III SA/Lu 503/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Anna Strzelec Sędzia WSA Iwona Tchórzewska Protokolant: Referent Joanna Otwinowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2021 r. sprawy ze skargi A. J., M. E. M., M. K., J. O., B. K., E. W., T. H., K. K., E. E. B., R. T., M. J., M. E. K., M. L., B. J., M. M. W. na postanowienie Komisarza Wyborczego w Z. z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia wniosku o przeprowadzenie referendum w sprawie odwołania Rady Powiatu w H. przed upływem kadencji uchyla zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] Komisarz Wyborczy w Z. , dalej jako "Komisarz", "organ", działając na podstawie art. 22 ust. 4 w zw. z art. 24 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 741), dalej jako "u.r.l." odrzucił wniosek mieszkańców powiatu h. (Inicjatora referendum) o przeprowadzenie referendum powiatowego w sprawie odwołania Rady Powiatu w H. przed upływem kadencji, z powodu stwierdzenia uchybienia wniosku, polegającego na niepodaniu ogłoszenia w prasie codziennej ogólnodostępnej na terenie powiatu h. do wiadomości mieszkańców przedmiotu zamierzonego referendum wraz z uzasadnieniem. Uzasadniając postanowienie organ wskazał, że w dniu [...] maja 2021 r. do Komisarza Wyborczego w Z. zostało złożone przez grupę składającą się z 15 osób powiadomienie o zamiarze wystąpienia z inicjatywą przeprowadzenia referendum powiatowego w sprawie odwołania Rady Powiatu w H. przed upływem kadencji. Pełnomocnikiem Inicjatorów referendum została ustanowiona M. W. (dalej jako "Pełnomocnik"). W dniu [...] lipca 2021 r. Pełnomocnik złożył wniosek o przeprowadzenie referendum powiatowego, o jakim mowa wyżej. W tym samym dniu Komisarz wydał potwierdzenie otrzymania wniosku o przeprowadzenie referendum. Do wniosku dołączono [...] kart zawierających [...] podpisów mieszkańców, którzy poparli inicjatywę referendalną. W okresie od dnia [...] lipca 2021 r. do dnia [...] sierpnia 2021 r. dokonano czynności technicznych polegających na weryfikacji osób składających podpisy w systemie POPARCIE oraz bazie ewidencyjnej PESEL. W toku badania legalności wniosku o przeprowadzenie referendum Komisarz ustalił, że: a) Inicjator referendum dochował terminu, o którym stanowi art. 14 ust. 1 ustawy, b) Inicjatywę referendum powiatowego poparła podpisami wymagana liczba mieszkańców, gdyż wniosek uzyskał poparcie 10 % uprawnionych do głosowania mieszkańców Powiatu H., tj. [...] prawidłowo złożonych podpisów (na wymaganą minimalną ilość [...]). Pismem z dnia [...] lipca 2021 r. Komisarz zwrócił się do Pełnomocnika o przedstawienie dowodu z informacji ogłoszenia prasowego o przedmiocie zamierzonego referendum w prasie codziennej ogólnodostępnej wraz z jego uzasadnieniem. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, pismem z dnia [...] lipca 2021 r. Pełnomocnik przedstawił dowód dotyczący ogłoszenia w prasie w postaci publikacji zamieszczonych w "T. ", z którego wynika, że stosowne ogłoszenia zostały opublikowane w dniu [...] czerwca 2021 r. i w dniu [...] lipca 2021 r. W ocenie Komisarza publikacje zamieszczone w czasopiśmie "T. " nie wypełniły obowiązku wynikającego z art. 13 ust. 1 i 2 u.r.l., bowiem informacje prasowe nie zawierały pytania oraz uzasadnienia odwołania Rady Powiatu w H., a ponadto czasopismo ukazuje się z częstotliwością jednego razu w tygodniu. Następnie, organ zwrócił się do Pełnomocnika o przedłożenie dowodu z publikacji informacji o zamierzonym referendum poprzez ogłoszenie w prasie codziennej ogólnodostępnej. W dniu [...] lipca 2021 r. Pełnomocnik przedłożył dowód z publikacji informacji w "D. " z dnia [...] lipca 2021 r. Komisarz stwierdził, że Inicjator referendum dokonując publikacji ogłoszenia w prasie dopiero w dniu [...] lipca 2021 r., uczynił to post factum i tym samym wniosek o przeprowadzenie referendum nie spełnia przesłanek określonych w art. 13 ust. 1 i 3 u.r.l. w związku z art. 22 ust. 1 tej ustawy. Mając na uwadze powyższe wady, Komisarz postanowił odrzucić wniosek o przeprowadzenie referendum. