199 zdanie 1 kodeksu cywilnego – do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W tych okolicznościach – organ I instancji miał prawo do wydania decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. W tym miejscu po raz kolejny przypomnieć należy, że postępowanie zostało wznowione z urzędu, nie zaś na wniosek J.W. (mimo złożenia takiego wniosku). Termin miesięczny do złożenia podania o wznowienie postępowania (art.148 § 1 k.p.a.) dotyczy wyłącznie strony. Termin ten nie ma zastosowania, w przypadku wznowienia postępowania z urzędu. Zarzuty przytoczone w skardze są chybione. Wbrew twierdzeniom skarżącej – decyzja pierwszoinstancyjna zapadła po dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego oraz zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Trudno polemizować ze skarżącą odnośnie zarzutu rzekomego naruszenia art. 8 k.p.a. (zasada pogłębiania zaufania do organów państwa) i art. 9 k.p.a. (zasada informowania stron) w związku z art. 149 k.p.a., skoro skarżąca nie uzasadniła, na czym konkretnie polega istota tych zarzutów. W przedmiotowej sprawie wznowiono postępowanie z urzędu. Żadnego jurydycznego znaczenia w tym postępowaniu nie miało przywołane przez skarżącą postanowienie SKO z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...]. Postanowienie to odnosi się bowiem do wadliwego postanowienia pierwszoinstancyjnego z dnia [...]września 2009 r., zawieszającego postępowanie wznowieniowe z wniosku J.W.. O czym już była mowa, w uzasadnieniu w/w postanowienia z dnia [...] sierpnia 2010 r. SKO podniosło, że nie było podstaw do zawieszenia postępowania, skoro organ nie wydał po złożeniu wniosku przez J.W. postanowienia o jego wszczęciu. Innymi słowy – nie można zawieszać postępowania, które z formalnego punktu widzenia nie istnieje. Z tych względów skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.).