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższe postanowienie złożyli A. I. J., M. E. M., M. K., J. L. O., B. K., E. S. W., T. H., K. M. K., E. E. B., R. M. T., M. J. J., M. E. K., M. R. L., B. J., M. M. W.. Skarżący podnieśli, że na terenie powiatu h. nie jest wydawana prasa codzienna ogólnodostępna. Jedyny wydawany dziennik to D. , którego kolportaż ma miejsce głównie w większych miejscowościach na terenie powiatu. Z tego powodu ogłoszenie okazało się pierwotnie w T. , który jest znacznie powszechniejszy i bardziej poczytny. O podjętej inicjatywie poinformowano mieszkańców powiatu h. również poprzez media społecznościowe (facebook), w prasie lokalnej, na stronach internetowych lokalnych portali [...]), co miało wpływ na uzyskanie wymaganej ustawowo liczby podpisów osób uprawnionych do głosowania. W odpowiedzi na skargę Komisarz wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Podkreślił, że publikacje umieszczone na witrynach internetowych nie zastępują obowiązku publikacji w dzienniku. Ponadto Inicjator referendum, dokonując błędnego zamieszczenia zwięzłej informacji o zamierzonym referendum w tygodniku oraz portalu internetowym "[...]", nie zawarł w tych publikacjach pytań referendalnych i nie uzasadnił swojego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 13 ust. 1 u.r.l. Inicjator referendum, na swój koszt, podaje do wiadomości mieszkańców danej jednostki samorządu terytorialnego przedmiot zamierzonego referendum, przy czym podanie do wiadomości w gminie następuje w sposób zwyczajowo przyjęty w danej gminie, a w powiecie i w województwie - poprzez ogłoszenie w prasie codziennej ogólnodostępnej w danej jednostce samorządu terytorialnego. Zgodnie natomiast z ust. 3 tego przepisu, informacja o zamierzonym referendum w sprawie odwołania organu jednostki samorządu terytorialnego zawiera uzasadnienie odwołania. Regulacja zawarta w ust. 2 art. 13 u.r.l., zgodnie z którą informacja o zamierzonym referendum powinna zawierać pytanie lub pytania referendum albo warianty zaproponowane do wyboru, a jeżeli wniosek dotyczy referendum w sprawie samoopodatkowania - cel lub cele oraz zasady samoopodatkowania odnosi się do innych rodzajów referendum aniżeli referendum w sprawie odwołania organu jednostki samorządu terytorialnego. Potwierdzają to przepisy zawarte w rozdziale 5 u.r.l., tj. art. 22 ust.1 i ust.4. W tym zakresie zatem stanowisko Komisarza uznać należy za błędne. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "prasy codziennej ogólnodostępnej w danej jednostce samorządu terytorialnego", zawartego w art. 13 ust. 1 u.r.l. Stosownie do art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz.U. z 2018 r., poz. 1914) – pojęcie prasa oznacza publikacje periodyczne, które nie tworzą zamkniętej, jednorodnej całości, ukazujące się nie rzadziej niż raz do roku, opatrzone stałym tytułem albo nazwą, numerem bieżącym i datą, a w szczególności: dzienniki i czasopisma, serwisy agencyjne, stałe przekazy teleksowe, biuletyny, programy radiowe i telewizyjne oraz kroniki filmowe; prasą są także wszelkie istniejące i powstające w wyniku postępu technicznego środki masowego przekazywania, w tym także rozgłośnie oraz tele- i radiowęzły zakładowe, upowszechniające publikacje periodyczne za pomocą druku, wizji, fonii lub innej techniki rozpowszechniania; prasa obejmuje również zespoły ludzi i poszczególne osoby zajmujące się działalnością dziennikarską. Powyższa definicja ma charakter otwarty. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko Sądu Najwyższego zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 października 2016 r., sygn. akt I CSK 695/15 (LEX nr 2188612), który stwierdził, że oceniając, czy nowe środki masowego przekazywania spełniają kryteria prasy określone w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z 1984 r. - Prawo prasowe, należy uwzględnić specyfikę danego środka. Ze względu bowiem na te cechy nie zawsze musi on spełniać wszystkie wymagania, jakie są niezbędne w odniesieniu do publikacji prasowych w formie drukowanej. Cechą internetu jako środka przekazu informacji jest to, że zapewnia on dostęp do opublikowanych w nim treści każdemu, kto posiada odpowiednie do tego urządzenia techniczne i w każdym dowolnym czasie. Pod określonymi adresami internetowymi - mogącymi pełnić funkcję taką samą jak stały tytuł publikacji wydawanej w formie drukowanej - istnieją strony mające także stałe nazwy, na których mogą być zamieszczane materiały prasowe. Dostęp do stron internetowych może mieć charakter bezpłatny lub płatny; może mieć charakter otwarty (dla każdego mającego techniczną możliwość dostępu do internetu) albo ograniczony do określonego kręgu użytkowników. Internet jako środek masowego komunikowania umożliwia - inaczej niż wcześniej znane środki przekazywania - bieżącą i wielokrotną aktualizację umieszczonych na stronach internetowych treści. W przypadku prasy w formie drukowanej każde wydanie numeru (np. dziennika czy czasopisma) ma niezmienną treść. W kwestii publikacji informacji o zamierzonym referendum w sprawie odwołania organu jednostki samorządu terytorialnego wypowiedziała się również Państwowa Komisja Wyborcza (dalej jako PKW), która w dniu 24 maja 2021 r. podjęła uchwałę nr 61/2021 w sprawie wytycznych i wyjaśnień w sprawie referendów lokalnych dotyczących odwołania organów jednostek samorządu terytorialnego (M.P. z 2021r., poz.586). W pkt 10 zdanie ostatnie wytycznych wskazano, że "Informacje o przedmiocie zamierzonego referendum mogą zostać umieszczone także na stronach internetowych dotyczących mieszkańców danej jednostki samorządu terytorialnego." Na mocy art. 161 § 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz.U. z 2020 r., poz. 1319) – wytyczne zawarte w uchwale PKW, są wiążące dla komisarzy wyborczych, urzędników wyborczych i komisji wyborczych niższego stopnia. Powyższe wyjaśnienie przesądza zatem o uznaniu za spełniające wymogi art. 13 ust. 1 u.r.l. ogłoszenie informacji o przedmiocie zamierzonego referendum – nie tylko poprzez ogłoszenie w prasie codziennej, ale również na stronach internetowych dotyczących mieszkańców danej jednostki samorządu terytorialnego. W orzecznictwie dominuje stanowisko, w które wpisuje się również skład orzekający, że współcześnie naturalnym i coraz częstszym sposobem komunikowania się członków społeczności lokalnej i przekazywania wiadomości są także media społecznościowe (np. facebook), internet (zob. wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 721/15; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 czerwca 2021 r.). Przyjąć zatem należy, że informacja o zamierzonym referendum w sprawie odwołania organu jednostki samorządu terytorialnego, o której mowa w art. 13 ust. 1 i 3 u.r.l. może zostać zamieszczona w internetowych mediach społecznościowych dostępnych na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego. Wykładni art. 13 ust. 1 u.r.l. należy dokonywać przez pryzmat art. 170 Konstytucji RP, który stanowi, że członkowie wspólnoty samorządowej mogą decydować w drodze referendum o sprawach dotyczących tej wspólnoty, w tym o odwołaniu pochodzącego z wyborów powszechnych organu samorządu terytorialnego. Zasady i tryb przeprowadzania referendum lokalnego określa ustawa. Wskazany przepis ustawy zasadniczej wyznacza zatem nadrzędnie granice oceny wniosku referendalnego, w oparciu o przepis art. 13 ust. 1 u.r.l. (zob. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 1934/16). W judykaturze przyjmuje się, że konstytucyjna ranga prawa członka wspólnoty samorządowej do udziału w referendum lokalnym wymaga, aby przepisy ustawy zwykłej interpretować w taki sposób, by zbyt nadmiernym formalizmem nie utrudniały w korzystaniu przez obywatela z tego uprawnienia (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 2 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Go 287/16; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 czerwca 2021 r., sygn. akt I SA/Po 382/21). Rozpropagowanie w społeczności lokalnej informacji o przedmiocie zamierzonego przez Inicjatora referendum nie jest przecież celem samym w sobie, lecz wyłącznie środkiem zmierzającym do tego, by jak największa liczba członków społeczności lokalnej powzięła wiadomość o zamierzonym referendum i mogła ewentualnie udzielić mu wsparcia, składając podpisy na liście osób popierających, ze świadomością czego konkretnie ma ono dotyczyć. Jeżeli zatem wymagana ustawowo ilość mieszkańców określonej jednostki samorządu terytorialnego poparła wniosek o przeprowadzenie referendum, to oczywiste jest, że informacja o jego przedmiocie została skutecznie upowszechniona przez Inicjatora referendum. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że w przedmiotowej sprawie jednoznacznie określono przedmiot referendum, również na listach podpisów popierających zamiar przeprowadzenia referendum powiatowego w sprawie odwołania Rady Powiatu w H. przed upływem kadencji referendum. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że Komisarz nie miał uzasadnionych podstaw do odrzucenia wniosku mieszkańców powiatu h. o przeprowadzenie referendum powiatowego w sprawie odwołania Rady Powiatu w H. przed upływem kadencji, zaś zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem art. 13 ust. 1 i 3 oraz art. 22 ust. 4 u.r.l. Wbrew stanowisku organu, Inicjator referendum uczynił zadość wymogom zawartym w art. 22 ust. 1 u.r.l. W szczególności zaś wypełnił obowiązki wynikające z art. 13 ust. 1 i ust. 3 u.r.l. Inicjator referendum w dniu [...] lipca 2021 r. złożył w siedzibie Komisarza wniosek o przeprowadzenie przedmiotowego referendum w dniu [...] lipca 2021 r. i w tym samym dniu poinformował, że "informacja dotycząca referendum wraz z zapytaniem referendalnym oraz uzasadnieniem pojawiła się w prasie – T. (...). Ponadto informacje dotyczące referendum (...) na bieżąco zamieszczane były na grupie społecznościowej, która w ramach inicjatywy referendalnej powstała, a także w lokalnych mediach internetowych oraz ulotkach i banerach informacyjnych rozwieszanych i rozdawanych w sposób zwyczajowy przyjęty na terenie powiatu h." (k. 31 akt). Niesporne jest, że organ zupełnie zignorował informację dotyczącą zamieszczenia stosownych ogłoszeń w lokalnych mediach internetowych i nie zweryfikował jej. Zażądał jedynie "(...) nadesłania oryginałów lub uwierzytelnionej kopii ogłoszeń w prasie na terenie jednostki samorządu terytorialnego wraz z informacją o przedmiocie zamierzonego referendum z uzasadnieniem, o którym stanowi art. 13 ust. 1-3 ustawy o referendum lokalnym" (k. 42 akt). W odpowiedzi na powyższe Pełnomocnik przy piśmie z dnia [...] lipca 2021 r. dołączył oryginały ogłoszeń zamieszczonych w T. z dnia [...] czerwca i z dnia [...] lipca 2021 r. (k. 112-114 akt). Wbrew stanowisku Komisarza, owe ogłoszenia zawierały przedmiot zamierzonego referendum oraz jego uzasadnienie. Analizie należy poddać jedynie pierwsze z tych ogłoszeń, bowiem zostało ono zamieszczone przed złożeniem w siedzibie organu wniosku o przeprowadzenie referendum. Nosi ono tytuł "Referendum" i brzmi następująco: "Mieszkańcy H. i Powiatu utworzyli Komitet referendalny. Ich zamiarem jest odwołanie Rady Powiatu przed upływem kadencji z powodu destrukcyjnych działań w SP ZOZ H., arogancję, niekompetencję, lekceważenie opinii publicznej oraz brak umiejętności pozyskania zewnętrznych środków na inwestycje. W tym celu zbierają podpisy. Każdy mieszkaniec powiatu h. który chce podpisać listę poparcia może skontaktować się z administratorem grupy na portalu społecznościowym Facebook: Referendum – M. H. i Powiatu murem za szpitalem." Na dole ogłoszenia podano również numery telefonów kontaktowych. Rzeczone ogłoszenie zawierało zatem przedmiot zamierzonego referendum, tj. "odwołanie Rady Powiatu przed upływem kadencji" oraz uzasadnienie, które jest wprawdzie lakoniczne, ale jasno przedstawia powody wystąpienia z inicjatywą referendalną. Tygodnik Z. nie jest dziennikiem, lecz tygodnikiem, ale ów tytuł jest na terenie powiatu h. najbardziej poczytnym i dostępnym tytułem prasowym. Notabene, prawodawca w art. 13 ust. 1 u.r.l. nie posługuje się pojęciem "dziennik", jak chciałby tego organ, lecz pojęciem "prasa codzienna ogólnodostępna w danej jednostce samorządu terytorialnego". Pojęcie to należy zatem interpretować w świetle jego wykładni językowej i w konsekwencji przyjąć, że chodzi o tytuł prasowy na bieżąco (codziennie) ogólnodostępny na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego. Pojęcie to nie musi być zatem tożsame z pojęciem jurydycznym "dziennik", którego definicję podaje prawo prasowe. Zawężenie pojęcia "prasy codziennej ogólnodostępnej w danej jednostce samorządu terytorialnego" – tylko do dzienników w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 2 prawa prasowego, jest zatem nieuprawnione. Gdyby racjonalny ustawodawca tak chciał, to taki zapis znalazłby się w art. 13 ust. 1 u.r.l. Dodać przy tym należy, że ten ostatni przepis ma niezmienne brzmienie od daty wejścia w życie ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (1 lipca 1984 r.), odmiennie niż art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy, który był wielokrotnie nowelizowany. Niezależnie od tego zauważyć należy, że w świetle przywołanych wcześniej wytycznych PKW, informacje o przedmiocie zamierzonego referendum wraz z uzasadnieniem zostały zamieszczone na stronach internetowych dotyczących mieszkańców powiatu h., a zatem również one spełniają wymóg określony w art. 13 ust. 1 i 3 u.r.l. W portalu internetowym [...] wielokrotnie zamieszczano artykuły i informacje odnośnie zgłoszonego przez Inicjatora referendum zamiaru odwołania Rady Powiatu H. przed upływem kadencji oraz motywów takiego działania (k. 89-107 akt III SA/Lu 503/21). M.in. w portalu tym, w dniu [...] maja 2021 r. zamieszczono artykuł pt. "H.: Czy będzie referendum w sprawie odwołania Rady Powiatu?" i przedstawiono kopię pisma Inicjatora referendum z dnia [...] maja 2021 r., skierowanego zarówno do Komisarza, jak i Starosty [...], w którym poinformowano o zamiarze odwołania Rady Powiatu przed upływem kadencji, uzasadniając go następująco: " Mając na uwadze dobro, rozwój i przyszłość powiatu h. nie możemy obojętnie patrzeć na niszczenie w zatrważającym tempie przez demokratycznie wybrane władze powiatu dobra wspólnego społeczności lokalnej. Ich brak poczucia odpowiedzialności za podejmowane decyzje, brak szacunku do mieszkańców powiatu, notoryczne łamanie prawa, ośmieszanie powiatu, brak zrozumienia podstawowego obowiązku dbania o dobro mieszkańców, a także notoryczne podejmowanie decyzji świadczących o braku wiedzy, umiejętności zarządzania i działania na szkodę społeczności lokalnej zmusza nas do podjęcia inicjatywy w sprawie przeprowadzenia referendum". Kopię owego pisma zamieszczono również w dniu [...] maja 2021 r. w blogu Z. K. "S. " wraz z artykułem "Referendum w sprawie odwołania Rady Powiatu w H.-podyktowane troską o lepsze jutro powiatu". Rozpropagowanie zamiaru przeprowadzenia referendum w powyższy sposób, a nadto poprzez ulotki i banery informacyjne było niezwykle skuteczne, skoro Pełnomocnik złożył w siedzibie organu wraz z wnioskiem o przeprowadzenie referendum powiatowego – [...] kart zawierających [...] podpisów mieszkańców, którzy poparli inicjatywę referendalną. Po dokonaniu weryfikacji podpisów, Komisarz stwierdził, że wniosek referendalny uzyskał poparcie 10 % uprawnionych do głosowania mieszkańców Powiatu H., tj. [...] prawidłowo złożonych podpisów (na wymaganą minimalną ilość [...]). Uznał również, że Inicjator referendum dochował terminu, o jakim mowa w art. art. 14 ust. 1 u.r.l. Skoro Inicjator referendum podał w sposób zgodny z regulacjami zawartymi w art. 13 ust. 1 i 3 u.r.l. przedmiot zamierzonego referendum oraz jego uzasadnienie, to sąd zobligowany był do wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego, wydanego z naruszeniem art. 22 ust. 4 u.r.l. Z tych względów należało orzec jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.).